Art. 31 lit. e BV; cantonal police regulation of a business particularly exposed to concealment, theft and fencing; patent requirement and reliability test. Cantons may, by police legislation, subject a trade to licensing, bookkeeping and control measures when its typical mode of operation creates special criminal-police risks. The distinction between such a trade and ordinary commerce is not an impermissible monopoly nor a breach of equality if it rests on objectively different conditions (consid. 1). The refusal of a patent depends on a factual appraisal of whether the applicant offers full guarantees for lawful and orderly conduct; the Federal Court reviews such appreciation only for arbitrariness. Prior convictions of the applicant and indications that the application serves merely as a formal evasion for an otherwise disqualified third person may justify refusal (consid. 2).
122 Staatsrecht. gericht den Beschluss nach dieser Richtung nachzuprü- fen befugt wäre, kann daher offen bleiben. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird abgewiesen. 20. Urteil vom 17. Juli 1916 i. S. Landsmann gegen St. Gallen. Regierungsra.t. Zulässigkeit kantonaler Gesetzesbestimmungen, durch die der Handel mit Stickereiramschwaaren zwecks Fernhaltung moralisch nicht einwandfreier Personen polizeilichen Be- schränkungen lnsbes. der Patentpflicht unterworfen wird. Kognition des Bundesgerichts inbezug auf die Frage, ob das Patent zu Recht verweigert worden sei. A. -Nach Art. 1 bis 3 des st. gallischen Gesetzes über Stickereiramschgeschäfte vom 17. Mai 1911 bedarf, wer den An-und Verkauf von Stickereiramschwaren (Ramsch in Stickereien, Plattstichwaren, Rideaux, Stoffen, Gar- nen u. s. w.) gewerbsmässig betreiben will, eines Pa- tentes, das vom Regierungsrat auf"das Gutachten des Ge- meinderats und des' Bezirksammanns, jedoch nur an sol- che Bewerber erteilt wird die für eine klaglose Führung des Geschäftes volle Gewähr 1!ieten . Jeder nach Mass- gabe des Gesetzes Patentpflichtige hat über An-und Ver- kauf ordnungsmässig Buch zu führen : die Bucheinträge sollen die Daten des An-und Verkaufs, die An-und Ver- kaufsweise, die möglichst genaue Bezeichnung der Waren und die Namen der Verkäufer und Käufer enthalten: Ver- kaufspreise und Käufer können in besondere Bücher ein- getragen werden. Nicht im Handelsregister eingetragene Patentpflichtige haben sich für die Buchführung bei der Staat kanzlei zu beziehender Formulare zu bedienen (Art. 4). Zwecks Überwachung der Beachtung des Ge- setzes int der Bezirksammann berechtigt, selbst oder durch f I Handels-und Gewerbefreiheit. N° 20.
von ihm bezeichnete Fachexperten in die Bücher und de- ren Unterlagen Einsicht zu nehmen und in den Geschäfts- räumen und Warenlagern Nachschau zu halten: immer- hin soll eine solche Untersuchung nur aus erheblichen Gründen angeordnet werden; die Einsicht in die V e r- kaufsbücher kann nur im Strafuntersuchungsverfahren verlangt werden (Art. 5). Für das Patent, dessen Dauer ein Jahr beträgt, ist eine Gebühr von 25 bis 100 Fr. an die Staatskasse zu entrichten (Art. 7). Übertretungen des Gesetzes werden, somit sie nicht den Tatbestand eines im Strafgesetz unter Strafe gestellten Verbrechens oder Vergehens enthalten, mit Geldstrafe bis auf 500 Fr., in schweren Fällen oder im Rückfalle mit Geldstrafe bis auf 2000 Fr., allein oder in Verbindung mit Gefängnis bis auf drei Monate bestraft (Art. 8). B. -Gestützt auf diese Bestimmumgen hat der Re- gierungsrat von St. Gallen durch Entscheid vom 10. Juni 1916 ein Gesuch der heutigen Rekurrentin Frau Chana Landsmann geb. Feigelsohn in St. Gallen um Erteilung des ( Stickereiramschhandelspatents) entsprechend dem Antrage des Stadtnats St. Gallen mit der Begründung ab- gewiesen. dass die Gesuchstellerin bereits zweimal in den Jahren 1912 und 1913 wegen Übertretung des Hausierge- setzes, und ihr mit ihr zusammenlebender Ehema11l1 Georg Landsmann dreimal wegen Übertretung des näm- lichen Erlasses sowie des Ramschgesetzes vorbestraft sei und daher die Voraussetzungen von Art. 2 des Gesetzes für die Patenterteilung nicht vorliegen. C. -Gegen diesen Entscheid hat Frau Chana Lands- mann geb. Feigelsohn die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht ergriffen mit dem Antrage, er sei auf- zuheben und es sei der Rekutrentin der Handel in billigen Stickereien und Stickereifehlstreifen zu gestatten. Als Be- schwerdegrund wird Verletzung von Art. 31 BV und des Grundsatzes der Rechtsgleichheit geltend gemacht und ausgeführt: das st. gallische Gesetz vom 17. Mai 1911 versetze der bundesrechtlich gewährleisteten Gewerbe-
freiheit auf diesem Gebiete den Todesstoss . Es schaffe zweierlei Recht. Während mit der Fabrikation und dem Handel in besseren fehlerfreien Stickereien sich jedermann befassen dürfe, würden dem armen Händler in Resten und Fehlstreifen eine Reihe beschrän- kender Bedingungen und Verpflichtungen auferlegt oder sogar ohne jede gerechtfertigte Ursache überhaupt die Erwerbsgelegenheit genommen und so ein Teilmonopol . begründet. Im vorliegenden Falle hätte überdies die Gewerbeausübung auch auf dem Boden des Gesetzes nicht verweigert werden dürfen, indem ein innerer Wider- spruch darin liege, dass man einerseits früher die Re- kurrentin wegen Handeins ohne Patent gebüsst habe, an- dererseits nunmehr, nachdem sie ein solches erwerben wolle, dessen Erteilung -verweigere, ( obwohl ihr nichts Unehrenhaftes nachgesagt werden könne, und sie als fleissige und arbeitsame Frau bekannt sei I). D. -Der Regierungsrat von St. Gallen verweist in sei- Her Vernehmlassung, in der er auf Abweisung der Be- schwerde schliesst, gegenüber der Anfechtung des Gesetzes selbst auf seine Botschaft an den Kantonsrat vom 22. Februar 1910, die über die Absichten und Ziele, die man mit der gesetzlichen Regelung verfölgt, allen erforderlichen Aufschluss gebe und worin auch-die Frage ihrer Verein- barkeit mit Art. 31 BV bereits erörtert sei. In Bezug auf die ZulässigkE;it der Abweisung de Pa- tentgesuchs im vorliegenden Falle macht er im Wesent- lichen geltend, dass die Ehefrau Landsmann augenschein- lich lediglich von ihrem Manne als Patentbewerberin vor- geschoben worden sei, weil dieser sich, nachdem er im Januar d. J. in Konkurs gefallen und überdies mehrfach vorbestraft sei, nicht mehr um das Patent bewerben könnte. Da anderseits auch die Ehefrau Landnmann selbst schon wegen Übertretung gewerbepolizeilicher Vorschrif- ten habe bestraft werden müssen, dürfe daher mit Fug gesagt werden, das", die nötigen Garantien für eine poli- zeilich klaglose .Führung des Geschäfts hier nicht vor- Handels-und Gewerbefreiheit. N° 20. lägen. Die früheren Bestrafungen des Ehemann Lands- mann zeigten, dass er sich grundsätzlich abgesehen von der Umgehung der Taxe den Vorschriften und Kontroll- massnahmen des Gesetzes mit allen Mitteln zu entziehen suche. Seine Tätigkeit im Geschäfte seiner Frau, der es nach ihren verschiedenen auf Erregung von Mitleid ge- richteten Vorgaben beim Hausierhandel zu schliessen ebenfalls an der nötigen Geschäftsmoral zu fehlen scheine, liesse sich erst recht schwer kontrollieren . E. -Nach der erwähnten Botschaft des Regierungs- rats an den Grossen Rat vom 22. Februar 1910 ( zum Ge- setzesvorschlag über Stickereiramschgeschäfte ist die Anregung zur gesetzlichen Regelung dieser Materie vom Industrieverein St. Gallen amgegangen, der in verschie- denen an das st. gallische Volkswirtschafts departement gerichteten Eingaben darauf hinwies, dass infolge des Be- strebens der Stickereiindustrie nur tadellose Ware zu lie- fern, viel Ausschuss entstehe, der nicht auf den regulären Markt komme, sondern als sog. Ramsch unter Tages- preisen verkauft werde. Ankauf, Zurechtmachung und Wiederverkauf dieser Warert bildeten den Gegenstand des Ramsch- oder Partiewarengeschäfts. Die an sich notwen- dige wirtschaftliche Funktion habe aber zu s t e i geH- el e n M iss s t ä n den geführt, besonders durch den in den letzten Jahren eingetretenen Zustrom von Leuten aus osteuropäischen Ländern, die zum Teil ohne genügende Kenntnisse und mit geringer geschäftlicher Moral sich dem Handel widmeten. Solche, denen das Hausieren ver- schlossen worden sei, hätten sich dem Ramschhandel zu,. gewendet. Sie arbeiteten aber vielfach ohne Bücher, mit Familienangehörigen in Wohn-und Schlafzimmern und nähmen skruppellos alle Waren auf, ohne nach deren Her- kunft zu fragen. Mit gestohlenen Waren werde so ein schwungvoller Handel betrieben. Eine Enquete der Staats- anwaltschaft habe festgestellt, dass 32 Ramschgeschäfte in St. Gallen keine Buchführung besässen. Die Zahl dieser Geschäfte und namentlich der Einkäufer, die zum Teil
126 Staatsrecht. die Bettelei damit verbinden, nehme beständig zu und es würden unter Deckadressen mit Strohmännern Ramsch- waren übernommen und vertrieben. Eine grosse Rolle spielten die Beziehungen dieser Ramscher mit Lands- leuten in aller Herren Länder, durch welche die dubiose Ware rasch nach dem Einkauf in verschiedene Hände ins Ausland gelange und selten zurückgenommen werden könne. Oft könne nicht einmal der Name des Hehlers festgestellt werden, oder es gelinge nicht, ihn zu über- führen. Nicht selten verschwinde er samt der gestohlenen Ware und es könne nur der Dieb gefasst werden. Eine Reihe solcher Straffälle seien in den letztzn Jahren von den St. Galler und Appenzeller Gerichten behandelt wor- den. Die Diebe seien meistens junge, von Ramschern ver- leitete Leute. Die Polizeidirektion des Kantons Appen- zell A.-Rh. schreibe: (i Wir sind überzeugt, dass die häu- figen Diebstähle von Stickwaren zum grossen Teil unter- bleiben würden, wenn nicht die Diebe bei den vielen Ramschern willige Abnehmer ihrer Ware finden würden. Die Verschleierung des Einkaufs von Ramschware sei ein der Industrie höchst schädlicher Übelstand. Ein wei- terer Übelstand sei die Ramschfabrikation. Auch hier bilde die Verschleierung durch mangelnde Buchführung den Nährboden von Betrug und Hehlerei. Die Muster von Waren, die von Ramschern produziert werden, ! eien fast durchwegs fremdes Eigentum, mit oder ohne kleine Än- derungen, auch bei der Beschaffung des Materials spielten Betrug und Diebstahl eine grosse Rolle. Nachdem der Regierungsrat sich durch eigene Erhe- bungen davon überzeugt hatte, ( dass in der Tat eine be- denkliche Zunahme der Straffälle, die mit dem Ramsch- handel in Zusammenhang stehen, zu verzeichnen sei , und dass infolgedessen sowie wegen der aus dem fraglichen Geschäftsbetriebe sich ergebenden Gefährdung der redlichen Industrie die Anrufung der Staatshilfe berechtigt sei, indem die Führung geördneter Bücher durch die Ramschgeschäfte und deren Kontrolle, die das Handels-und Gewerbefreiheit. N° 20.
Hauptmittel zur Verhütung oder Entdeckung von Dieb- stahl und Hehlerei bildeten, sich nur durch staatliche Zwangsvorschtiften verwirklichen' liessen, entschloss er sich, dem Grossen Rat den Gesetzesentwurf betr. die Stickereiramschgeschäfte , dessen Vorschriften sich im Wesentlichen mit den heute zum Gesetz gewordenen decken, zu unterbreiten ; Das BUJ;ldesgericht zieht in Erwägung:
handelt, der wegen seines besonderen Gegenstands oder seiner abnormen, von denen des gewöhnlicnn Handels abweichenden Betriebsformen ein besonders ergiebiges Feld für die Kriminalität schafft. Wo dies der Fall ist, kann dem kantonalen Gesetzgeber nicht verwehrt werden, auf dem Wege der gewerbepolizeilichen Regelung Mass- nahmen zu treffen, welche die Aufdeckung der durch die spezielle Art des Gewerbes begünstigten Vergehen er- leichtern. Von diesem Gesichtspunkte aus sind denn auch die Bestimmungen kantonaler Gesetze, durch die dem Trödler und Pfandleihgewerbe den vorliegend in Frage stehenden durchaus analoge Beschränkungen auf- erlegt wurden, sowohl vom 'Bundesrat als von der Bun- desversammlung als zulässig erklärt worden (vgl. SALIS II N° 764, Bbl 1904 I S. 13 ff.). Da der Handel mit Stickereiramschwaren, Wie er sich in St. Gallen heraus- gebildet hat, nach den in der oben angeführten regierungs- rätlichen Botschaft enthaltenen Feststellungen, an deren Richtigkeit nicht zu zweifeln ist, zu den Gewerben dieser Kategorie gehört, besteht daher kein Anlass in Bezug auf es einen anderen Standpunkt einzunehmen. Wenn die Rekurrentill von der Schaffung eines Teil- monopols zu Gunsten des Handnls mit guter fehlerfreier Ware spricht, so liegt darin offenbar lediglich eine rheto- rische Übertreibung, die nicht ernst zu nehmen ist : von einem solchen Monopol kann schon deshalb nicht die Rede sein, weil ja der Ramschhandel nicht untersagt, sondern nur einigen polizeilichen Beschränkungen unterworfen wird, die sich durch seine Natur, insbesondere seine soziale Gefährlichkeit vollauf rechtfertigen. Aus dem nämlichen Grunde geht auch die Rüge der Verletzung der Rechtsgleichheit fehl, da die verschiedene Behandlung des regulären und des Ramschhandels nach dem Gesag- ten in der Verschiedenheit der Verhältnisse beider eine hinreichende Erklärung findet. Soweit die Beschwerde die Verfassungsmässigkeit des
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Handels-und Gewerbefreiheit. N° 20. 129 Gesetzesvom 17. Mai 1911 selbst, bezw. der darin für die Zulnssung zur Ausübung des Ramschhandels aufgestellten Bedingungen anficht, erweist sie sich demnach ohne wei- teres als unbegründet. 2. -Das gleiche gilt in Bezug auf die Zulässigkeit der Patentverweigerung im vorliegenden Falle. Ob die Re- kurrentin die in Art. 2 des Gesetzes verlangten Garantien für einwandfreie Ausübung des Gewerbes biete, ist eine Tatfrage, die von der zuständigen kantonalen Behörde in Würdigung aller Umstände nach freiem Ermessen zu beantworten war. Die darüber getroffene Entscheidung könnte daher nur aufgehoben werden, wenn sie auf Willkür beruhen würde, der Regierungsrat also ent- weder auf Momente abgestellt hätte, denen in diesem Zusammenhang schlechterdings keine oder doch keine massgebende Bedeutung zukommen kann, oder die Tat- sachen in offenbar unrichtiger und aktenwidriger Weise gewürdigt hätte. Dies trifft aber augenscheinlich nicht zu. Denn einmal weisen die Vorstrafen der Rekur- rentin darauf hin, dass auch sie selbst keine Person ist, die sich der öffentlichen Ordnung zu unterwerfen gewillt ist. Leute, die sich den Landesgesetzen nicht fügen, bieten aber von vorneherein keine volle Gewähr für eine Geschäftnführung, die sich nach strengen poli- zeilichen Ordnungsvorschriften zu richten hat. Sodann kommt in Betracht, dass die Rekurrentin die Ehefrau des Georg Landsmann ist, der wegen seiner Eigenschaft als Konkursit und dreimal wegen Ungehorsams gegen das Gesetz Bestrafter sich nicht selbst um das Patent bewer- ben könnte. Wenn der Regierungsrat unter diesen Um- ständen angenommen hat, dass es sich hier einfach um eine Umgehung des Gesetzes handle, indem die Rekur- rentin nur formell als Gescnäftsinhaberin vorgeschoben werde, während in Wirklichkeit der Ehemann Lands- mann den Handel weiter betreiben würde, so kann diese Annahme unmöglich als willkürlich angesehen werden. AS 42 1-1916
Da sie allein schon zur Abweisung des Patentgesuchs ge- nügte, ist der angefochtene Entscheid demnach auch in diesem Punkte nicht zu beanstanden. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird abgewiesen. III. DOPPELBESTEUERUNG DOUBLE IMPOSITION 21. Urteil vom 6. Juli 1916 i. S. A.-G. "Merkur" gegen Bern. Handelsgeschäft mit Zentralleitung in einem und Verkaufs- stellen im nämlichen sowie in anderen Kantonen. Kriterien für die quantitative Ausscheidung der Steuerhoheit in Be- zug auf das Einkommen zwischen den beteiligten Kantonen. Anspruch des Kantons des Zentralsitzes auf ein Präci- puum. Recht jedes Kantons, zwecks zifTermässiger Be- stimmung der ihm zur Besteuerung zufallenden Quote des Gesammteinkommens, das letztere nach den Grundsätzeu seiner Steuergesetzgebung so;lbständig einzuschätzen, ins- besondere nach diesen zu entscheiden, welche Auslagen als Gewinnungskosten vom Rohertrage abgezogen werden dürfen. A. -Die Rekurrentin ist eine Aktiengesellschaft mit Sitz und Zentralleitung in Bern, die durch über achtzig auf das Gebiet der ganzen Schweiz verteilte VerkaufssteI- len (Filialen) den Verkauf von Schokolade, Kaffee, Thee und anderen Lebens-und Genussmitteln betreibt. Ge- stützt auf ein früheres Urteil des Bundesgerichts vom 24. September 1908, das feststellte, dass jene Verkaufs- stellen als ein besonderes Steuerdomizil begründende Doppelbesteuerung. N° 21. 131 Geschäftsniederlassungen im Sinne der bundesrechtlichen Doppelbesteuerungspraxis anzusehen seien, hat sie sich seither jeweilen in allen 'Kantonen, in denen solche Abla- gen bestehen, ur Einkommenssteuer einneschätzt und zwar in der Weise, dass sie den als Gesamtemkommen an- gegebenen Betrag im Verhältnis des in jeder einzelnnn Ablage erzielten Umsatzes zum Gesamtumsatze auf. dIe verschiedenen Kantone verteilte. Auf der nämlichen Grundlage hat sie auch im Kanton Bern für das Steuer- jahr 1913 im März 1913 eine Selbstschatzung eingereicht, worin sie das dort steuerpflichtige Einkommen -berech- net gemäss gesetzlicher Vorschrift nach Massgabe des Durchschnittsreinerträgnisses der, drei vorangegangenen Geschäftsjahre -auf 17,500 Fr. angab, und gegen die von der Bezirkssteuerkommission -ohne weitere Grund- angabe -verfügte Erhöhung dieser Summe auf 30,300 Fr. an die kantonale Rekurskommission rekurriert. Durch Entscheid vom 11. 'Mai 1915 hiess diese den Re- kurs insoweit gut, dass sie die Einschätzung der Bezirks- steuerkommission auf 28,500 Fr. ermässigte, lehnte dage- gen dns weitergehende Herabsetzungsbegehren ab. Die danach noch aufrechterhaltene Erhöhung der Veranla- gung gegenüber der Selbstschatzung rührt, soweit hier in Betracht fallend, davon her, dass einerseits als Be- standteil des steuerbaren Reinerträgnisses auch die im Kanton Bern" und anderwärts bezahlten S t e u ern, die von der Rekurrentin als Unkosten (Gewinnungskosten im Sinne von Art. 4 des bernischen Einkommenssteuerge- setzes) abgezogen worden waren, betrachtet wurden, ande- rerseits von dem so ermittelten Gesamtreineinkommen vorab 20 % als Anteil des Gesellschaftssitzes und der Zentralverwaltung in Bern an der Gewinnerzielung dem Kanton Bern zur ausschliesslichen Besteuerung zugeschie- den und erst die alsdann noch verbleibenden 80% nach dem Verhältnisse des Umsatzes der in den einzelnen Kan- tonen befindlichen Verkaufsstellen zum Gesamtumsatz unter Bern und die übrigen Kantone verteilt wurden.