Solothurn canton's duty to compensate abolished customs revenuesKI-generiert

79. Urtheil vom 6. Juli 1878 in Sachen der Stadtgemeinde Solothurn gegen den Staat Solothurn. A. Als in Folge der Revolution von 1798 die Souveränität der Kantone aufhörte und das gesammte Staatsvermögen auf die helvetische Republik überging, erzeigte sich bezüglich der sou veränen Städte, deren Gemeindevermögen mit dem Staatsver mögen vermischt war, die Nothwendigkeit einer Ausscheidung des Staats- resp. National- und des Gemeindegutes. Zu diesem Zwecke erließ der helvetische Senat am 3. April 1799 ein Ge setz, welches diese Ausscheidung nach den "allgemeinen Grund sätzen der Rechtsgelehrtheit" anordnete, und gestützt auf welches Gesetz am 18. April 1801 zwischen Deputirten der Gemeinde kammer von Solothurn und Kommissarien der vollziehenden Ge walt die "Konvention zu Sönderung des Staats- und Gemein degutes der Stadtgemeinde Solothurn" abgeschlossen wurde, de ren erster Artikel folgendermaßen lautet: "Nebst den durch den "Regierungswechsel an die helvetische Republik allgemein über "gehenden Souveränitätsrechten, Regalien, Zöllen und andern "hoheitlichen Gefällen und Einkünften sind ferner als unwider "sprechliches Nationalgut zu betrachten, alle Liegenschaften, Ge "bäude, Abgaben, Einkünfte, Gefälle und Fonds, welche in die "ser Konvention nicht ausdrücklich als der Gemeinde überlasse "nes Kommunalgut verzeichnet sind. Der Gemeinde Solothurn "verbleiben in Zukunft eigenthümlich, theils in Folge des Ge "setzes, theils vermöge verschiedener für beidseitige Konvenienz "getroffener Uebereinkommnisse die nachfolgenden Kassen, Anstal "ten, Güter und Gebäude, sammt allen Zubehörden, Gefällen, "Rechten und Beschwerden, wodurch aber alle Drittmannsrechte, "unpräjudizirt verbleiben sollen und der Staat mit keinen da "herrührenden Ansprachen befaßt werden mag." In den 2 8 sind sodann die Gebäude ( 2), das Bauamt ( 3), die liegen den Gründe ( 4), die bürgerlichen Fonds ( 5), die Armen anstalten ( 6), die Schul- und wissenschaftlichen Anstalten ( 7) und die Gefälle ( 8) aufgeführt, welche der Stadt Solothurn in Zukunft eigenthümlich verbleiben sollen, und zwar spricht sich 8 folgendermaßen aus: "1. Zölle. Bei Abtretung der eigentlichen Zölle oder Droits "de Douane an den Staat werden angegen der Gemeinde als "Munizipalgegenstände vorbehalten. "a. Die Lagergelder im Kauf- und Landungshaus, sammt "den Spanner-, Auf- und Abladerlöhnen. "b. Die Waaggelder, welche, weil sie mit dem Transitzoll "vermischt waren, auf zwei Kreuzer vom Centner ausgeschieden "sind. "c. Die kleinern Gefälle, als die Standgelder, die Gebühren "auf dem Viehmarkt und die üblichen Waaglöhne von Anken, "Werch, Garn, Federn 2c. und die dahin einschlagenden Haus "löhne. "Künftige für die ganze Republik zu errichtende Gesetze oder "Verordnungen über solche Abgaben werden dem Staate vorbe "halten. "d. Der Pfundzoll und die Thorzölle, welche andern Waa "renzöllen gleich geachtet werden, von der Stadt Solothurn aber "schon im Munizipalstande besessen waren, bleiben gleichwohl "der Gemeinde Solothurn so lange überlassen, als sie auch an "derer Orten sowohl in ehemals regierenden als Munizipal "städten den Gemeinden unbenommen bleiben."

B. In Folge der Mediationsakte wurde der Kanton Solo thurn ein souveräner Staat. Gleichzeitig wurde den ehemaligen sonveränen Städten ein mit ihren örtlichen Auslagen im Ver hältnisse stehendes Einkommen zugesichert und eine Kommission von fünf Mitgliedern mit dem Auftrage betraut, die Bedürfnisse der betreffenden Munizipalitäten zu untersuchen, deren Umfang und die zur Wiedererrichtung ihres Einkommens nöthigen Fonds zu bestimmen. Die Aussteuerungsurkunde für die Stadt Solo thurn, welche die benannte Kommission hierauf am 7. Herbst monat 1803 erließ, stellt in ihrem ersten Abschnitte die Bedürf nisse der Stadtgemeinde Solothurn fest und verzeichnet sodann im zweiten Abschnitte die eigenthümlichen Einkünfte, welche der selben zur Bestreitung jener auf 28,000 Fr. berechneten Bedürf nisse "vom 10. März 1803 an angewiesen sein und verbleiben sollen." Als solche Einkünfte werden aufgeführt.

1. 7070 Fr. laut Uebereinkunft vom 21. April 1801 der Stadt abgetretene Kapitalien aus dem Seckelamt;
2. 450 Fr. noch im Seckelamt vorhandene, der Stadt abzu liefernde Gültbriefe
3. 6000 Fr. Schuldbrief auf das Kloster St. Gallen;
4. 9100 Fr. an Heu- und Fruchtzehnten;
5. 1980 Fr. Ertrag der "sogeheißenen Liegenschaften;
6. 3400 Fr. "jährlicher Ertrag verschiedener Lokalgefälle, als "im Kaufhaus und Landungshaus und die Lagergelder, der Lohn "für Spanner, für Auf- und Ablader; sowie die Waaggelder "in Gemäßheit der Uebereinkunft in der Separationsakte, als "ferner die Brücken-, Wege- und Pflastergelder unter den Tho "ren; als endlich die Standgelder, die Gebühren auf dem Vieh "markt, die üblichen Waaggelder für Anken, Werch, Garn u. "s. w., sowie auch die dahin einschlagenden sogenannten Haus "löhne." Und in Bezug auf diese Lokalgefälle, sowie auch auf den Heu- und Fruchtzehnten legte die Kommission, auf den Fall hin, als dieselben durch Verfügungen der Tagsatzung oder durch die Beschlüsse der Kan tonsregierung von Solothurn gesetzlich geschmälert würden, der Kantonsregierung die Pflicht auf, "der "Stadtgemeinde Solothurn den billigen Ersatz einer "solchen Schmälerung auf andere fließende Einkünfte "anzuweisen und für immer zuzusichern." C. Auf Grundlage der Art. 23, 24 und 26 der Bundesver fassung von 1848, durch welche das Zollwesen als Sache des Bundes erklärt und dem Bunde das Recht eingeräumt wurde, die von der Tagsatzung bewilligten oder anerkannten Land- und Wasserzölle, Weg- und Brückengelder, verbindliche Kaufhaus- und andere Gebühren gegen eine jährlich aus dem Ertrag der Grenz zölle zu entrichtende Entschädigung aufzuheben, und des Bundes gesetzes über das Zollwesen vom 30. Juni 1849, welches in 56 bestimmt, daß der Bundesrath in Betreff der für aufgehobene Zölle zu leistenden Entschädigungen mit den Kantonen sich ab zufinden habe, wogegen es hinwieder den Kantonen obliege, alle Entschädigungen an ihre Gemeinden, Korporationen oder Pri vaten für die aufgehobenen Gebühren zu leisten, kam am 31. August 1859 zwischen Stadt und Staat Solothurn ein Vertrag zu Stande, wodurch die Regierung von Solothurn Namens des Staates sich verpflichtete, der Stadtgemeinde für die aufgehobe nen Waarenzölle und Kaufhausgebühren eine jährliche Entschä digung von 5000 Fr. (statt 6382 Fr., wie die Stadt anfäng lich gefordert hatte) vom 1. Hornung 1850 hinweg so lange zu bezahlen, als gemäß Art. 35 der Bundesverfassung die Stadt gemeinde Solothurn ihre durch besagte Entschädigung befreiten Straßen, Brücken, Landungsplätze u. drgl. in gehörigem Stand halte. Zugleich wurde der Stadt Solothurn das freie Verfügungs recht über ihre Zollhäuser, sowie über ihr Land- und Kaufhaus zuerkannt, mit der einzigen Beschränkung, die Kauf- und Land hauslager im Falle des Bedürfnisses dem Bunde oder dem Kan ton gegen einen billigen Miethzins zu überlassen. D. Nachdem durch Art. 30 der Bundesverfassung von 1874 die bisher den Kantonen vom Bunde bezahlten Entschädigungen beseitigt worden waren, wurde auch im Büdget des Kantons Solothurn der Ansatz von 5000 Fr. zu Gunsten der Stadtge meinde gestrichen. Auf Reklamation der Stadt beantragte der Regierungsrath dem Kantonsrathe von Solothurn, gestützt auf die in der Aussteuerungsurkunde dem Staate auferlegte Garantie,

die Entschädigung von 5000 Fr. der Stadt einstweilen fortzu entrichten. Allein der Kantonsrath verwarf auf den Bericht sei ner Kommission diesen Antrag und es gelangte deßhalb die Stadt gemeinde Solothurn an das Bundesgericht mit dem Rechtsbe gehren: "Es wolle das Bundesgericht erkennen, die Regierung "des Kantons Solothurn, Namens dieses Kantons, sei gehalten, "der Einwohnergemeinde Solothurn die ihr laut Aussteuerungs "urkunde vom 7. Herbstmonat 1803 und Uebereinkunft vom 31. "August 1859 schuldige Zollentschädigung von 5000 Fr. per "Jahr auch fernerhin zu bezahlen und zwar mit Einschluß der "auf die Jahre 1875, 1876 und 1877 fallenden rückständigen "Beträge von je 5000 Fr. per Jahr oder zusammen 15,000 Fr." Zur Begründung dieses Begehrens wurde angeführt: Durch die Aussteuerungsurkunde sei der Kanton Solothurn verpflichtet worden, der Stadt Solothurn vollen Ersatz zu leisten für den Fall, daß die ihr zugewiesenen Zölle und sonstigen Ge fälle durch Anordnungen der eidgenössischen oder kantonalen Be hörden aufgehoben würden. Dieser Garantiefall sei wirklich ein getreten, indem die Aufhebung jener Zölle und Gefälle durch die Eidgenossenschaft erfolgt sei. Es bleibe demnach die unterm 31. August 1859 zwischen den Parteien vereinbarte Ueberein kunft über den Betrag der vom Kanton der Stadt alljährlich zu bezahlenden Entschädigung nach wie vor dem Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung in Kraft, wie solches auch bei der Unterzeichnung und Ratifikation jener Uebereinkunft seitens der städtischen Behörden zum Ueberfluß ausdrücklich vorbehalten wor den sei. E. Die Regierung des Kantons Solothurn trug auf Abwei sung der Klage an, indem sie auf dieselbe erwiederte:

1. Es könne vom juridischen Standpunkte aus nicht angezwei felt werden, daß die Aussteuerungsurkunde staatsrechtlicher und nicht privatrechtlicher Natur sei, indem die helvetische Regierung als Inhaberin der Staatsgewalt dieselbe dem Kanton Solothurn ohne dessen Mitwirkung oktroirt habe, und weil darin über Ab gaben, wie Zölle und andere derartige Gefälle, verfügt worden sei. Wie nun die Mediationsakte, auf welcher die Kompetenz der Liquidationskommission beruht habe, dahin gefallen sei, so müssen auch in gleicher Weise die in Folge derselben gebildeten Rechts verhältnisse als veränderlich und lösbar betrachtet werden und es sei deßhalb für die Beurtheilung des vorliegenden Prozesses die Feststellung des staatsrechtlichen Charakters des Geschäftes von eminenter Bedeutung. Denn das Staatsrecht überhaupt und speziell das schweizerische Staatsrecht dulde eine solche absolute Unveränderlichkeit und Stabilität in Dingen, die auf der Sou veränität beruhen, nicht, und es könne daher die in der Aus steuerungsurkunde enthaltene Garantieverpflichtung, staatsrechtlich aufgefaßt, jedenfalls nicht für immer und nicht für den Fall einer konstitutionellen Veränderung, wie die Bundesverfassung vom
2. Mai 1874 sei, rechtsverbindliche Kraft haben. Im Jahre 1803 seien die Zölle und dergleichen Gefälle in der ganzen hel vetischen Republik zu den gesetzlich garantirten Abgaben gezählt worden und weder die Mitglieder der schweizerischen Liquidations kommission noch die Vertreter der Stadtgemeinde Solothurn kön nen daran gedacht haben, daß in nicht allzulanger Zeit eine solch veränderte Sachlage von Verfassungswegen geschaffen wer den dürfte, indem sie sonst nicht bloß von "Schmälerung der Lokalgefälle," sondern von der gänzlichen Aufhebung derselben, gesprochen haben würden. Da dies nicht geschehen resp. der Fall der gänzlichen Aufhebung der Zölle in der Garantieverpflichtung nicht vorgesehen sei, so bilde dies einen Grund mehr, warum jene Verpflichtung hier nicht anwendbar sei.
3. In dem Vertrage vom 31. August 1859 sei weder von der Garantieverpflichtung noch von der Aussteuerungsurkunde die Rede, sondern durch diese Uebereinkunft im eigentlichen Sinne des Wortes "Novation" eingetreten, resp. ein neues Rechtsver hältniß gebildet worden, das einzig und allein auf die Bundes verfassung von 1848 und das in Ausführung derselben erlassene Bundesgesetz über das Zollwesen basirt sei und bei dessen Aus legung immer wieder die Grundsätze des öffentlichen Rechtes zur Anwendung kommen müssen.
4. Die Richtigkeit dieser Anschauung trete noch deutlicher zu Tage, wenn der Art. 30 der neuen Bundesverfassung von 1874 in Betracht gezogen werde, welcher eine radikale Beseitigung des Anspruches der Kantone auf die Zolleinnahmen enthalte. Die

Stadtgemeinde Solothurn könne nun gewiß nicht mehr und bes sere Rechte beanspruchen, als der Staat, dem sie untergeordnet sei, und der nicht etwa von sich aus, sondern gleichsam durch höhere Gewalt jeden weitern Rechtsanspruch für ein- und alle mal verloren habe. Nur so lange, als der Staat Solothurn selbst vom Bunde eine Entschädigung bezogen habe, sei derselbe der Stadt gegenüber entschädigungspflichtig gewesen. 4. Durch die Uebereinkunft vom August 1859 werde aber auch ganz abgesehen von der rechtlichen Seite des Falles gezeigt, daß in Folge der eingetretenen Veränderungen im Zollwesen Klä gerin nicht nur nicht geschädigt, sondern wesentlich begünstigt worden sei. Denn a. habe die Stadt zwei werthvolle Gebäude, das Landhaus und das Kaufhaus, welche beide ehedem ausschließlich Zollzwecken gedient haben, als frei verfügbares Eigenthum erhalten. Das Landhaus sei seit 1869 der Eidgenossenschaft als Kriegsdepot für 2200 Fr. jährlich vermiethet und das Kaufhaus schon seit Jahren vollständig theils zu einer großen öffentlichen Verkaufs halle, theils zu einem Schulhaus umgebaut worden, wovon der Stadtkasse durchschnittlich per Jahr als Ertrag der Verkaufshalle 1641 Fr. 32 Cts. und als Rentabilitätswerth der Schullokali täten 2000 Fr. zukommen: b. sei die Stelle eines Kaufhausdirektors als überflüssig auf gehøben worden, wodurch der Stadt eine jährliche Ausgabe von 800 Fr. erspart werde. Das klägerische Rechtsbegehren habe daher nicht einmal vom Standpunkte der Billigkeit aus etwas für sich. F. Zu Fakt. E 4 bemerkte Klägerin in der Replik: Von dem Landhause und dem Kaufhause seien bloß die Räumlichkeiten zu ebener Erde und diese nicht einmal vollständig von der Zollver waltung benutzt worden. In den Jahren 1870 und 1871 habe das ganz baufällige Kaufhaus mit einem Kostenaufwand von 70,000 Fr. umgebaut werden müssen und es erreiche der Nutzen, welchen das Gebäude gegenwärtig abwerfe, kaum den Zins des Baukapitals. Uebrigens seien über die Veränderung der beiden Gebäude schon in der Uebereinkunft vom 31. August 1859 Be stimmungen getroffen worden. Der Gehalt des Kaufhausdirektors habe zu den von vornherein in Abzug gebrachten Verwaltungs kosten gehört. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Sowohl die Sönderungskonvention vom 18. April 1801 als die Aussteuerungsurkunde vom 7. Herbstmonat 1803 bezwecken die Ausscheidung und Theilung des Vermögens der ehemaligen souveränen Stadt Solothurn in seine staatlichen und städtischen Bestandtheile. Während aber die Sönderungskonvention auf dem Gesetze vom 3. April 1798 beruht, welches bestimmte, daß die Ausscheidung der National- und Gemeindegüter nach allgemei nen Grundsätzen des Rechtes vorgenommen werden solle, und Vertragsnatur hat, stellt die Aussteuerungsurkunde sich als ein staatlicher Akt dar, bei welchem, gemäß der Vorschrift des Art. 4 der Schlußbestimmungen zu der Mediationsakte, das Bedürfniß der Stadt Solothurn für den Umfang der ihr zuzuweisenden Fonds maßgebend war.
2. Allein daraus, daß die Aussteuerungsurkunde ein staat licher Akt ist, folgt durchaus nicht, daß dieselbe mit der Media tionsverfassung dahingefallen sei. Die Liquidationskommission, welche die Aussteuerungsurkunde erlassen hat, hatte die Vollmacht, der Stadt Solothurn ein ihren Bedürfnissen entsprechendes Ein kommen nicht bloß für die Zeit des Inkraftbestehens der Media tionsakte, sondern dauernd zu verschaffen und es ist bis jetzt we der je bezweifelt worden, noch kann in der That einem begrün deten Zweifel unterliegen, daß, soweit den ehemaligen souveränen Städten durch die Liquidationskommission resp. die betreffenden Aussteuerungsurkunden solche Rechte zugewiesen worden sind, welche Gegenstand des Privatverkehrs sein können, dieselben als wohlerworbene Rechte jener Städte sich darstellen und wahres, unbestreitbares Vermögen der letztern geworden sind.
3. Nun ist allerdings richtig, daß die der Stadt Solothurn angewiesenen Lokalgefälle ihre rechtliche Natur auch nach Erlaß der Aussteuerungsurkunde behalten haben und dieselben daher jederzeit auf dem Wege der Gesetzgebung ohne Entschädigung auf gehoben werden konnten. Allein es ist dies im vorliegenden Falle deßhalb ohne Bedeutung, weil die Aussteuerungsurkunde gerade für den Fall, als durch die Gesetzgebung in diese Rechte der

Stadtgemeinde eingegriffen werden sollte, dem Kanton Solothurn die Verpflichtung auferlegt hat, "der Stadtgemeinde den billigen "Ersatz einer solchen Schmälerung auf andere fließende Einkünfte "anzuweisen und für immer zuzusichern," worin, da die Garantie auf ein Vermögensstück der Stadtgemeinde sich bezieht, offenbar eine privatrechtliche Verpflichtung des Kantons Solothurn erblickt werden muß. Wenn Beklagter behauptet, daß diese Verpflichtung bloß für den Fall der Verminderung und nicht auch für den Fall der Aufhebung jener Gefälle bestehe, so ist dagegen klar, daß der in der Aussteuerungsurkunde gebrauchte Ausdruck "Schmä lerung" sowohl die gänzliche Aufhebung wie die Verminderung der Gefälle begreift, indem eine andere Auslegung geradezu wi dersinnig wäre. 4. Nicht weniger unbegründet, übrigens auch nicht recht ver ständlich, ist die fernere Behauptung der Beklagtschaft, daß jene Garantieverpflichtung durch Novation untergegangen sei. Diese Verpflichtung stellt sich dar als Verbindlichkeit zur Eviktionslei stung für den Fall, als die Lokalgefälle der Stadt Solothurn durch Verfügungen der Staatsgewalt geschmälert, d. h. also ganz oder theilweise entzogen werden sollten. Nun trat allerdings in Folge der Bundesverfassung von 1848 und des Zollgesetzes von 1849 die gänzliche Aufhebung jener Gefälle ein; allein es ge schah dies gegen Entschädigung und da der Vertrag vom 31. August 1859 sich ausdrücklich auf den Art. 56 des Zollgesetzes vom 30. Juni 1849 beruft, dagegen der Garantieverpflichtung nicht erwähnt, so ist die Annahme begründet, daß die Regierung des Kantons Solothurn bei Abschluß desselben ausschließlich oder doch hauptsächlich als Vermittlerin zwischen dem Bund und der Stadtgemeinde Solothurn gehandelt habe, indem, wie in dem Urtheile in Sachen Stadt c. Staat Luzern ausgeführt worden, zwar allerdings die Pflicht zur Entschädigung der Stadtgemeinde dem Bunde oblag, dieselbe aber nicht direkt vom Bunde aus gehen, sondern durch Vermittlung der Kantone geschehen sollte. Daß die Kontrahenten dabei beabsichtigt haben, den Kanton Solothurn der ihm durch die Aussteuerungsurkunde auferlegten Garantie zu entbinden, geht aus dem Vertrage nicht nur nicht hervor, sondern es hat zum Ueberflusse die Verwaltungskommis sion bei Ratifikation desselben ausdrücklich die Rechte der Stadt gemeinde für den Fall gewahrt, als die von der Eidgenossen schaft dem Kanton zugesicherte Zollentschädigung abgeändert oder aufgehoben werden sollte. 5. Dieser Fall ist nun zufolge Art. 30 der Bundesverfassung von 1874 eingetreten und damit die Garantieverpflichtung des Kantons zu Gunsten der Stadtgemeinde Solothurn wirksam ge worden, so daß die Klage prinzipiell ohne Weiters als begrün det erscheint. Was das Quantitativ betrifft, so ist unbestritten, daß der Ertrag der Gefälle vor deren Aufhebung durch die Bun desverfassung von 1848 sich durchschnittlich auf 5000 Fr. a. W. per Jahr belief, während durch den Vertrag vom 31. August 1859 die Entschädigung der Stadt Solothurn auf jährlich 5000 Fr. n. W., also auf ca. 2/3 % des frühern Ertrages festgesetzt wor den ist. Hiebei hat offenbar dasjenige Verhältniß, welches be klagtischerseits vom Billigkeitsstandpunkte aus geltend gemacht worden ist, daß nämlich über das Land- und Kaufhaus nun von der Stadtgemeinde anderweitig verfügt werden konnte, mitgewirkt, und geht es daher keineswegs an, gestützt auf dieses damals schon bekannte und berücksichtigte Verhältniß eine weitere Reduk tion der vertraglich vereinbarten jährlichen Entschädigung von 5000 Fr. vorzunehmen. Vielmehr erscheint letztere als ein "bil liger Ersatz" der aufgehobenen Gefälle und ist daher die Klage im vollen Umfange gutzuheißen. Von der Bezahlung dieser jähr lichen Entschädigung kann sich der Kanton Solothurn selbstver ständlich dadurch befreien, daß er der Stadt ein entsprechendes Kapital zur Verfügung stellt, und hängt es daher lediglich von ihm, dem Beklagten, ab, wie lange er diese Verpflichtung gegen über der Stadt noch fortdauern lassen wolle. Von einer unab lösbaren ewigen Verpflichtung des Kantons Solothurn ist sonach keine Rede. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Die Klage ist gutgeheißen und demnach der Kanton Solothurn pflichtig, der Einwohnergemeinde Solothurn für die aufgehobenen Lokalgefälle eine jährliche Entschädigung von 5000 Fr. (fünf tausend Franken), vom 1. Januar 1875 an gerechnet, zu be zahlen.