Staatsrecht. sicht o'estellt wird, wenn er das Gutachten nicht innert drei Tagen abliefere. Zwar hat der Gerichtspräsident it~ seiner Vernehmlassung vom 30. April behauptet, er seI auch beim Rekurrenten vorstellig geworden. Aber dass diesem eine Frist angesetzt oder eine Busse angedroht wordenwäre, geht daraus nicht hervor,und die Eingabe der Obergerichtskanzlei lässt klar erkennen, dass eine solche Massnahme unterlassen worden ist. Für die Annahme aber, dass Hausammann beauftragt gewesen wäre, den Mitexpertell von den an ihn ergangenen Mahnungen in Kenntnis zu setzen und dass er diesen Auftrag aus- geführt hätte, bieten die Akten keinen Allhaltsplll.kt. Aus dem Stillschweigen das die RekurskommlsslOll gegenüber der Anfrage des Instruktionsrichters in diesem Punkte beobachtet, ist -das Gegenteil zu folgern. Ist somit die Bestrafung des Rekurrenten unter offen- sichtlicher Missachtung einer für das Disziplinarver- fahren gegenüber Sachverständigen grundlegenden Ge- setzesvorschrift erfolgt, so kann der angefochtene Be- schluss vor Art. 4 BV nicht bestehen. Mit der Aufhebung des Bussurteils aber fällt auch der darauf beruhende Kostenentscheid dahin. Demnach erkennt das. Bllndesgeridzl : Der Rekurs wird gutgeheissen und der Beschluss der Rekurskommission des Obergerichts des Kantons Thurgau vom 5. August 1919 Ziff. 2 und 3, soweit davon der Re- kurrent betroffen wird, aufgehoben. Halldeb-und Gewe·rbefreiheit. Kn -l!I. 3ii II. HANDELS-UND GEWERBEFREIHEIT LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 49. Urteil vom 97. September 1919 i. S. Kapzine zum er Globus» Ä.-G. und Kitbeteiligte gegen St. Gallen. Bedeu lung und Tragweite der Garantie der Handels-und (~I'werbefreiheit. Ist die Einführung besonderer Gewerbe- steuern, insbesondere einer speziellen Besteuerung von \Varenhäusern und Zweigverkaufsgeschäften verfassungs- widrig '! .L -Am 19. Februar 1919 hat der. Grosse Rat des Kantons St. Gallen ein « Gesetz über die Sonderbe- steuerung der Warenhäuser und der Zweigverkaufs- geschäfte II erlassen, das infolge Nichtbenutzung des Referendums am 7. April 1919 in Kraft getreten und im kantonalen Amtsblatt vom 11. April 1919 veröffentlicht worden ist. Es enthält folgende, vorliegend in Betracht fallende Bestimmungen: « 1. W arenhaussleuer. ,l Art. 1. -Kleinverkaufsgeschäfte, welche au einer » oder mehreren ständigen Verkaufsstellen des Kantons » zusammen einen Jahres-Warenumsatz (Bruttoeinnahme ») aus dem gesamten Warenverkauf) von mehr als » 200,000 Fr. erzielen und zugleich mehr als 8 der in Art. 2 » bt:zeichneten Warengruppen führen, sind nach den » Bestimmungen dieses Gesetzes als Warenhäuser zu » behandeln. -Ein Warenhaus hat auf den im Kanton )l St. Gallen erzielten Jahresumsatz, soweit er 200,000 Fr. », übersteigt, eine Grundtaxe von 1 %, mindestens· aber. » 300 Fr., zu entrichten. -Zur Grundtaxe tritt eine l) Zuschlagstaxe von 10% von dieser Taxe, firr, jede.

3iR Staatsrecht. » Warengruppe über die Anzahl von 8 hinaus. Die » Zuschlagstaxe darf jedoch die Grundtaxe nicht über- • ) steigen. )) » Art. 2. -Als massg'ebende Warengruppen fallen in » Betracht: ... (folgt eine Aufzählung von 24 Gruppen : ) I bis XXIV). » J} H. Zweiggeschä{lssleuer. » ART. 4. -Kleinverkaufsgeschäfte, welche in oder ») ausser dem Kanton neben dem Hauptgeschäft mehrere » Zweiggeschäfte mit einem Gesamt jahresumsatz von über » 100,000 Fr. führen, haben auf dem Warenumsatz der im » Kanton St. GaRen gelegenen Zweigverkaufsstellen eine

1. Sondersteuer von 1 % zu entrichten. -Für die Berech- » nung der Steuer ist der Umsatz des jeweils abgelaufenen ») Geschäftsjahres massgebend. -\Varenhäuser, die ») zugleich Zweiggeschäfte sind, haben die Zweigge- }) schäftssteuer nicht zu leisten; dagegen wird die \Varen- "haussteuer vom Gesamtumsatz erhoben.)} )} I I 1. Gemeinsame Bestimmungen. ») ART. 10. -Die auf Gegenseitigkeit beruhenden » Unternehmungen (Konsumvereine, landwirtschaftliche » Vereine u. dergI.) werden von diesem Gesetze nieht » betroffen. » Der regierungsrätlichen Botschaft zum Entwurf dieses Gesetzes und der Gesetzesberatung im Grossen Rate ist zu entnehmen, dass die Vorlge auf die Forderungen der sogenannten Kleinhandelsgeschäfte, die sich zu einem « Detaillistenverband » zusammengeschlossen haben, zu- rückgeht. Aus der Botschaft sind folgende Stellen hervorzuheben : ») Die Besteuerung der Warenhäuser ist in Doktrin und )) Praxis eine vielumstrittene Frage; sie hat ihre eifrigen ) Befürworter und Gegner. In Frankreich durch Gesetz ) vom 2./17. März 1791 als Mietwertsteuer eingeführt » und nach kurzer Unterbrechung während der Revolu- » tionszeit durch Gesetz vom IV. Thermidor des Jahres » III der Revolutionszeitrechnung und dann wieder durch I I Handels-und Gewerbefreiheit. :-';0 !H. ) Gesetz vom 25. Apri11844 als So n derb esteueru ng » der «Magasins de plusieurs especes de marchandises » }) wieder bestätigt, machte sie ihren Weg auch durch » andere europäische Staaten, jedoch mit wechselndem » Erfolg. In England und Fnlnkreich fasste sie keinen » Boden; dagegen wurde sie gegen Ende des vorigen » Jahrhunderts in einigen Staaten Deutschlands, so in » Bayern, Preussen, Württemberg (in letzterem Staate » spöttisch Zwölf-Häuser-Gesetz genannt), eingeführt und }) zwar als Ums atz s t e u er; in Hamburg, Anhalt und » Braunschweig wurden bezügliche Gesetzesentwürfe von » den gesetzgebenden Behörden abgelehnt und nicht )l wieder eingebracht. In der Schweiz hatten die Bestre- II bungen zur Einführung der Besteuerung der Waren- H häuser bis heute keinen Erfolg. Im Kanton Zürich » wurde der Verhandlungsgegenstand im Kantonsrate » anhängig gemacht, dann aber im Jahre 1913 durch ) B?tschaft und motivierten Antrag des Regierungsrates » WIeder ab der Liste der Verhal1l.llungsgegenstände )\ genommen, im wesentlichen mit der BeoTündung dass • b , JI die Besteuerung der Warenhäuser nicht als ein Bedürfnis » empfunden werde, da die Grossbazare im wirtschaft- )I lichen Gesellschaftskörper sogar eine nicht zu unter- ». schätzende Funktion ausübten, indem sie namentlich » dem kleinen Manne, überhaupt den sogenannten untern » Volksschichten mit geringem wirtschaftlichem Vermö- JI gen, Waren und Bedarfsartikel zu billigem Preise » anböten,. deren AnschaffunO' in besserer Oualität und I') ~ )l in höherer Preislage diesem sonst nicht möglich wäre. - » Aus dem Streite über den volkswirtschaftlichen und )l sozialen Wert oder Unwert der Warenbazare und über )) die rechtliche Zulässigkeit der Bazarsteuer als einer )1 S P e z i als t e u er, scheint immerhin auf Grund )I der selbstgemachten Erfahrungen soviel hervorzu- » gehen, dass die sogenannten Warenhäuser, Versand- » geschäfte, Zentralgeschäfte uswi und andere Gross- » unternehmungI'l. in Handel und Gewerbe dazu führen

Staatsrecht. » können, die Ihittleren und kleinen Betriebe empfindlich »zu chädigen und deren Existenzmöglichkeit zu be- II drohen. Von diesem Gesichtspunkte aus und im Sinne » einer mässigen Forderung der Mittelstandspolitik und ?> gleichzeitig in Berücksichtigung eines seit Jahren· und » Jahren immer wiederkehrenden und in Versammlungen, »in der Presse, in Fach-und Zeitschriften und in unab- II lässigen Eingaben des Detaillistenverbandes an die )l Behörden mit Nachdruck vertretenen Postulates, sahen » wir uns veranlasst, die Frage der Sonderbesteuerung der 1I Grossbazare einer nähern Prüfung zu unterziehen ; das ») Resultat dieses Untersuches ist der vorliegende Ge- II setzesentwurf ... Der Grundcharakter der Warenhäuser )} besteht in ihrer Kapital-Konzentration, in ihrem Gross- » betriebe, in der gleichzeitigen Führung einer ganzen )I Reihe verschiedener, innerlich nicht verwandter Waren- » gruppen und in einer eigenartigen Geschäftsführung, die » ihnen gegenüber den Kleinbetrieben namhafte lukra- » tive Vorteile bringt... Die Spezialgeschäfte beschweren »sich, dass sie durch diese Warenhäuser und die von )l ihnen befolgte Geschäftspraxis in ihrer Existenz bedroht » und dem finanziellen Ruin entgegengeführt werden : » mit Rücksicht auf die Un g 1 eI c h art i g k e i t » der fi n a l1Z i elle n Kr äJ t e und bei der Solidität )t ihrer Geschäftsart können sie den Wettbewerb mit den » Grossbazaren auf die Dauer nicht mehr aushalten ... » Es handelt sich im Kampfe zwischen Gros&bazar und » Spezialgeschäft um das Gedeihen eines ganzen Standes, » um die Selbständigkeit zahlreicher Existenzen und » mit Rücksicht auf die Solidarität aller Erwerbs-und » Volksklassen und die A 11 g e m ein h e i t selbst ... » Der Staat hat ein Interesse daran, zwischen den vielen )t Erwerbsklassen, die auf seinem Gebiete den Wareu- » verkehr pflegen und darin ihre Existenz suchen, ein ge- » wisses· G lei eh g e wie h t der K räf t e und der » ExistenzI?öglichkeit herzustellen und der Erdrückung » und Verödung eikler Wirtschaftsgruppen durch Handels-und Gewerbefreiheit. N° 49. 351 II Ueberwucherung der andern einen Halt entgegen- l} zusetzen; h i e r i n I i e g t die Beg r ü n dun g »und der Kernpunkt der Vorlage; es ist )) freilich möglich, dass die Einführung der Warenhaus- » steuer den Zweck kaum voll und ganz erreichen wird' )} allei~ maIgels anerer Mittel zur Herstellung de~ )l relatIven WIrtschaftlichen Ausgleiches der Handels-und » Gewerbetreenden erscheint die Bazarsteuer wenig- ») sten als em N 0 ~ b ehe I fund A n fan g zur ») Hel I u n g; von dIesem Gesichtspunkte aus ist die » Not wen d i g k e i t der Gesetzesnovelle gegeben ... II Ausser der Sonderbesteuerung der eigentlichen Waren- » häuser ist auch eine Zweiggeschäftssteuer vorgesehen ... II Es handelt sich hier um gewerbliche Unternehmungen, ; welche durch Errichtung einer Mehrzahl von Zweig- "verkaufsstellen ihrem Geschäftsbetriebe eine ausser- j, rdentlich usdehnung geben, die zu einer empfind- '! hcen Scha.dlgung und Bedrohung der Existenzmöglich- ') kelt der mIttleren und kleinen Betriebe führen kann ... "Die Besteuerung der Warenhäuser verfolGt einen )\ so z i alp 0 li ti s ehe n Z w eck, die Untetützung "des Kleingewerbes und des bedrohten Mittelstandes " um sie vor Ruin. und Verfall zu schützen. Die Steuer soll ) a.ber keie Erdrückungs-und keine Erdrosselungs-Steuer ! ggen dI War.enhäuser sein; diesen Zweck verfolgt sie :.) mcht. NICht dIe Stärkung des Schwachen durch Druck ;; auf den Starken ist ihr Ziel, sondern nur die Ausschal- "tung der Alleinherrschaft des Grosskapitals und die "Beschneidung des wirtschaftlichen und sozialen Schäd- ,. lings der Mittel-und Kleinbetriebe. Sie bezweckt die ., Ver lall g sam u n g der ungesund gewordenen Ent- " ,,?cklung ?er Grossbetriebe und dadurch die Schaffung " emes geWIssen Aus g lei c h e s zwischen allen Wirt- ) schaftsgruppen und Volksteilen ; das ist Aufgabe des )j Gesetzes. II _ ~m Grossen Rate, dessen Verhandlungen in stenogra- p1l1scher Aufnahme vorliegen, wurde der Entwurf, AS 45 I -1;19

352 Staatsrecht. ausser mit dem sozialpolitischen Zweck des Schutzes der Kleinhandelsgeschäfte, auch mit steuerpolitischen Er- wägungen, der Notwendigkeit, neue Steuerquellen zu erschliessen, begründet. Der Vertreter des Regierungs- rates führte unter anderem aus: « Was wollen wir mit » diesem Gesetze? Wir wollen den Schutz des Mittel- » standes; wir wollen den Schutz der vielen und vielen » kleineren, nicht bloss der kleinsten Geschäfte, gegen- )l über jenen gewaltigen Unternehmungen, die in der Lage )J sind, die andern Miterwerbenden zu Boden zu drücken. » Der Staat hat den Zweck, im wirtschaftlichen Leben » ausgleichend zu wirken und allen seinen Bürgern die l) Existenz zu sichern, speziell auch da, wo Ueberwucherung » und eigenmächtige Uebergriffestattfinden ; da, wo der » Kleine auch nicht mehr im Schatten des Grossen ge- »deihen kann, wo er noch weiter heruntergedrückt » werden soll, muss der Staat mit seiner schützenden Hand » einsetzen und dem Kleinen gegenüber der Uebermacht » des Grossen unterstützend beistehen. Unsere Vorlage » ist daher. sozialpolitischer Natur; ihr Zweck liegt bei- ) nahe einzig auf diesem Gebiete... Die Vorlage hat » zweitens allerdings auch noch eine nicht ganz bedeu- »tungslose fiskalische Nebenseite ... Die Frage ist nur » die: Ist diese fiskalische Seite überwuchernd, ist sie » hauptsächlich und hat sie einen prohibitiven Charakter Jj oder nicht ? .. Davon ist keine Rede ... l) Die Vorlage wurde namentlich von V~rtretern des Mittelstandes unterstützt, deren einer, Schirmer, sich unter anderem dahin äusserte: « Die Warenhäuser existieren, weil sie l) eine über das normale Mass hinausgehende Anreizung )l der Kauflust des Publikums bedeuten ... · Auch die » Reklame, die Lockartikel, das ganze Geschäftsgebahren » dieser Warenhäuser, alles ist darauf zugeschnitten, » das Publikum anzulocken. Man muss sich deshalb »durchaus keine Gewissensbisse machen, diese Waren- » häuser besonders zur Deckung der Finanzlasten des Staa- )J tes herauszuziehen... Ich bin mir bewusst, dass wegen Handels-und Gewerbefreiheit. N0 49. 353 i) dieser Steuer weder die Warenhäuser zurückgehen - » sie werden weiter bestehen! -noch der Detailhandel l) einen wesentlichen Nutzen daraus ziehen wird; der » Detailhandel muss sich mehr oder weniger selbst helfen ... » Bekämpft wurde die Vorlage einerseits mit der Begrün- dung, dass der angestrebte Schutz den Detaillisten nicht nötig sei, und anderseits vom Interessenstandpunkte der Konsumenten aus -besonders von Vertretern der .Ar- beiterschaft -, weil die Warenhäuser eine Art Preis- regulator bildeten, weil sie gewisse Bedarfsgegenstände bequemer erhältlich machten und weil überdies die vor- geschlagene Steuer doch wesentlich wieder auf die Kon- sumenten abgewälzt würde. Auch wurde die Verfassungs- mässigkeit der Steuer bezweifelt und namentlich der Grundsatz ihrer Erhebung vom Umsatz beanstandet. B. -Gegen den Gesetzeserlass hat Advokat Dr. Leh- mann in St. Gallen mit Eingaben vom 19. April 1919 einerseits für die Firmen « Magazine zum Globus A.-G. », Julius Brann & Cie und May & Oe in St. Gallen, als « Warenhäuser ll, und anderseits für die Firma Binder & Richi, Installationsgeschäft, und 16 Mitbeteiligte, als steuerpflichtige Inhaber von Zweiggeschäften mit Haupt- sitz teils im Kanton St. Gallen, teils in alldern Kantonen, rechtzeitig beim Bundesgericht staatsrechtlichen Rekurs erhoben und folgende Anträge gestellt : a) für die War e n h ä u s er: Das angefochtene Gesetz, insbesondere dessen Art. 1, sei aufzuheben; eventuell sei die Grundtaxe gemäss Art. 1 Abs. 2 auf höchstens % % anzusetzen und die Zuschlagstaxe gemäss Art. 1 Abs. 3 aufzuheben, eventuell auf die Hälfte zu reduzieren und nur von . den Waren- gruppen über die Zahl 12 hinaus zu erheben. b) für die Inhaber von Zweiggeschäften: Das angefochtene Gesetz, insbesondere dessen Art. 4, sei aufzuheben ; eventuell sei der Steueransatz auf höch- stens % % anzusetzen. Die bei den Rekurse sind wesentlich wie folgt begründet:

354 Staatsrecht. Das angefochtene Gesetz verletze die in Art. 31 BV und Art. 27 st. gaU. KV gewährleistete Handels-und Gewerbefreiheit; es bedeute eine unzulässige Erschwe- rung eines an und für sich erlaubten gewerblichen Aktes, des Warenhausbetriebes. Die Kantonsverfassung sehe allerdings gesetzliche Massnahmen vor, « um einem unreellen und gemeinschädlichen Geschäftsverkehre wirk- sam zu begegnen ». Ein Beweis dafür, dass der Waren- hausbetrieb, speziell im Kanton St.Gallen, ein unreeller sei, sei jedoch nicht erbracht. Um einem allfälligen unreellen Geschäftsbetriebe vorzubeugen, habe der Kanton $t. Gal- len übrigens da,s Gesetz über den Marktverkehr und dru. Hausieren vom 17. Mai 1887 mit Nachtrag vom 23. No- vember 1894. Und dass der Warenhausbetrieb kein gemeinschädlicher sei, _ sondern im Gegenteil, und zwar heute mehr als je, der grossen Masse des Volkes wirtschaft- liche Vorteile sichere, sei unbestreitbar und insbesondere von den BehÖrden des Kantons Zürich seinerzeit unver- hohlen zugegeben worden. Das Gesetz wolle einfach den N 0 r m albetrieb der Warenhäuser treffen. Dieser sei aber aus allgemein rechtlichen oder polizeilichen Gründen nicht zu beanstanden und dürfe deshalb auch nicht auf dem Umwege einer Sonders teuer beeinträchtigt werden. Die verfassungswidrige Tendenz des Gesetzes, die freie Konkurrenz auf dem -Gebiete des Kleinverkaufs von Waren zugunsten der sog. Detaillisten einzuschränken, liege offen zutage. Zudem seien die dann vorgesehenen Steuern so geartet und bemessen, dass sie (wie näher dar- zulegen versucht wird) die Erzielung eines billigen Ge- schäftserträgnisses verunmöglichen, also prohibitiv wir- ken würden ..... Ferner verletze das angefochtene Gesetz auch den Grundsatz der Gleichheit vor dem Gesetz nach Art. 4 BV. Die Warenhäuser, die Kleinverkaufsgeschäfte mit Zweig- geschäften und die sog. Detaillisten gehörten der gleichen Berufsgruppe, dem Betrieb des Kleinverkaufs von Ware in Ladenlokalen, an. Dass die Warenhäuser regelmässig "Handels-und Gewerbefreiheit. ",0 49. mehrere \Varengruppen führten, die Detaillistell nicht immer, und dass die Unternehmungen mit Zweiggeschäf- ten im Gegensatz zu den Detaillisten ihren Betrieb auf mehrere Verkaufsstellen verteilt hätten, berühre das Wesen des Gewerbes nicht und dürfe daher nicht als Kriterium für eine grundsätzlich verschiedene Bestene- rung verwendet werden, abgesehen davon, dass speziell die Voraussetzungen der Zweiggeschäftssteuer im Ge- setze durchaus unklar geregelt seien. Wenn es richtig sei, dass die Betriebsformen der Warenhäuser und Unter- nehmungen mit Zweiggeschäften einen höheren Geschäfts- ertrag sicherten, so werde dieser schon durch die n 0 r - mal e n Steuern, insbesondere durch die intensive Progression des st. gallischen Steuerrechts, genüglich , erfasst. Eine offenkundige Rechtsungleichheit schalTe das Gesetz speziell noch durch die Bestimmung des Art. 10, wonach die auf Gegenseitigkeit beruhenden Cnternehmungen, mögen sie auch Warenhäuser oder Zweiggeschäfte betreiben, VOll der Sonderbesteuerullg ausgenominen seien. Diese Ausnahme sei nur gemacht worden, um der Gesetzesvorlage die Gegnerschaft der ::\Iitglierler der Konsumvereine und ähnlicher Genossen- schaften (wie der christlich-sozialen « Concordia '; mit Hauptsitz in Zürich und zahlreichen Filialen im Kanton St; Gallen) zu ersparen, da sie gonst sicherlich Schiflbruch gelitten hätte. C. -Als verfassungsmässiger Vertreter des Kantons hat der Regierungsrat von Si. Gallen Ab\veisung der beiden Rekurse beantragt. Er verweist auf die in seillc'r Botschaft und in der grossrätlichen Beratung entwickelten Gründe sozialpolitischer und steuerpolitischer Natur fiir den Gesetzeserlass, und führt gegenüber den rechtlichen Argumenten der RekUlTenten wesentlich aus : Bei der Auslegung des Art. 31 BV, der dieBesteuerung des Gewer- bebetriebes unter Wahrung allerdings des Grundsatzes der Handels-und Gewerbefreiheit in litt. e ausdrücklich yorbehalte, sei zu beachten, dass die Steuergesetzgebung

Staatsrecht der Kantone (wie übrigens auch des Bundes) jetzt ganz andere Wege einschlagen müsse, als in früheren Zeiten. Die Bedürfnisse der steuerberechtigten Gemeinwesen hätten sich gewaltig gesteigert und nötigten immer mehr. nach Heuen Steuereinnahmen zu suchen. Hieran dürfe die Gesetzgebung der Kantone nicht durch eine falsche oder auch nur engherzige Auslegung des Verfassungs- rechts gehindert werden. U ebrigens habe das Bundes- gericht den Art. 31 BV bisher nicht engherzig ausgelegt, sondern erklärt, dass eine Steuer nur dann gegen den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit verstosse, wenn sie so hoch bemessen sei, dass ihre Erhebung «( jede Rentabilität und damit die wirtschaftliche Existenz- möglichkeit des betreffenden Unternehmens ausschliesse )} (AS 39 I S. 564,i. S. Meier gegen Aargau), oder dass durch die Steuer « für das betreffende Gewerbe die Realisierung eines angemessenen Geschäftsge'winnes allgemein ver- unmöglicht und so dessen Ausübung in Frage gestellt oder zum mindesten wesentlich erschwert würde» (AS 43 I S. 257, i. S. Karg gegen Luzern). Es sei aber keine Rede davon, dass das angefochtene Gesetz oder einzelne Artikel desselben diesen Auslegungsgrundsätzen wider- sprächen; denn die fraglichen Umsatzsteuern hätten an sich und in den festgesetzten Beträgen die vom Bundes- gericht umschriebene Wirkung offenbar nicht. Der Art. 2~ 51. gaU. KV sodann garantiere die Freiheit von Handel und Gewerbe nur im Umfange der Bundesverfassung. Endlich sei auch Art. 4 BV nicht verletzt. Die Gleichheit vor dem Gesetze sei von jeher nur in dem relativen Sinne verstanden worden, dass sie mit Erfolg bloss angerufen werden könne im Falle ungleicher Behandlung bei voll- ständig gleichen tatsächlichen Verhältnissen. Ein solche.' Fall liege jedoch hier nicht vor; denn die GIiinde, aus denen die Warenhäuser und die Zweigverkaufsgeschäfte der besonderen Besteuerung unterstellt worden seien, träfen bei den einfachen Detailgeschäften eben nicht zu. Warenhäuser und Zweigverkaufsgeschäfte stellten Handels-und GewerbefreilH'iL :-;0 4:;. aussergewöhnlich kapitalkräftige, stark frequentierte und daher besonders rentable Unternehmungen dar, die wegen ihrer aussergewöhnlichen Ausdehnung, sei es zufolge vieler, zweckmässig mit einander verbundener Verkaufslokalitäten eines einheitlichen Baues, sei es zufolge einer mehr oder weniger grossen Zahl von ört- lich getrennten, aber für Rechnung ei n e s Gesamt- unternehmens arbeitenden Verkaufsstellen, den einfachen Detaillistenbetrieben, die früher und auch heute noch die Regel bildeten, in hohem Grade gefährlich seien. Speziell auch durch Art. 10 des Gesetzes werde keine Ungleichheit geschaffen, weil ja die Sonderbesteuerung sich « nur gegen ausgesprochene Spekulationsbetriebe und aussergewöhn- liebe Betriebsformen » richte, während die dort ausge- nommenen Geschäftsbetriebe in gewissem Sinne einen gemeinnützigen Charakter hätten und auch gewissen Berufsständen wesentlich dienten. Die Garantie der Rechtsgleichheit schütze nur vor willkürlich ausnahms- weiser Behandlung; um einen Akt willkürlicher Aus- nahmegesetzf,ebung aber handle es sich hier keineswegs. Das Bundesgericht zieht in Erwägullg:

1. -Der Art. 31 BV, neben dem der darauf Bezug nehmende Art. 27 st. gall. KV keine selbständige Be- deutung hat (vergl. AS 38 I S. 71 f.), steht mit seiner Gewährleistung der « Freiheit des Handels und der Ge- werbe » auf dem Boden des wirtschaftlichen Systems der freien Konkurrenz. Von dem Gedanken getragen, dass grundsätzlich die freie Entfaltung der individuellen wirt- schaftlichen Kräfte und der sich daraus ergebende Wett- bewerb aus dem Gesichtspunkte der allgemeinen Volks- wohlfahrt die zweckmässigste Ordnung des Wirtschafts- lebens darstellt, gewährt er dem Einzelnen als persön- liches Freiheitsrecht die Befugnis, seine persönlichen Fähigkeiten und materiellen Mittel auf dem wirtschaft- lichen Gebiete ungehindert zur Geltung zu bringen, soweit diese Betätigung nicht gegen die höheren Inte-

358 Staatsrecht. ressen der Volksgemeinschaft verstösst. Eine staatliche Regelung des Handels- und Gewerbebetriebes darf daher nur zur Wahrung dieser Allgemeininteressen, des öffent- lichen Wohles, erfolgen, sei es, dass die freie Konkurrenz selbst gegenüber sie gefährdenden privaten Monopoli- sierungsbestrebungen (im Gegensatz zu den im öffent- lichen Interesse eingeführten staatlichen Monopolen) gesichert, sei es, dass gemeinschädlichen Missbräuchen der wirtschaftlichen Freiheit entgegengetreten werden muss. Niemals aber darf das freie Spiel des individuellen \Vettbewerbs, soweit dieser seiner Art nach aus öffent- lichen Interessen nieht zu beanstanden ist, durch staat- liche Massnahmen gestört werden. Was speziell die B e s t e u e run g von Handel und Gewerbe betrifft, sind, ",1e die Praxis schon lä ngst festgestellt hat, gemäss Art. 31 litt. e auch Sondersteuel'l1, die nur den Handel- und Gewerbetreibenden als solchen auferlegt ,,,"erden, zulässig, sofern sie nicht nach der Art ihrer internen Ver- legung in das freie Spiel des Wettbewerbs aus andern Gründen, als solchen des Gemeinwohls und der öffent- lichen Ordnung, insbesondere der Gewerbepolizei, ein- greifen und überdies nicht durch ihre Höhe den damit belasteten Handels-und Gewerbebetrieb praktisch über- haupt verunmöglichen, also in diesem Sinne prohibitiv wirken würden. Grundsätzlich verfassungswidrig sind somit Steueru, die unter k 0 n kur r i e ren den Han- dels-und Gewerbetreibenden U n g lei c h h e i t c n schaffen, durch die das System der freien Konkurrenz o h n e r e c 11 t m ä s s i gen G run d berührt wird; denn solche Steuern beeinträchtigen. entgegen dem Vorbehalt in Art. 31 litt. e, den G run d s atz der Handels-und Gewerbefreiheit in seiner erörterten Be- deutung. 2. -Die hier in Frage stehende st. gallische Sonder- besteuerung der « Warenhäuser» und « Zweiggeschäfte » betrifft gewisse Erscheinungsformen der Warenabgabe für den Konsum, des sog. Kleinverkaufs, die sich in Handels-und Gewerbefreiheit. ;\0 tu. neuerer Zeit aus der Zusammenfassung der wirtschaft- lichen Kräfte in finanzieller und technischer Hinsicht herausgebildet haben. Als Kriterium der Steuerpflicht werden behandelt: einerseits der Kleinverkauf von Waren, die mehr als 8 von den im Gesetze unterschiede- nen 24 Warengruppen angehören, bei einem Jahres- umsatz, im Sinne der Bruttoeinnahme aus diesem ge- samten Warenverkauf, von mehr als 200,000 Fr. «( Warell- haussteuer »), und anderseits der Kleinverkauf von be- liebigen Waren durch eine Unternehmung, die neben einem Hauptgeschäft mehrere Zweiggeschäfte hat, bei einem Gesamt jahresumsatz von über 100,000 FI'. (ll Zweiggeschäftssteuer l). Dieser Steuererlass verfolgt, wie aus der Botschaft des Regierungsrates zum Gesetzes- entwurf und aus den Verhandlungen des Grossen Rates über die Vorlage hervorgeht, neben dem mehr beiläufig nur erwähnten fis kaI i s c he n Zweek der Erschlies- sung neuer Steuerquellen für die heutigen Geldbedürfnisse des Staates, in erster Linie den wir t s eh a f t s -und S 0 z i alp 0 I i t i s c h e n Zweck des Schutzes der nicht unter die gesetzliche Umschreibung der Steuerpflicht fallenden gewöhnlichen Kleinverkäufer, der sogenannten Detaillisten oder Inhaber von Spezialgeschäften, vor der Konkurrenz der steuerpflichtigen sogenannten Gross- unternehmungen. Es handelt sich also zugestandener- m'assen darum, die freie Entfaltung der wirtschaftlichen Kräfte dieser Grossunternehmungen zum Vorteil der kleineren oder wenigstens einfacher organisierten Unter- nehmungen des gleichen Handelszweiges,nämlich des Waren kleinverkaufs, durch eine finanzielle Sonderbela- stung zu hemmen, d. h. um einen offenkundigen und ziel- bewussten Ein griff j n das f r eie S pie I des 'IV i r t s c h a f t 1 ich e n W e t t b ewe r b s . Dabei . stützt sich diese Besteuerung nielli etwa darauf, dass die Erscheinungsformen des Geschäftsbetriebes der Waren- häuser und Zweiggeschäfte ans ich den Allgemein- interessen der Bevölkerung widersprächen; gegenteils

Staatsrecht. ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes, dass diese bequeme Art des \Varenangebotes im Interesse weiter Kreise der Konsumenten liegt. Jene Grossunter- nehmungen des Kleinverkaufes werden vielmehr aus- schliesslich im besondern Interesse der gewöhnlichen Kleinverkäufer, zum Zwecke der Herabsetzung ihrer Konkurrenzfähigkeit diesen gegenüber, mit den fraglichen Sondersteuern belastet. Die Zulässigkeit dieser Mass- nahme vor Art. 31 litt. e BV könnte nach der vorstehenden allgemeinen Erwügung nur in Frage kommen, falls anzu- nehmen würe, dass wirklich, wie der Regierungsrat mit (len interessierten Kleinverkäufern behauptet, der Stand dieser letztern durch die schrankenlose, wenn auch an sich rechtmässige Konkurrenz der Grossunternehmungen zugrunde gerichtet würde und hieraus indirekt nachteilige Folgen für das gesamte Wirtschaftsleben entständen. Diese Behauptung steht aber völlig beweislos da. 'Ins- hesondere liegt keinerlei statistisches Material vor, aus dem auf den Rückgang der gewöhnlichen Kleinverkaufs- geschüfte zu folge des Aufkommens der bekämpften Grossunternehmungen geschlossen werden könnte. Viel- mehr ist in einer von den Rekurrenten beigebrachten Eingabe, welche die « Grands Magasins Jelmoli S. A. ») in Zürich im Mai 1914 gegen das damalige Projekt einer zürcherischen Warenhaussteuer an den Kantonsrat ge- richtet hat, statistisch dargelegt, dass in den Jahren 189;") bis 1913 die Kleinverkaufsgeschäfte in Zürich (das für Grossunternehmungen wohl eher' günstigere Verhältnisse aufweisen dürfte, als St. Gallen) im'Konkur- renzkampf mit den Warenhäusern nicht zurückgegangen sind, sondern im ganzen und in der Mehrzahl der Bran- chen mit der Bevölkerungszunahme mindestens Schritt gehalten haben. Die gleiche, noch allgemeiner gehaltene Feststellung findet sich auch im Bericht des zürche- rischen Regierungsrates an den Kantonsrat über die Besteuerung der Warenhtiuser vom 15. Juli 1914 (S. 3, .( und 6). Handels-lind Gcwerbefrcihdl. :,\0 1:1. :Ir;! Uebrigens wird die Zweckmässigkeit und Wirksamkeit einer solchen Steuer durch die anderweitige praktische Erfahrung widerlegt (vergl. aus der einschlägigen Lite- ratur z. B. B. FUISTING, Grundzüge der Steuerlehre, S. 340; MAX Y. HEcKEL, Das Problem der Warenhäuser und der Warenhaussteuer [Bd. VIII, Heft 3 des Jahrbuchs der (( Gehe-Stiftung )) in Dresden], S. 43 fI. ; .lOH. STEIN- DA~BI, Die Besteuerung der Warenhäuser [Heft XXI der von Dr. E. Ebering veröffentlichten {( Rechts-und staatswirtschaftlichen Studien ll], S. 7 ff. ; TH. VON EHE- BERG, Finanzwissenschaft, 12. Aufl., S. 261; EMIL LEICHT, Die Warenhäuser, in der von Reichesberg heraus- gegebenen Halbmonatsschrift {( Schweizerische Blätter für \Virtschafts-und Sozialpolitik)l, 1915, I S. 245). So hat denn auch in den Verhandlungen des st. gallischen Kantonsrates der Vertreter der Detaillisten, Scbirmer, selber erklärt, der Detailhandel werde aus den vorge- schlagenen Steuern keinen wesentlichen Nutzen ziehen. Enveisen sich demnach die streitigen Steuern als vor Art. ;-)1 BV grundsätzlich unhaltbar, so ist das angefoch- tene Gesetz schon aus diesem Grunde aufzuheben und braucht deshalh auf eine Erörterung der weitem Rekurs- standpunkte nicht mehr eingetreten zu werden. Demnach erkennt das BundesgericJIl : In Gutheissung der Rekurse wird das vom Grossen Rat des Kantons St. Gallen am 19. Februar 1919 erlassene Gesetz über die Sonderbesteuerung der Warenhäuser und der Zweigverkaufsgeschäfte aufgehoben.