Art. 31 BV; municipal public utility and trade freedom; delimitation of competing communal undertakings. A municipality operating a public utility outside the sphere of free private economic activity cannot invoke freedom of trade and commerce to secure expansion of its own service beyond its territorial and functional competence. Where two communal undertakings pursue the same public purpose, the authorities may regulate their coexistence by conditions that preserve a later reallocation of the operating sphere according to local public interests. Such a condition does not infringe Art. 31 BV if it merely protects legitimate municipal interests and does not absolutely guarantee monopoly status.
p. 424 et suiv.); non seulement elle est proportionnelle aux recettes, mais son taux meme est variable, de sorte que l'autorite peut tenir compte et en fait tient le compte le plus large des differences de situation exis- tant entre ies divers etablissements. Le taux le plus bas ayant ete applique au recourant, iI n'y a pas lieu de re- chercher si les griefs qu'il fait valoir seraient peut-etre justifies a l'egard d'une taxe calculee d'apres un taux suptkieur. Par ces motifs le Tribunal fMeraI prononce: Le recours est ecarte. 23. Urteil vom 18. September 1914 i. S. Borschaoh gegen Rorschacherberg. Angebliche Verletzung der Handels-und Gewerbefreiheit da- durch, dass einer Gemeinde A die Bewilligung, eine Anzahl auf dem Gebiete der Gemeinde B stehender Wohnhäuser mit Leuchtgas zu versorgen, nur für solange erteilt wird, als die Gemeinde B nicht in der Lage sein werde, Leucht- gas oder elektrisches Licht zu annähernd gleichen Bedin- gungen abzugeben. A. -Die Gemeinde Rorschach besitzt und betreibt eine Gasverteilungsanlage, zu deren Speisung sie das Gas von dem Gaswerk der Stadt St. GaIltn bezieht. Sie hat ihr Netz seit 1904 auch auf angrenzende Bezirke der bäuerlichen Gemeinde Rorschacherberg ausgedehnt; zur Benutzung der Wege verlangte und erhielt sie von der Gemeinde Rorschacherberg die erforderliche polizei- liche Genehmigung. In gleicher Weise und auf gleicher Grundlage versorgt auch das Gaswerk St. Margrethen, eine private Aktiengesellschaft, einzelne Teile der Ge- meinde Rorschacherberg mit Leucht-und Brauchgas. Handels-und Gewerbefreiheit. N° 23.
Am 27. Oktober 1912 hat die Bürgerversammlung der Gemeinde Rorschacherberg beschlossen, von Gemeinde wegen eine Anlage zur Betreibung elektrischer Energie zum Zwecke der Strassenbeleuchtung und zur Abgabe derselben an Private zu erstellen und zu betreiben. Diese Anlage sollte einen selbständigen Zweig der Gemeinde- verwaltung bilden und nach und nach so aunebaut werden, dass jeder Weilnr mit elektrischer EnergIe ver- sehen werden könne. Die Anlage ist seither erstellt wor- den und versorgt erhebliche Teile der Gemeinde mit elek- trischem Licht. Der Strom wird vom staatlichen Elektri- zitätswerk des Kantons St. Gallen bezogen. Kürzlich hat der Gemeinderat von Rorschach an den- jenigen von Rorschacherberg auf Grund von Art. 83. dns st. gallischen Strassenge5etzes und Art. 13 der POlIZeI- verordnung dazu das Gesuch gestellt, s sei ihm zu. ge- statten in die Heidenerstrasse auf GebIet der Gememde Rorschncherberg eine Gasleitung einzulegen, um in die an- liegenden Häuser Gas zu Heiz- und Beleuchtungszwecken abgeben zu können. Der Gemeinderat von Rorschacherberg beschloss hierauf, es sei der Gemeinde Rorschach grund- sätzlich untersagt, ihr Gasnetz in der Gemeinde Ror- schacherberg zum Zwecke der Abgabe von Belenchtungs gas zu erweitern; ferner sei ihr die Einlegung emnr Gas- leitung in die Heidenerstrasse nur unter der Bedingung gestattet, dass sich Rorschach verpt1ichte, nnr Gas zu Kochzwecken abzugeben, und dass der Gememde Ror- schacherberg das Rückkaufsrecht der Gasleitung zu den Erstellungskosten, abzüglieh einer im Zeitpunkte es Rückkaufes durch unparteüsche Expertise zu bestIm- menden Abnützungsquote, zustehe. Gegt'n diesen Ent- scheid rekurrierte der Gemeinderat Rorschach an den Regierungsrat des Kantons St. Gallen und stellte as Begehren, es sei der angefochtene Beschluss des Genem derates Rorschacherberg aufzuheben und der Gemnmde Rorschach die Bewilligung zur Einlegung der GasleItung in die Heidenerstrasse zu erteilen, unter Beachtung der
Beslimmungen des Strassengesetzes und der zugehörigen Polizeiverordnung. Der Regierungsrat hob in seinem Ent- scheid vom 12. Mai 1914 das grundsätzliche Verbot der Einführung von Gas zu Beleuch tungszwecken als unzu- lässig auf, weil es gegen den Grundsatz der Gewerbefrei- heit verstosse; dagegen wurde es als zulässig erklärt, dass die Bewilligung zur Abgabe von Gas zu Beleuch- tungszwecken an die Bedingung ,geknüpft werde, dass sie nur so lange dauere, bis die Gemeinde Rorschacherberg selbst im Falle sein werde, elektrische Energie oder Gas für Beleuchtungszwecke zu annähernd gleichen Bedin- gungen abzugeben; ebenso wurde der Vorbehalt des Rekursrechtes geschützt. B. -Gegen diesen Entscheid richtet sich der vorlie- gende slaatsrechtliche-Rekurs. Angefochten wird nur die für die Einlegullg der Leitung in die Heidenerstrasse aufgestellte Bedingung, dass der Gemeinderat von Ror- schacherberg die Abgabe' von Gas zu Beleuchtungszwecken untersagen könne, sobald er in der Lage sei, zu annä- hernd gleichen Bedingungen elektrische Energie zu Be- leuchtungszwecken zu liefern. Nicht angefochten wird die Genehmigung des Rückkaufsvorbehaltes. Dem- gemäss wird das Begehren gestt::llt, dass die Gemeinde Rorschach mit ihrem Gaswerk in volle freie Konkurrenz mit der elektrischen Lichtanlage in Rorschacherberg zu- gelassen werde und ihr di!! Gemeindestrassen in jenem Gebiete gegen die üblichen strassenpolizeilichen Vorbe- halte (richtige Einlegung, Instandstellung der Strassen) zur Einlegung der Röhren geöffnet werden. In der einzig angefochtenen Bedingung erblickt der Gemeinderat von Rorschach eine Beeinträchtigung der Handels-und Gewerbefreiheit; es handle sich um die Konkurrenz zweier Beleuchtungsmittel, Gas und Elektri- zität ; die Gemeinde Rorschacherberg dürfe nicht einem dieser Mittel durch Vorenthaltung der öffentlichen Strasse gegenüber dem andern den Vorzug geben; das verbiete Art. 31 litt. e BV. Durch den Entscheid des Regierungs- Handels-und Gewerbefreiheit. No 23.
rates sei nicht nur das Gaswerk Rorschach in seiner Entwicklung gehemmt, sondern es würden auch Ein- wohner der Gemeinde Rorschacherberg gezwungen, unter Umständen eine Beleuchtungsart zu wählen, die ihnen nicht konveniere; das bedeute erst recht einen Eingriff in die freie Erwerbstätigkeit des einzelnen und ein durch nichts gerechtfertigtes MOIiopol der elektrischen Licht- anlage. Konsequenterweise müsste da, wo die Gasbe- leuchtung bestehe, die Abgabe von elektrischem Licht an eine ähnliche Bedingung geknüpft werden, was die Einführung der Elektrizität verunmöglichen würde. Das Gas habe sich überall die freie Konkurrenz der elektri- schen Beleuchtung gefalleIl lassen müssen. Umgekehrt soUe das elektrische Licht kein Privileg erhalten und die Konkurrenz der Gasbeleucht.ung ertragen müssen. Es dürfe derartigen Gemeindebetrieben nicht eine Art Mo- nopolstellung eingeräumt werden. Triftige Gründe des öffentlichen 'Vohles, die eine Beeuchtungsart auszu- schliessen, lägen nicht vor; die blosse Konkurrenzierung und damit der verminderte Gewinn des eigenen Geschäf- tes genügten erst recht nicht für diese Massnallme. Art. 31 BV garantiere das wirtschaftliche System der freien Konkurrenz. Dieses sei im vorliegenden Falle durchbro- ehen, indem die Gemeinde Rorschacherberg ihre Stellung als Strasseneigentümerin missbrauche, die freie Kon- kurrenz im Beleuchtungswesen der Nachbargemeinde verweigere und auch den eigenen Bewohnern verunmög- liche, die ihnen passende Beleuchtungsart zu wählen. C. -Der Gemeinderat von Rorschacherberg und der Regierungsrat des Kantons St. Gallen schliessen auf Abweisung des Rekurses. Das Bundesgericht zieht i 11 Erwägung:
sondern diejenigen der der Gemeinde gehörenden und von ihr betriebenen Gasverteilungsanlage. Als Eigen- tümerin und Betriebsunternehmerin dieser Anlage ist nun aber auch die Gemeinde nicht berechtigt, sich gegen- über dem angefochtenen Beschluss auf die in Art. 31 BV garantierte Handels-und Gewerbefreiheit zu berufen. Ihr Unternehmen ist selbst nicht auf dem Boden der freien Gewerbeausübung enstanden, sondern btellt sich als ein im allgemeinen Interesse von der Gemeinde orga- nisierter Betrieb einer öffentlichen Anstalt dar, der, wenn nicht rechtlich, jedenfalls tatsächlich die Konkurrenz auf Gemeindegebiet ausschliesst oder erheblich beschränkt. Selbst in gewissem Sinne gegen das Prinzip der freien Gewerbeausübung verstossend, kann eine solche Anstalt nicht ausserhalb des Verbandes, dessen Interessen sie dient, die Rechte in Anspruch nehmen, die sich aus dem Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit für private gewerbliche Unternehmen ergeben. Wo ein öffentlich- rechtlicher Verband durch Einführung eines Gemeinde- betriebes selbst die freie Konkurrenz der privaten Tätig- keit, das Grundelement der Handels-und Gewerbefreiheit, ausschaltet oder beschränkt, steht es ihm nicht zu, diesen Grundsatz für sich in Anspruch zu' nehmen, um die gewerbliche Tätigkeit über seine Grenzen auszudehnen. Und diese Grenzen werden bei einern Gemeindebetrieb aller Regel nach mit den territorialen Grenzen der Ge- meinde zusammenfallen. Eine Gemeinde ist befugt, wenn ein allgemeines Interesse vorliegt, einen gewerblichen Be- trieb monopolartig an sich zu ziehen (vgl. BURcKHARDT, Anm. zu Art. 31 S. 277 u. dortige Zitate, speziE'U Ent- scheid des Bundesrates i. S. Bodmer, Heidenreich eie gegen Aargau, B.-Bl. 1904 I S. 205 ff. ; ferner Urteil des Bundesgerichts i. S. Walser eie, AS 38 I S. 61 ff.), wo- bei dahingestellt bleiben mag, ob nicht eine Schranke dieser Befugnis darin liege, dass die Verbandsgenossen durch diese Gestaltung des Betriebes nicht unmässig b('- lastet werden dürfen; denn für das Gaswerk von Ror- Handels-und Gewerbefreiheit. N° 23. schach fällt dies zweifellos nicht in Betracht. Wenn aber ein solcher Gemeindebetrieb im in ne r n wegen des allge- meinen Interesses die Konkurrenz anderer Betriebe, pri- vater und öffentlicher, fern zu halten befugt ist, so kann er nicht selbst nach. aussen das Recht der freien Kon- kurrenz in Anspruch nehmen, mn über seinen, durch den Zweck und die Art der Organisation gegebenen Wirkungs- kreis hinauszugreifen. Der Regierungsrat von St. Gallen ist von diesem Standpunkt aus der Gemeinde Rorschach weit entgegengekommen, wenn er das grundsätzliche Verbot der Lieferung von Leuchtgas in die Gemeinde Rorschacherberg aufhob und der Gemeinde Rorschach erlaubte, ihr Gasleitungsnetz auf das Gebiet der Gemeinde Rorschacherberg auszudehnen und die öffentlichen Stras- sen der letztem zu diesem Zwecke zu benutzen. Jedenfalls ist die Begründung aus dem Rechte der Handels-und Gewerbefreiheit anfechtbar, indem die Aufhebung des grundsätzlichen Verbotes richtiger Weise nur so zu be- gründen war, dass die Bewohner der Heidenerstrasse, auch soweit ihre Häuser auf Gebiet der Gemeinde Rorschacherberg stehen, nach den lokalen Verhältnissen zur Zeit für die Beleuchtung auf das Gaswerk von Rorschach angewiesen sind. Der richtige Gedanke kommt denn auch darin zum Ausdruck, dass der Rückkaufsvor- hehalt der Gemeinde Rorschacherberg geschützt und für später die Ersetzung der Gasheleuchtung durch die elek- trische Beleuchtung aus der Elektrizitätsanlage der Gemeinde Rorschacherberg in Aussicht genommen wurde. Diese Bedingungen bewegen sich nicht mehr auf dem unrichtigen Boden der Handels-u. Gewerbefreiheit, sondern auf dem richtigen Boden der Abgrenzung des Betriebs- gebietes zweier durch ihre Zwecke in Kollision geratender Gemeindeanlagen. An sich wird meistens die territoriale Grenze der Gemeinde bei derartigen Anlagen auch deren Betriebsgrenze bilden. Es ist aber denkbar, dass nach den örtlichen Verhältnissen eine andere Abgrenzung zweckmässig erscheint, über die die Beteiligten sich einigen
können oder die im Konfliktsfalle von der übergeordne- ten Staatsbehörde vorgenommen, werden mag. Hier hat der Regierungsrat von SL Gallen, wohl im Interesse der Anwohner der Heidenerstrasse und ohne dazu durch irgend eine Norm öffentlichen Rechts gezwungen zu sein, gestat- tet, dass sich vorläufig der Belrieb des Gaswerkes Ror- schach als Lieferant von Leuchtgas auch auf einen Teil des Gebietes der Gemeinde Rorschacherberg ausdehne, aber durch die gestellten Bedingungen eine spätere, an- dere Abgrenzung nach den Gemeindegrenzen vorbehal- ten, wobei den Interessen der beteiligten Privaten richtig in der Veise entgegengekommen wurde, dass die Be- leuchtung von Rorschach derjenige.n von Rorschacher- bers erst dann zu weichen habe, wenn diese Gemeinde zu annähernd gleichen Bedingungen die Beleuchtung durchführen könne. Diese Ordnung verletzt die Handels- und Gewerbefreiheit schon deshalb nicht, weil, wie ge- zeigt, der gan4e Anstand nicht durch die aus jenem Prinzip fliessenden Regeln der freien Konkurrenz in Handel und Gewerbe beherrscht wird. Jener Grundsatz erscheint aber auch deshalb nicht als verletzt, weil di angebliche Beschränkung l('diglich darin besteht, dass die der Gemeinde Rorschach erteilte Bewilligung an eine Bedingung geknüpft wurde, die in durchaus zulässi- ger Veise die allgemeinen Interessen der Gemeinde Ror- schacherberg wahren und speziell den rationellen Betrieb, sowie die Ausgestaltung des Elektrizitätswerkes. dieser letzteren Gemeinde sicherstellen will. Das liegt, wofür auf die Ausführungen des Regierungsrates des Kantons :-;t. Gallen verwiesen werden kann, im öffentlichen Inte- r12sse. Dieses aber sind die Behörden innerhalb ihrer Machtsphäre wahrzunehmen befugt, ohne dass sie damit die Handels-und Gewerbefreiheit beeinträchtigen, zu- mal wenn, wie hier, die MonopolsteIlung nicht unbedingt gewährleistet, sondern davon abhängig gemacht wird. dass das E1ektrizitätswerk die Beleuchtung zu annähernd gleic 1en Bedingungen durchführt n könlle. Zutreffend Handcls und Gewerbefreiheit. N° 23. 19 , verweist der Regierungsrat von St. Gallen auch darauf, dass die Bundesgesetzgebung selbst, in Art. 46 des BUll- desgesetzes über elektrische Anlagen, vom 20. Juni 1902, es als zulässig erlclärt hat, dass die Gemeinden .die Benutzung ihres öffentlichen Eigentums zum Schutze berechtigter Interessen von beschränkenden Bedingun- gen abhängig machen könnell, wobei man, wie sich aus der im angeführten bundesrätlichen Entscheide in Sa- chen Bodmer, Heidenreich eie gegen Aargau wiederge- gebenen Entstehungsgeschichte klar ergibt, wenn nicht ausschliesslich, so doch in erster Linie an den Schutz von Gemeindeelektrizitätswerken gegen Konkurrenz dachte; die damit verbundene Privilegierung solcher Werke wurde also nicht ais verfassungswidrig betrachtet. Insbesondere kann der in Art. 31 litt. e der BV aufge- stellte Vorbehalt, dass die kantonalen Verordnungen und Verfügungen über dieBenutzung der öffentlichen Strassell den Grundsatz der Handels-und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen dürfen, im vorliegenden Falle nicht an- gerufen werden, da auch hier nur die freie Konkurrenz privater Betriebe auch gegenüber der kantonalen Strassen- hoheit gewahrt und die Berücksichtigung der allgemei- nen Interessen desjenigen, der über die Strasse zu ver- fügen hat, durch Auferlegung beschränkender Bedingun- gen nicht ausgeschlossen werden will. Die Behauptung, dass das kantonale Recht solche Bedingungen aus- schliesse, ist vom Regierungsrat von St. Gallen mit hinrei- chenden Gründen zurückgewiesen worden; diese sind denn auch nicht etwa als willkürlich angefochten worden, womit einzig vom bundesrechtlichen Standpunkt aus da- gegen hätte aufgetreten werden können. Der Gemeinderat von Rorschach sucht die Verletzung von Art. 31 BV auch noch in der Weise zu begründen, dass er ausführt, es werde dadurch die freie Konkurrenz von Gas und Elektrizität gewährleistet, und diese werde durch den angefochtenen Entscheid unterbunden. Dami t kann nur gesagt werden wollen. dass einem Gaswerk
196 Staatsrecht. gegenüber einem Elektrizitätswerk die freie Ausgestaltung zugestanden werden müsse, weil sie verschiedenartig seien. Das ist aber insofern offensichtlich unrichtig, als die beiden Anlagen gleiche Zwecke verfolgen, was hier insoweit der Fall ist, als die Anlagen die Beleuchtung des nämlichen Quartiers anstreben. Elektrizität und Gas sind nun wohl verschiedene Mittel zur Erreichung die- ses Zwecks, aber der letztere ist es, der die Konkurrenz bewirkt, die Werke zu gleichartigen macht und den Grund abgibt für eine behördliche Regelung ihrer Kon- kurrenz. Nur auf diesen gleichen Zweck -der Beleuch- tung -bezieht sich denn auch die angefochtene Be- dingung, dass das Gas der Elektrizität zu weichen habe, wenn diese von der Gemeinde Rorschacherberg zu an- nähernd gleichen Bndingungen bezogen werden könne. Dass Gas und Elektrizität nicht in gleicher Weise den Zweck erfüllen, mag seine Bedeutung haben dafür, wie die Konkurrenzfrage zu lösen ist, beseitigt aber die Tat- sache des Vorhandenseins dieser Konkurrenz nicht. Demnach hat das Bundesgericht -erkannt: Der RekuN wird abgewiesen. ' eruot der Doppelbesteuerung. ",. 24.
III. VERBOT DER DOPPELBESTEUERUNG INTERDICTION DE LA DOUBLE IMPOSITION 24. Urteil vom 3. April 1914 i. S. 13ichtold Ci', A.-G. gegen 'l'hurgau und 13aselstadt. Besteuerung eines Fabrikationsbetriebes, dessen Geschäfts- sitz und kaufmännische Leitung aus dem Kanton, in welchem sich die Fabrikanlagen befinden, in einen andern Kanton verlegt wurden. Berechnung der in jedem der beiden Kantone zu versteuernden Vermögens-und Ein- kommensquoten. A. -Die Rekurrenlill betreibt als Aktiengesellschaft Bächtold Ci" eine Maschinenfabrik und Giesserei. Sie hatte bis Ende 1912 ihren Sitz in der thurgauischen Gemeinde Steckborn, wo sich die Fabrikanlagen befin- den, verlegte ihn aber auf