- Arteil vom 17. November 1909
in Sachen Müller-Fader und Konsorten gegen Basel-Stadt.
Inkompetenz des Bundesgerichtes zur Behandlung von Rekursen wegen
ungleicher Behandlung in einem grundsätzlich der Jurisdiktion
des Bundesrates unterstehenden Rechtsgebiete, insbesondere im Ge-
biete der Handels- und Gewerbefreiheit; dies auch dann, wenn
im Rekurse keine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit gel-
tend gemacht wird, und ohne Rücksicht darauf, ob gleichzeitig auch
beim Bundesrate Beschwerde erhoben wurde.
Keine Verletzung der Glaubens- und Gewissensfreiheit (speziell des
in Art. 49 Abs. 4 ausgesprochenen Grundsatzes) durch ein allge
meines Verbot der Sonntagsarbeit; infolgedessen auch nicht durch
das Verbot der sonntäglichen Ausübung gewisser Gewerbe (in casu des
Wirtschaftsgewerbes) während bestimmter Stunden; insbesondere
auch nicht durch das Verbot ihrer Ausübung während des Gottes-
dienstes. Sozialpolitischer, nicht rein religiöser Charakter solcher
Verbote.
A. In der Volksabstimmung vom 19./20. Juni 1909 hat
die Bürgerschaft des Kantons Basel Stadt ein Gesetz betreffend
die öffentlichen Ruhetage, vom 25. März 1909, angenommen,
dessen Art. 19 lautet:
Das Offnen von Wirtschaften jeder Art ist an den Ruhe
tagen zwischen 9 und 10½ Uhr vormittags untersagt.
Ausgenommen von dieser Bestimmung sind
a) die Bahnhofrestaurants ( 20 litt. b);
b) in den Tavernen die nicht allgemein zugänglichen, nur für
Hotelgäste bestimmten Restaurationslokale;
c) in allen Wirtschaften die Lokale, in denen Vereinssitzungen
und Versammlungen ohne Konsumation abgehalten werden.
Für die Beschäftigung von Angestellten in den Wirtschaften
gelten die Vorschriften des Wirtschaftsgesetzes.
B. Gegen diesen Erlaß haben Edwin Müller Fader in Basel
und Konsorten am 22. Juli 1909 den staatsrechtlichen Rekurs
ans Bundesgericht ergriffen, mit dem Antrage: Es sei 19 des
Gesetzes betreffend die öffentlichen Ruhetage vom 25. März 1909
als verfassungswidrig aufzuheben, mit Ausnahme des letzten Ab
satzes." Zur Begründung machen die Rekurrenten im wesentlichen
folgendes geltend:
- Die angefochtene Gesetzesbestimmung verletze die in Art. 4
BV garantierte Rechtsgleichheit. Daß die Bevorzugung der Bahn
hofrestaurateure und Hoteliers und die entsprechende Hintansetzung
der andern Wirte, die doch die gleichen Patenttaxen bezahlen müßten,
unbillig sei, sei schon im Ratschlage des Regierungsrates zum Ge
setzentwurf bemerkt worden; es sei eine Ungleichheit, daß während
des Gottesdienstes nur ein Teil der Wirte ihre Lokale öffnen
dürften.
Das angefochtene Gesetz widerspreche aber auch dem Art. 49
Abs. 4 BV, wonach die Rekurrenten in der Gewerbefreiheit durch
keinerlei Vorschriften kirchlicher oder religiöser Natur beschränkt
werden dürften. Es sei daher nur nachzuweisen, daß die Vorschrift
des Art. 19 Abs. 1 des angefochtenen Gesetzes kirchlicher oder
religiöser Natur, d. h. religiösen Ursprunges sei. Das vorliegende
Ruhetagsgesetz als Ganzes sei freilich vornehmlich von sozialpoli
tischen Motiven geleitet. Aber anders verhalte es sich gerade mit
der angefochtenen Bestimmung. Sie stamme aus dem Jahre 1872,
nämlich aus der Verordnung über die Sonntagspolizei, und sei
dann, trotz der Bundesverfassung von 1874, unverändert in das
Ruhetagsgesetz von 1893 und von hier in das angefochtene Gesetz
hinübergenommen worden. Die Verordnung von 1872 verfolge
aber ausschließlich den Zweck der Sonntagsheiligung. Daß rein
religiöse Gründe zur Beibehaltung der alten Vorschrift geführt
hätten, beweise die Tatsache, daß die Wirtschaften nur während der
Zeit des Gottesdienstes geschlossen werden müßten. Wenn der
Staat nur der Kirche zu lieb die Bürger in ihren bürgerlichen
Rechten beschränke, so verletze er den Art. 49 BV (Salis, Bun
desrecht, 2. Aufl. Bd. III Nr. 1010, 1012, 1014, 1016 und
1017; unzutreffend sei der dem heutigen Falle entsprechende Ent
scheid Nr. 1015, zu welchem der Bundesrat auch gar nicht kom
petent gewesen sei). Die angefochtene Bestimmung könne auch nicht
aus dem Gesichtspunkt des Schutzes gegen Störung von Kultus
handlungen aufrecht erhalten werden, weil eine Wirtschaft im Be
trieb sein könne ohne den Gottesdienst zu stören, namentlich wenn
sie sich gar nicht in der Nähe einer Kirche befinde. Es könnte sich
also höchstens noch fragen, ob der Gesetzgeber an den Schutz des
Wirtschaftspersonals für die Zeit des Gottesdienstes gedacht habe;
auch das treffe nicht zu, weil in Abs. 19 letzter Absatz des ange
fochtenen Gesetzes darauf verwiesen werde, daß für die Beschäf
tigung der Angestellten in den Wirtschaften die Vorschriften des
Wirtschaftsgesetzes Geltung hätten; der Wirt dürfe also sein Per
sonal auch während des Gottesdienstes im Innern der Wirtschaft
beschäftigen. Diese Auffassung decke sich mit der jüngsten Recht
sprechung des Bundesgerichts im Falle Stark gegen Appenzell
Rh. (AS 27 I S. 436), in welchem Falle die Arbeit am
Himmelfahrtstage, trotzdem dieser im Kanton Appenzell I. Rh.
ein öffentlicher Nuhetag sei, als statthaft erklärt worden sei.
C. Der Regierungsrat des Kantons Basel Stadt beantragt
Abweisung des Rekurses.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
- Zu der Frage, ob das Bundesgericht zur Beurteilung
der Beschwerde wegen Verletzung des Art. 4 BV kompetent sei,
ist (nachdem im Sinne von Art. 194 OG ein Meinungsaus
tausch zwischen Bundesrat und Bundesgericht stattgefunden und
sich die Übereinstimmung der beidseitigen Rechtsauffassungen er
geben hat) folgendes zu bemerken: Rekurse betreffend die Gewerbe
freiheit fallen nach Art. 189 Abs. 1 Ziff. 3 OG in die Kompe
tenz der politischen Bundesbehörden. Sowohl nach der Praxis des
Bundesrates (vergl. Salis, Bundesrecht, 2. Aufl. Bd. I Nr. 258,
Bd. II Nr. 735), wie derjenigen des Bundesgerichts (vergl. AS
21 S. 74 ff.; 22 S. 4 Erw. 2; 25 1 S. 449 f.; 28 I S. 233 f.
Erw. 2; 29 I S. 486 ff.) sind die politischen Bundesbehörden
aber auch zur Beurteilung von Rechtsverweigerungsbeschwerden
zuständig, wenn die Rechtsungleichheit ein Gebiet, das grundsätz
lich der Rechtskontrolle der politischen Bundesbehörden unterstellt
betrifft. Die Ungleichheit, welche die Rekurrenten geltend
machen, bezieht sich nur auf die Ausübung ihres Wirtschaftsge
werbes und kann sich allein hierauf beziehen. Ist die Gleichberech
tigung ein wesentliches Element der Handels und Gewerbefreiheit,
so bildet eine ungleiche Behandlung in Bezug auf die Ausübung
eines Gewerbes nicht nur eine Verletzung des Art. 4, sondern
auch eine Verletzung des Art. 31 BV (Salis, 2. Aufl. II
Nr. 735). Soll grundsätzlich vermieden werden, daß die politischen
Behörden und das Bundesgericht über die gleichen verfassungs
rechtlichen Ansprüche entscheiden und möglicherweise in verschie
denem Sinne urteilen, so ist die Kompetenz der politischen Bun
desbehörden auch dann zu bejahen, wenn Art. 31 BV nicht an
gerufen wird, aber die behauptete Rechtsungleichheit immerhin die
Gewerbefreiheit betrifft; andernfalls hätte es ein Rekurrent ja ge
rade in der Hand, auf diesem Wege möglicherweise einander wider
sprechende Entscheide des Bundesgerichts und der politischen Bun
desbehörden zu provozieren. Nach diesen Grundsätzen erscheint
daher die sachliche Kompetenz des Bundesrates als gegeben. Dabei
ist es ohne Belang, ob neben dem vorliegenden Rekurse auch ein
Rekurs an den Bundesrat ergriffen worden sei.
- Ein Verstoß gegen Art. 49 Abs. 4 BV liegt vor, wenn
die Ausübung persönlicher oder politischer Rechte, demgemäß auch
das Recht der Gewerbefreiheit, durch Vorschriften kirchlicher oder
religiöser Natur beschränkt wird. Eine Vorschrift kirchlicher oder
religiöser Natur ist eine staatliche Vorschrift, die nur im Interesse
einer oder mehrerer Konfessionen erlassen ist; der Umstand, daß
eine Vorschrift neben den bürgerlichen Interessen auch denjenigen
der Konfessionen dient, verleiht ihr noch nicht einen religiösen
Charakter im Sinne des Art. 49 Abs. 4 BV, da diese Bestim
mung in bürgerlichen oder politischen Angelegenheiten die Gleich
heit der Bürger ohne Rücksicht auf ihre konfessionelle Zugehörig
keit gewährleisten soll (vergl. hiezu auch Burckhardt, Komm.
zur BV, S. 488 litt. b). Im Gegensatze zur Auffassung der
Rekurrenten ist daher nicht entscheidend, ob die in Frage stehende
Vorschrift einen kirchlichen oder religiösen Ursprung habe, sondern
es ist vielmehr zu prüfen, ob sie vom rein bürgerlichen (nicht
kirchlichen) Standpunkte aus einer sachlichen Begründung fähig
sei und sich demgemäß als sozialpolitische Anordnung darstelle.
Hiebei ist nun davon auszugehen, daß das Verbot der Sonntags
arbeit, wie sowohl in der Literatur als auch in der Praxis aner
kannt ist, nicht nur religiöse, sondern auch sozialpolitische Bedeu
tung besitzt (vergl. statt vieler die Ausführungen von Biermer
in Elsters Wörterbuch der Volkswirtschaft, 2. Aufl. Bd. II sub
verbo Sonntagsarbeit ) und daher mit Art. 49 Abs. 4 BV
vereinbar ist (vergl. Ullmer, Nr. 834; Salis, 2. Aufl. III
Nr. 1010, 1012; BGE 20 S. 270), wie denn auch der eidge
nössische Gesetzgeber selbst solche Schranken aufgestellt hat (vergl.
Art. 14 BG betr. d. Arbeit in Fabriken; Art. 6 9 BG betr.
d. Arbeitszeit b. Betrieb der Eisenbahnen usw. vom 10. Dezember
1902 und die Transportreglemente). Unrichtig ist insbesondere die
Behauptung der Rekurrenten, das Bundesgericht habe im Falle
17I S. 436) das Verbot der Arbeit am Himmel
Stark (AS
fahrtstag für unstatthaft erklärt, trotzdem es sich um einen öffent
lichen Ruhetag handelte: in jenem Falle wurde gegenteils festge
stellt, daß der Himmelfahrtstag nach dem maßgebenden Rechte
von Appenzell I. Rh. kein öffentlicher Ruhetag sei.
Ist nach dem Gesagten das gänzliche Verbot der Sonntags
arbeit bundesrechtlich zulässig, so ist auch ein zeitlich auf bestimmte
Stunden beschränktes Verbot nicht verfassungswidrig, da darin ja
eine Begünstigung gegenüber den vom gänzlichen Verbote betrof
fenen Gewerben zu finden ist. In dieser Hinsicht zeigt ein Blick
auf 3 Abs. 3 litt. d, f und g des Basler Gesetzes über die
öffentlichen Ruhetage, wie sehr gerade das Wirtschaftsgewerbe be
günstigt ist: in industriellen, kaufmännischen, gewerblichen und
handwerksmäßigen Betrieben ist jede Beschäftigung von Ange
stellten untersagt, ebenso der ganze Güterverkehr mit Lastfuhr
werken und das Offenhalten von Verkaufslokalen. Es könnte sich
daher höchstens fragen, ob der Umstand, daß diejenigen Stunden,
während welcher die Wirtschaften geschlossen sein sollen,
wie
nicht bestritten ist mit der Zeit des Gottesdienstes der christ
lichen Konfessionen zusammenfallen, die Vorschrift zu einer unzu
lässigen mache. Das ist jedoch entsprechend der Entscheidung des
Bundesrates im Falle Jepf (Salis, 2. Aufl. III. Bd. Nr. 1015)
zu verneinen. Kann nach den Gewohnheiten unseres Volkes bei
uns zur Zeit vom Gesetzgeber nicht daran gedacht werden, an
Sonntagen die Wirtschaften gänzlich zu schließen, so erscheint doch
eine zeitweise Schließung sozialpolitisch als erstrebenswert. Als
Zeit des Wirtschaftsschlusses ist aber dann diejenige zu bestimmen,
während der das Bedürfnis des Publikums zur Benützung der
Wirtschaften das geringste ist. Das sind aber offenbar die Vor
mittagsstunden, und unter diesen wieder diejenigen, während welcher
ein großer Teil der Bevölkerung am Gottesdienste teilnimmt. Die
Rücksichtnahme auf die Zeit des Gottesdienstes braucht daher nicht
um des letztern willen zu geschehen, sondern ist auch als sozial
politische Maßnahme verständlich, weil die Schließung der Wirt
schaften während dieser Zeit für den Inhaber der Wirtschaft den
geringsten Schaden und für das Publikum die geringste Belästi
gung nach sich zieht. Die angefochtene Bestimmung ist somit als
sozialpolitische Maßnahme, nicht als Vorschrift kirchlicher oder
religiöser Natur aufzufassen und demgemäß mit Art. 49 Abs. 4
BV vereinbar. Dieser Auffassung steht es selbstverständlich nicht
entgegen, daß der Wirt nach dem Wirtschaftsgesetze seine Ange
stellten auch während des Wirtschaftsschlusses beschäftigen kann;
abgesehen davon, daß das Verbot der Sonntagsarbeit seine Be
gründung keineswegs ausschließlich in den Interessen der un
selbständig Arbeitenden findet, ist der teilweise Wirtschaftsschluß
doch geeignet, auf eine Verkürzung der Arbeitszeit des Wirtschafts
personals hinzuwirken und ihm wenigstens eine beschränkte Sonn
tagsruhe zu verschaffen. Mit Unrecht machen die Rekurrenten endlich
geltend, daß die dieser Auffassung entsprechende Entscheidung des
Bundesrates in Sachen Jepf außer Acht gelassen werden müsse,
weil der Bundesrat zu jenem Entscheide gar nicht kompetent ge
wesen sei. Dieses Präjudiz stammt aus dem Jahre 1876 (Salis,
2. Aufl. Bd. III Nr. 1015). Damals war der Bundesrat nach
Art. 59 Ziff. 6 des OG vom Jahre 1874 zur Beurteilung aller
Administrativstreitigkeiten auf Grund der Art. 49, 50 und 51
BV kompetent, ausgenommen allein die Steueranstände und die
Anstände aus dem Privatrecht, welche über die Bildung oder
Trennung von Religionsgenossenschaften entstehen.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Soweit der Rekurs sich auf Art. 4 BV stützt, wird darauf
nicht eingetreten; soweit der Rekurs eine Verletzung des Art. 49
BV geltend macht, wird er abgewiesen.
Vergl. noch, betr. Organisation der Bundesrechtspflege:
Nr. 108 Erw. 1 u. 2, Nr. 113,
Nr. 115 Erw. 1, Nr. 116 Erw. 3 i. f.