Schwyz police ordinance on correctional internment upheldKI-generiert

16. Arteil vom 16. März 1911 in Sachen Züger gegen Schwyz. Begriff der polizeilichen Dekrete , wie sie in der schwyzerischen Kantonsverfassung von 1876 als eine Art von Gesetzen zweiter Ordnung, die dem Referendum nicht unterstellt zu werden brauchten vorgesehen waren. Konnte darunter eine Polizeiverordnung be- treffend Unterbringung arbeitsfähiger Personen in Zwangsarbeits- anstalten subsumiert werden? Verstösst die Internierung eines Kantonsbürgers in einer ausserkantonalen Korrektionsanstalt gegen das in Art. 44 BV enthaltene Verbot der Verbannung von Kantons- bürgern? A. Der im Jahre 1841 geborene Rekurrent hatte sich von 1863 bis 1900 zahlreicher Eigentumsbeschädigungen und Körper verletzungen schuldig gemacht und war wegen dieser und anderer Delikte bezw. Übertretungen zu verschiedenen Freiheitsstrafen und Bußen verurteilt worden. Im Jahre 1903 wurde er ferner wegen Blutschande, begangen mit zweien seiner Töchter, zu einer Zucht hausstrafe von 5 Jahren, und am 18. Februar 1910 wegen Körperverletzung zu einem Jahre Arbeitshaus verurteilt. Die Zeugnisse über sein Benehmen in der Strafanstalt lauten sehr ungünstig. Außerdem steht fest, daß der Rekurrent dem Trunk ergeben ist. Dagegen ist er der öffentlichen Armenpflege nie zur Last gefallen, sondern er hat sich im Gegenteil im Laufe der Zeit als Landwirt ein verhältnismäßig beträchtliches Vermögen erworben. Am 11. Oktober 1910 beschloß der Gemeinderat von Wangen

(Schwyz) im Hinblick auf die im November zu erwartende Ent lassung des Rekurrenten aus der Strafanstalt: Es sei Michael Züger nach der Entlassung aus der Strafanstalt St. Jakob direkt in die Korrektionsanstalt Realta (Kt. Grau bünden) zu verbringen. Aus dem Beschluß ist ersichtlich, daß die Initiative in dieser Sache vom Regierungsrat ausgegangen war. Am 25. Oktober 1910 ergriff der Vormund Zügers dieser stand als Sträfling noch bis zu seiner Entlassung unter Vor mundschaft gegen den Beschluß des Gemeinderates den Rekurs an den Regierungsrat, indem er geltend machte, es liege darin eine bundesrechtswidrige Verletzung der persönlichen Freiheit, bezw. des Grundsatzes nulla poena sine lege, sowie eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs. Durch Entscheid vom 31. Dezember 1910 erkannte darauf der Regierungsrat

1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2. Der Gemeinderat Wangen wird eingeladen, über Michael Züger eine neue Bevormundung einzuleiten. Die Begründung dieses Entscheides läßt sich folgendermaßen zusammenfassen: a) Die seiner Zeit über Züger verhängte Vormundschaft sei mit seiner Entlassung aus der Strafanstalt dahingefallen. b) Züger könne gemäß 5 lit. e des Gesetzes über Errichtung einer Zwangsarbeitsanstalt im Kanton Schwyz, vom 27. Sep tember 1886, nicht mehr in die kantonale Anstalt aufgenommen werden. c) Der Regierungsrat habe die dauernde Versorgung des Züger schon im Jahre 1905 als notwendig erachtet. d) Laut Schlußnahme des Regierungsrates vom 17. September abhin sei der Gemeinderat Wangen eingeladen worden, auf die angemessene Versorgung des Rekurrenten nach dessen Entlassung aus der Strafanstalt Bedacht zu nehmen und ihn eventuell in einer außerkantonalen Anstalt unterzubringen. Dieser Weisung sei der Gemeinderat von Wangen nachgekommen, indem er die Inter nierung des Züger in Realta beschlossen habe. Aus der Inter nierung des Rekurrenten in der Anstalt Realta ergebe sich die Notwendigkeit, ihn für die Dauer der Internierung unter Vor mundschaft zu stellen. e) Die vom Gemeinderat Wangen verfügte Internierung könne zwar nicht auf das Gesetz betreffend die kantonale Zwangsarbeits anstalt, wohl aber auf 1 Ziff. 4 der Polizeiverordnung betreffend Unterbringung arbeitsfähiger Personen in Zwangsarbeitsanstalten, Nach dieser Verordnung vom 17. Mai 1892, gestützt werden. entscheide der Regierungsrat endgültig über die Versetzung von Individuen in Zwangsarbeitsanstalten, über die Dauer der Unter bringung und die Entlassung aus der Anstalt. f) Die zitierte Polizeiverordnung bestehe noch zu Recht und sei nicht etwa durch das Gesetz über Errichtung einer kantonalen Zwangsarbeitsanstalt, vom 27. September 1896, aufgehoben worden; denn:
3. Das Gesetz über Errichtung der kantonalen Zwangsarbeits anstalt sei ein Spezialgesetz und enthalte keine Bestimmung, daß die Polizeiverordnung von 1892 aufgehoben werde.
4. Auch aus dem materiellen Inhalt des Gesetzes ergebe sich nicht, daß jene Polizeiverordnung aufgehoben sei. Die mehr erwähnte Polizeiverordnung spreche nicht von einer bestimmten Anstalt, sondern von Zwangsarbeitsanstalten im allgemeinen. Nach ihr sei auch die Versorgung solcher Personen zulässig, die in der kantonalen Zwangsarbeitsanstalt keine Aufnahme finden können, z. B. Personen über 65 Jahre.
5. Das Gesetz von 1896 bestimme nicht, daß die Versorgung nur in der kantonalen Anstalt erfolgen dürfe. B. Gegen diesen Entscheid hat namens des Michael Züger dessen bisheriger Vormund den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht ergriffen, mit dem Antrag: Der angefochtene Beschluß sei gänzlich aufzuheben und der Regierungsrat des Kantons Schwyz anzuweisen, sowohl von einer Internierung des Michael Züger in einer Zwangsarbeits anstalt, als auch von seiner Bevormundung abzusehen. Die Begründung dieses Antrages wird in der Rekursschrift folgendermaßen resümiert:
6. Die angewandte Polizeiverordnung von 1892 ist von An fang an rechtsungültig, weil ihr Erlaß auf einer kantonsver

fassungswidrigen Kompetenzüberschreitung des Kantonsrates

beruht.

2. Eventuell ist sie durch das Gesetz von 1896 aufgehoben.

3. Es ist auf alle Fälle das Gesetz von 1896 anzuwenden,

das die Internierung von Personen über 65 Jahren ausschließt.

4. Auch wenn die Polizeiverordnung von 1892 noch in

Kraft bestehen sollte, so ist doch ihre Anwendung in concreto

bundesrechtswidrig:

1. Wegen Verletzung von Art. 44 BV;
2. wegen Verletzung des BG betreffend die Handlungsfähigkeit.
3. wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewährung recht

lichen Gehörs.

5. Sollte wider Erwarten angenommen werden, die Polizei

verordnung von 1892 bestehe in ihrem ganzen Umfange noch

in Kraft und die bisher angerufenen Verletzungen bundesrecht

licher Garantien liegen nicht vor, so wäre die angefochtene Ver

fügung dennoch, vom Boden der Polizeiverordnung selbst aus,

wegen grober Willkür aufzuheben.

C. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz hat Abweisung

des Rekurses beantragt und dabei die Erklärung abgegeben, daß

er die Dauer der Internierung des Rekurrenten hiemit auf ein

Jahr festsetze.

D. Die einschlägigen Bestimmungen der Kantonsverfassung

vom 11. Juni 1876 lauten:

3: Die Souveränität beruht im Volke. Dasselbe übt sie aus:

a)

b) Durch die Annahme oder Verwerfung der vorberatenen Gesetze.

34: Ausschließlich vom Kantonsrat gehen aus polizeiliche

Dekrete mit Strafbestimmungen, Reglemente und Geschäftsord

nungen für die Behörden, die Verordnungen über das Schul

und Militärwesen und über das Verfahren im Verwaltungs ,

Zivil und Strafprozeß.

35 Abs. 1: Gesetzesentwürfe werden vom Kantonsrate in

ein oder zweimaliger Beratung vorbereitet und sodann der Volks

abstimmung nach Maßgabe der 3 und 28 unterstellt.

36 Abs. 1 und 2: Bedingter Weise unterliegen der gleichen

Volksabstimmung .... alle Dekrete und Verordnungen des

Kantonsrates, welche in der kantonalen Befugnis liegen und

nicht durch die eidg. Gesetzgebung gefordert sind, sofern innerhalb

der Frist von 30 Tagen nach Veröffentlichung derselben im

Amtsblatt beim Regierungsrat von 2000 Bürgern ein schrift

liches Begehren dafür gestellt wird. Der Abstimmung des

Volkes muß ferner unterstellt werden: die Abänderung oder

Aufhebung eines Gesetzes oder die Erlassung eines neuen Ge

setzes, wenn 2000 stimmberechtigte Bürger ein daheriges Ver

langen stellen."

37: Auch ohne diese verfassungsmäßige Verpflichtung kann

der Kantonsrat bei Gutfinden jeden seiner Beschlüsse der Volks

genehmigung unterbreiten und, umgekehrt, für die definitive

Erlassung eines Gesetzes sich von vornherein durch Volksabstim

mung ermächtigen lassen.

Aus der Polizeiverordnung betreffend Unterbringung

arbeitsfähiger Personen in Zwangsarbeitsanstalten,

vom 17. Mai 1892, sind zu zitieren:

1: In Zwangsarbeitsanstalten können zeitweilig, unter der

Voraussetzung ihrer Arbeitsfähigkeit, versorgt werden:

4. Personen, welche sich fortgesetzt dem Müßiggange, Trunken

heit und Ausschweifung oder auf eine andere Art einem lieder

lichen, anstößigen Lebenswandel ergeben, und infolgedessen öffent

liches Argernis erregen oder unterstützungsbedürftig, mittel oder

arbeitslos werden.

2: In Zwangsarbeitsanstalten dürfen nicht versetzt werden:

1. Junge Leute, welche das 16. Altersjahr noch nicht er reicht haben;

2. Blödsinnige und Geisteskranke;

3. Arbeitsunfähige und Kranke;

4. Weibspersonen während der Schwangerschaft. 3 Abs. 2: Der mit den nötigen Ausweisen versehene Antrag des Gemeinderates soll enthalten:

5. Die genaue Angabe des Tauf und Familiennamens, des Alters, Berufes, der Familienverhältnisse und des Wohnortes, und eine wahrheitsgetreue Schilderung des Charakters und der Vorstrafen der betreffenden Person;

6. den Nachweis, daß das Vorleben des Betreffenden strenge Arbeit und bessernde Zucht in einer Zwangsarbeitsanstalt recht fertige, und daß diese Person schon ohne Erfolg verwarnt worden sei;

7. ein ärztliches Zeugnis über Gesundheit und Arbeitsfähigkeit;

8. einen Gutschein der Gemeinde für die Kosten der Zwangs versorgung. 4: Der Regierungsrat entscheidet auf Grundlage der vorer wähnten Ausweise endgültig über die Versetzung von Individuen in Zwangsarbeitsanstalten, über die Dauer der Unterbringung und über die Entlassung aus der Anstalt. Einem Regierungsratsbeschluß vom 6. Juli 1892 ist zu ent nehmen, daß die Polizeiverordnung das fakultative Referendum passiert hat. Aus dem Gesetz über Errichtung einer Zwangsar beitsanstalt für den Kanton Schwyz, vom 27. September 1896, kommen folgende Bestimmungen in Betracht 1 Abs. 1: Der Kanton errichtet eine Zwangsarbeitsanstalt und verwendet zu diesem Zwecke die Strafhausliegenschaft in Schwyz nebst dem darauf vorfindlichen Inventar. 2: Die Anstalt ist für die Aufnahme arbeitsfähiger, jedoch arbeitsscheuer und liederlicher Personen bestimmt und hat den Zweck, ihre Insassen durch strenge Arbeit und bessernde Zucht wieder an ein ehrbares und tätiges Leben zu gewöhnen. 5: In die Anstalt dürfen nicht aufgenommen werden: a) Personen, welche das 16. Altersjahr noch nicht zurückgelegt haben; b) Geisteskranke, Blödsinnige und Taubstumme; c) Kranke und Arbeitsunfähige; d) Weibspersonen während der Schwangerschaft e) Personen, welche das 65. Altersjahr zurückgelegt haben. Das bei der Internierung zu beobachtende Verfahren ist im Gesetz von 1896 zum Teil anders geregelt als in der Polizei verordnung von 1892. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

9. Infolge der vom Regierungsrat in seiner Rekursantwort abgegebenen Erklärung, daß er die Dauer der Internierung des Rekurrenten auf ein Jahr festsetze, ist der Rekurs insofern gegen standslos geworden, als er sich auf den Mangel einer solchen zeitlichen Beschränkung bezog. Es genügt daher in dieser Hinsicht, von der Erklärung des Regierungsrates Vormerk zu nehmen. Im übrigen ist auf den Rekurs einzutreten (wird näher aus geführt).

10. In der Sache selbst ist vor allem zu entscheiden, ob die der angefochtenen Verfügung zu Grunde liegende Polizeiverord nung betreffend Unterbringung arbeitsfähiger Personen in Zwangs arbeitsanstalten", vom 17. Mai 1892, in verfassungsmäßiger Weise zu Stande gekommen sei. Wenn auch eine Aufhebung dieser Polizeiverordnung heute nicht mehr in Betracht kommen kann, so müßte doch ihre Verfassungswidrigkeit gemäß Art. 178 Ziff. 2 OG die Aufhebung des auf sie gestützten konkreten Internierungsbeschlusses zur Folge haben. Wie sich aus den einschlägigen Bestimmungen der verschiedenen Verfassungen des Kantons Schwyz ergibt, und wie das Bundes gericht übrigens bereits anläßlich früherer Rekursentscheide festge stellt hat (vergl. z. B. AS 34 I Nr. 53, sowie Urteil vom

11. Januar 1911 in Sachen Krieg ) gibt es im Kanton Schwyz, neben den eigentlichen, dem obligatorischen Referendum unterstellten Gesetzen ( 35 der Verfassung von 1876, 30 derjenigen von 1898), noch sog. Dekrete oder Verordnungen des Kan tonsrates, die dem fakultativen Referendum unterstehen ( 36 Abs. 1 der Verfassung von 1876, 31 derjenigen von 1898) und gewissermaßen als Gesetze zweiter Ordnung erscheinen. Außerdem bezeichnete 34 der Verfassung von 1876 in An lehnung an 47 derjenigen von 1848 als ausschließlich vom Kantonsrat ausgehend die polizeilichen Dekrete mit Straf bestimmungen, Reglemente und Geschäftsordnungen für die Be hörden, die Verordnungen über das Schul und Militärwesen und über das Verfahren im Verwaltungs , Zivil und Straf prozeß"; und endlich ist seit 1876 vorgesehen, daß der Kantons rat sich für die definitive Erlassung eines Gesetzes" von vorn herein durch Volksabstimmung ermächtigen lassen" könne ( 37 der Verfassung von 1876, 32 derjenigen von 1898). Da die erwähnte Polizeiverordnung vom Jahre 1892 unbestrittener Oben Nr. 12.

maßen das fakultative Referendum passiert hat, kann hier dahin gestellt bleiben, ob die in 34 vorgesehenen polizeilichen Dekrete Reglemente", Geschäftsordnungen u. s. w., die übrigens in der gegenwärtig geltenden Verfassung vom 23. Oktober 1898 nicht mehr als besondere Kategorie figurieren eine Unterart der in 36 erwähnten Dekrete und Verordnungen des Kantonsrates bildeten, welch letztere alle dem fakultativen Referendum unter standen, oder ob jene polizeilichen Dekrete Reglemenle u. s. w. eine Kategorie für sich darstellten und ebenso wie unter der Herrschaft der Verfassung von 1848 die organischen Gesetze des damaligen 47 als ausschließlich vom Kantonsrat ausgehend , auch dem fakultativen Referendum nicht unterstanden (vergl. in diesem Sinne BGE 34 I S. 330). Für den Entscheid über den vorliegenden Rekurs kommt hierauf wie überhaupt auf den allfälligen Unterschied zwischen den Erlassen des 34 und denjenigen des 36 aus dem Grunde nichts an, weil, wie bereits konstatiert, die Polizeiverordnung vom 17. Mai 1892 tatsächlich dem fakultativen Referendum unterstellt worden, und daher sowohl dann als rechtsgültig zu betrachten ist, wenn sie zwar unter 36, nicht aber unter 34 fiel, als auch dann, wenn sie zwar unter 34 fiel, die Bestimmung des 36 aber sich auch auf die in 34 aufgezählten Erlasse bezog. Es fragt sich also nur, ob die mehrerwähnte Polizeiverordnung unter irgend eine der Kategorien der 34 und 36 subsumiert werden konnte, oder ob sie eine Materie betraf, die nur durch ein Gesetz im Sinne des 35 geregelt werden konnte, in welch letzterem Falle sie ungültig wäre, weil sie tatsächlich nur dem fakultativen und nicht dem obligatorischen Referendum unterstellt worden ist; denn daß in Bezug auf die Regelung der Zwangsversorgung eine Delegation des Gesetzgebungsrechts im Sinne des 37 statt gefunden habe, ist von keiner Seite behauptet worden. Außerlich gibt sich die Polizeiverordnung vom 17. Mai 1892 als eine Vollziehungsverordnung zu 48 der Armenverordnung vom 12. Februar 1849. Es ist jedoch ohne weiteres klar, daß sie mit dieser Armenverordnung und speziell mit deren 48 nichts zu tun hat. In der zitierten Bestimmung der Armenverordnung war die Verletzung der Verwandten Alimentationspflicht mit Strafe bedroht worden. Die Versorgung arbeitsscheuer und lieder licher Personen, wie sie in der Polizeiverordnung vom Jahre 1892 geregelt wird, stellt sich aber nicht als eine Detaillierung oder Weiterentwicklung dieser Strafandrohung dar; denn einerseits setzt sie kein Verwandtschaftsverhältnis voraus, und anderseits er scheint sie nicht als eine Strafe, sondern als eine Maßregel der Fürsorge bezw. der Sicherheitspolizei. Qualifiziert sich demnach die fragliche Polizeiverordnung" nicht als eine Vollziehungsverordnung zur Armenverordnung", und ist auch nicht ersichtlich, welch anderes Gesetz oder welch anderer gesetzähnlicher Erlaß durch sie ihre Vollziehung erhalten haben sollte, so läßt sie sich dagegen sehr wohl unter die polizeilichen Dekrete des 34 subsumieren. Allerdings war in dieser Ver fassungsbestimmung von polizeilichen Dekreten mit Strafbe stimmungen die Rede; es ist jedoch klar, daß, wenn polizei liche Dekrete mit Strafbestimmungen auf dem Verordnungs wege erlassen werden konnten, alsdann a fortiori auch polizeiliche Dekrete ohne Strafbestimmungen der Gesetzesform nicht bedurften. Danach konnte also der Kantonsrat über alle Gegen stände polizeilicher Natur Verordnungen oder Dekrete bezw. Polizeiverordnungen erlassen. Als Gegenstand polizeilicher Natur erscheint aber zweifellos u. a. gerade die Versorgung arbeitsscheuer, trunksüchtiger oder gemeingefährlicher Personen, sofern sie nicht als Strafe, sondern als Sicherheitsmaßregel erfolgt. Übrigens liegt zu einer restriktiven Interpretation des Begriffs der Dekrete und Verordnungen im Anwendungsgebiet der schwyzerischen Kantonsverfassung von 1876 umso weniger Anlaß vor, als nach dem Wortlaut des 34 unter diesen Begriff auch Erlasse über solche Materien (Schul und Militärwesen, Zivil und Straf prozeß) zu subsumieren waren, die sonst allgemein als der Gesetz gebung vorbehalten gelten. Daß im Jahre 1896 über die Errichtung einer kantonalen Zwangsarbeitsanstalt ein förmliches Gesetz erlassen wurde, spricht nicht gegen die Verfassungsmäßigkeit der Polizeiverordnung von 1892. Es ist durchaus glaubwürdig und sogar wahrscheinlich, daß im Jahre 1896 die Form des Gesetzes in erster Linie aus Gründen des Finanzreferendums gewählt wurde, weil die Errich

tung der Anstalt eine einmalige Ausgabe von über 50,000 Fr. zur Folge hatte, und nach Art. 36 Abs. 2 KV alle Finanz dekrete, die eine einmalige Ausgabe von über 50,000 Fr. bedingen, der Volksabstimmung unterlagen. Abgesehen davon bildet die Tat sache, daß in einem konkreten Falle die Ordnung eines bestimmten Gegenstandes durch Gesetz erfolgt, noch kein absolut schlüssiges Argument dafür, daß nicht auch der Verordnungsweg zulässig gewesen wäre. Es kann sehr wohl vorkommen, daß im Zweifel ur Sicherheit der Gesetzesweg eingeschlagen wird, wo es bei näherer Prüfung nicht notwendig gewesen wäre. Aus allen diesen Gründen muß die Polizeiverordnung vom Jahre 1892 als in verfassungsmäßiger Weise zustande gekommen betrachtet werden. 3. Was die weitere im Rekurse aufgeworfene Frage betrifft, ob die Polizeiverordnung vom Jahre 1892 durch das erwähnte Gesetz von 1896 aufgehoben oder abgeändert worden sei, so könnte das Bundesgericht hier, da es sich dabei um die Auslegung kantonalen Gesetzesrechts handelt, nur dann einschreiten, wenn die Auffassung des Regierungsrates, daß die Polizeiverordnung betreffend Unterbringung arbeitsfähiger Personen in Zwangs arbeitsanstalten neben dem Gesetz über Errichtung einer kantonalen Zwangsarbeitsanstalt fortbestehe, als willkürlich zu bezeichnen wäre. Dies ist nun aber nicht der Fall (wird näher ausgeführt). 4. Unbegründet ist sodann auch die Auffassung des Re kurrenten, daß die Internierung eines Kantonsbürgers in einer außerkantonalen Korrektionsanstalt dem in Art. 44 BV enthaltenen Verbot der Verbannung von Kantonsbürgern widerspreche. Der Internierte kann allerdings während der Dauer der Zwangsver sorgung das Kantonsgebiet nicht betreten. Das ist aber nicht die Folge eines hierauf gerichteten Verbotes der kantonalen Be hörden, sondern die natürliche Wirkung der Tatsache, daß die betreffende Person in einer außerhalb des Kantons gelegenen An stalt interniert ist und diese nicht verlassen darf. Mit demselben Rechte ließe sich die Ansicht vertreten, daß die Verbringung in eine außerkantonale Strafanstalt das Verbot der Verbannung verletze. Alsdann aber könnten Kantone, die keine eigene Straf anstalt haben, ihre Angehörigen weder zu einer Freiheitsstrafe verurteilen, noch in einer Korrektionsanstalt unterbringen eine Konsequenz, die durchaus unhaltbar wäre. (Erwägungen ohne allgemeines Interesse.) Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Es wird davon Vormerk genommen, daß nach der Erklärung des Regierungsrates in der Rekursantwort die Internierung des Rekurrenten auf die Dauer eines Jahres beschränkt ist; im übrigen wird der Rekurs abgewiesen.