- Arteil vom 29. Mai 1907 in Sachen
Berger gegen Stadtrat Luzern und Obergericht Inzern.
Bedeutung des Grundsatzes nulla poena sine lege nach luzernischem
Recht (Art. 5 KV). Bestrafung wegen Zuwiderhandlung gegen eine
amtliche Verfügung, Art. 36 Abs. 2 luz. PolStrG, Willkür?
Luzernisches Baurecht. Art. 4 der Verordnung vom 5. Mai 1898;
24, 1 des Baugesetzes von 1864; Bauordnung vom 13. März
A. Im Jahre 1864 wurde im Kanton Luzern ein Baugesetz
für die Stadt Luzern erlassen, dessen 1 bestimmt: Der Um
kreis des Stadtbezirkes, für welchen diese Vorschriften Geltung
haben, soll vom Stadtrate, im Einverständnis mit dem Regie
rungsrate, innert drei Monaten vom Tage der Inkrafttretung
dieses Gesetzes an genau abgegrenzt und dann darüber innert
zwei Jahren ein detaillierter Stadtbauplan angefertigt werden.
Diesen Bauplan hat der Stadtrat entweder in seinem ganzen
Umfange oder wenigstens quartierweise dem Regierungsrate zur
Genehmigung einzureichen ( 4). Nach erfolgter Ratifikation
ist derselbe ins Staats und Stadtarchiv niederzulegen. All
fällig später zweckmäßig erscheinende Abänderungen und Erweite
rungen desselben bedürfen ebenfalls der Zustimmung des Regie
rungsrates. 24 des Gesetzes lautet: Die im gegenwärtigen
Gesetze enthaltenen Grundsätze und Bestimmungen sind dem
städtischen Baureglemente, welches innert sechs Monaten von
Inkrafttretung dieses Gesetzes an anzufertigen ist, zu Grunde
zu legen und in diesem des nähern durchzuführen. Dasselbe soll
zugleich die sachgemäßen Vorschriften zur Wahrung der feuer
und gesundheitspolizeilichen Interessen enthalten. Dieses Bau
reglement unterliegt der Ratifikation des Regierungsrates, wel
cher dasselbe endgiltig festzustellen hat. Das ratifizierte Reglement
ist amtlich zu publizieren. Ferner ist hier anzuführen 18:
Das Baureglement soll angemessene Vorschriften aufstellen gegen
ein übermäßiges Verbauen der Höfe und Gärten und anderer
offenen Räume zwischen Gebäuden, gegen Erbauung zu enger
und ungesunder Wohnungen, sowie gegen die Bewohnung neuer,
noch feuchter Gebäude. Auch bei Wohn und Okonomie
gebäuden, die nicht an eine Baulinie zu stehen kommen, sind
immer wenigstens die im 14 festgesetzten Entfernungen einzu
halten.
Die gemäß der letztern Bestimmung vom Regierungsrat nach
Prüfung des vom Stadtrat eingereichten Entwurfes erlassene Bau
ordnung für die Stadt Luzern vom 13. März 1867 enthält in
1 folgende Bestimmung: Die Gemeinde Luzern teilt sich in
Beziehung auf das Bauwesen in den Stadt und Landbezirk.
Der Landbezirk besteht aus denjenigen Teilen der Gemeinde
Luzern, welche außer dem im Stadtbauplane bezeichneten Stadt
baukreise liegen; für diese äußern Teile finden die für den Kan
ton Luzern bestehenden Bauvorschriften Anwendung. Der Stadt
bezirk besteht aus der Stadt nebst den Vorstädten und dem Um
kreis derselben, wie er durch den genehmigten Plan und den
Regierungsbeschluß vom 5. April 1865 festgestellt worden ist.
Für diesen Stadtbezirk gelten die in nachstehenden Artikeln ent
haltenen Vorschriften.
Aus dieser Bauordnung sind ferner hervorzuheben 108:
Alle Haus und Grundeigentümer der Stadtgemeinde Luzern,
alle Baumeister, alle Steinhauer, Maurer, Hafner, Zimmerleute,
Dachdecker und übrigen Bauhandwerker sind verpflichtet, ihre in
hiesiger Stadt vorzunehmenden Bauarbeiten nach den Vorschriften
dieser Bauordnung einzurichten. Die 110 und 111 sehen
vor, daß für Übertretungen der Bauordnung die Fehlbaren dem
kompetenten Richter zur Bestrafung nach Vorschrift des Brand
assekuranzgesetzes, bezw. des allgemeinen Polizeistrafgesetzbuches
überwiesen werden.
Am 5. Mai 1898 erließ der Stadtrat Luzern eine Verordnung
betreffend den Bezug neuerstellter Wohnungen, die durch Beschluß
des Regierungsrates vom 12. August 1898 genehmigt und im
Kantonsblatt vom 15. September 1898 publiziert worden ist.
Die Verordnung bezieht sich ausdrücklich auf alle Neubauten im
Umkreise der Stadtgemeinde Luzern . Die 4 und 8 lauten:
4: Von der Vollendung des Rohbaues an sind mindestens
folgende Fristen einzuhalten:
a) Bis zum Beginn der Verputzarbeiten im Innern des Ge
bäudes: zwei Wochen.
b) Bis zum Beginn der äußern Verputzarbeiten: drei Monate.
8: Wird eine Wohnung mit Außerachtlassung dieser Ver
ordnung und ohne Einholung des Rohbauabnahmescheins oder
der Wohnungsbewilligung bezogen, so ist der Eigentümer im
Sinne von 111 der städtischen Bauordnung dem Strafrichter
zu überweisen und die bezogene Wohnung sofort zu räumen.
Endlich ist noch 36 des Polizeistrafgesetzes vom Jahre 1861
hervorzuheben, der lautet: Wer gegen Landesgesetze oder obrig
keitliche Verordnungen, auf deren Übertretung keine bestimmten
Strafen ausgesetzt sind, sich verfehlt, soll mit einer Geldstrafe
bis auf 150 Fr. oder Gefängnis von einem bis 50 Tagen be
straft werden. In gleiche Strafe verfällt, wer einem Befehl,
den eine Behörde oder ein Beamter der Regierung in amtlichem
Wirkungskreis erläßt, nicht Folge leistet, ohne dessen Aufhebung
bei zuständiger Behörde erwirkt zu haben.
B. Der Rekurrent erstellte als Unternehmer für einen Dritten
als Bauherrn ein Doppelwohnhaus, Urnerhof , an der Frieden
talstraße in der Stadt Luzern. Die Baustelle liegt unbestrittener
maßen nicht im Stadtbaukreise, sondern im Landbezirk der Stadt
gemeinde Luzern. Der Rohbau war am 13. Juni 1906 vollendet.
Als der Rekurrent die äußern Verputzarbeiten schon Anfangs
August in Angriff nahm, wurde ihm von der städtischen Bau
direktion die Fortsetzung dieser Arbeit durch Befehl untersagt, ge
stützt auf 4 der Verordnung vom 5. Mai 1898. Ein Gesuch
des Rekurrenten um Aufhebung dieses Befehls wurde vom Stadt
rat unterm 9. August 1906 abschlägig beschieden. Trotzdem führte
der Rekurrent die Verputzarbeiten fort. Auf Verzeigung des Stadt
rates wurde er deswegen vom Bezirksgericht Luzern durch Urteil
vom 23. November 1906 schuldig erklärt der Übertretung der
städtischen Verordnung vom 5. Mai 1898, sowie der Nichtbeach
tung eines amtlichen Befehls und zu 30 Fr. Buße verurteilt.
In der Begründung dieses Urteils wird ausgeführt: Das Gericht
habe nicht zu untersuchen, ob die fragliche Verordnung materiell
verfassungsmäßig sei, sondern nur, ob sie auf verfassungsmäßigem
Wege zu stande gekommen sei, was bejaht werden müsse. Die
Verordnung gelte ausdrücklich auch für den Landbezirk der Stadt
gemeinde Luzern und sei vom Rekurrenten zweifellos übertreten.
Nach der Verordnung in Verbindung mit 36 des PolStrG
könne sodann auch der Unternehmer und nicht bloß der Bauherr
zur Verantwortung gezogen werden, falls der letztere sich der
übertretung schuldig gemacht habe. Ein Gesuch des Rekurrenten
um Aktenvervollständigung durch Einvernahme von Zeugen dar
über, daß die fragliche Verordnungsbestimmung auch von andern
Bauunternehmern ohne Einschreiten des Stadtrates nicht beachtet
werde, hatte das Bezirksgericht abgewiesen.
Der Rekurrent ergriff gegen das bezirksgerichtliche Urteil die
Kassationsbeschwerde an das Obergericht des Kantons Luzern,
welches die Beschwerde durch Urteil vom 26. Januar 1907 ab
wies. In Bezug auf den Beschwerdegrund der verweigerten Be
weisabnahme lautet die Begründung des obergerichtlichen Urteils:
Daß das Bezirksgericht die beklagtischen Vervollständigungsan
träge mit Grund als irrelevant abgelehnt hat, zumal der Beklagte
nach den ihm zugestellten stadträtlichen Erlassen über die Hand
habung der Verordnung nicht im Unklaren sein konnte, und der
Umstand, daß allfällig gegen einen Dritten wegen ähnlichen Vor
gehens nicht geklagt worden wäre, das Gericht keineswegs dazu
führen könnte, aus diesem Grund auf Straflosigkeit des ihm zur
Beurteilung Überwiesenen zu erkennen."
C. Gegen das obergerichtliche Urteil hat Berger den staats
rechtlichen Rekurs ans Bundesgericht ergriffen mit dem Antrag
auf Aufhebung. Es wird ausgeführt, das Urteil verletze den
Grundsatz nulla poena sine lege (Art. 5 KV). Die städtische
Verordnung vom 5. Mai 1898, auf welche die Verurteilung des
Rekurrenten sich stütze, sei in verfassungswidriger Weise zu stande
gekommen und daher nichtig, da der Stadtrat keine Kompetenz zu
deren Erlaß gehabt habe. Die Verordnung sei eine Ergänzung
der städtischen Bauordnung und beruhe wie diese auf dem Bau
gesetz für die Stadt Luzern. Bauordnung und Baugesetz bezögen
sich aber nicht auf den Landbezirk der Gemeinde Luzern, in welchem
sich der fragliche Neubau befinde. Für den letztern seien die kan
tonalen Bauvorschriften maßgebend und hier habe der Stadtrat
keine Befugnis zum Erlaß von Bestimmungen; höchstens der
Regierungsrat hätte diese Befugnis. Übrigens würde dem Stadt
rat die Zuständigkeit zum Erlaß baupolizeilicher Bestimmungen
auch für den Stadtbaubezirk fehlen ( 24 des Baugesetzes).
Daß die Verordnung durch den Regierungsrat genehmigt sei,
könne jenen Mangel nicht heilen und mache sie insbesondere nicht
etwa zu einer regierungsrätlichen Verordnung. Eine Delegation des
Verordnungsrechts an den Stadtrat liege hier nicht vor und wäre
zudem verfassungsrechtlich gar nicht zulässig. Der Rekurrent sei
also gestützt auf eine ungültige und unverbindliche Verordnungs
bestimmung bestraft worden. Dazu komme, daß die Vorschrift des
4 der Verordnung keine Strafandrohung enthalte. Eine solche
finde sich nur in 8 der Verordnung für einen andern Fall,
woraus zu schließen sei, daß die sonstigen Tatbestände der Ver
ordnung, speziell die Nichtbeachtung der Ordnungsvorschrift
4 nicht unter Strafe gestellt seien. Deshalb könne auch 36
des PolStrG nicht zur Anwendung kommen. Daß wegen Nicht
befolgung des 4 nach der Meinung der Verordnung selber nicht
bestraft werden sollte, ergebe sich ferner aus der Praxis des Stadt
rates. Es sei kein Fall bekannt, daß wegen zu frühen Verputzens
gebüßt worden sei. Wohl aber sei in vielen Fällen (die Rekurs
schrift führt einige an) vor Ablauf der Frist des 4 mit dem
äußern Verputz begonnen worden, ohne daß der Stadtrat hiegegen
eingeschritten wäre. Es liege eine Willkür darin, daß der Rekur
rent mit seinen bezüglichen Beweisanträgen nicht zugelassen wor
den sei. Selbstverständlich sei auch ein amtlicher Befehl, der auf
Grund einer ungültigen Verordnung erlassen sei, unverbindlich,
sodaß auch für dessen Nichtbefolgung keine Strafe ausgesprochen
werden dürfe.
D. Der Stadtrat von Luzern und das Obergericht des Kan
tons Luzern haben auf Abweisung des Rekurses angetragen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
- Der Rekurrent hat unbestrittenermaßen dem Befehl der Bau
direktion der Stadt Luzern, die äußern Verputzarbeiten an dem
von ihm als Unternehmer errichteten Neubau sofort einzustellen,
zuwidergehandelt. Nun bedroht 36 Abf. 2 des PolStrG für
den Kanton Luzern denjenigen mit Strafe, der einem von einer
Behörde in amtlichem Wirkungskreis erlassenen Befehl nicht Folge
leistet, ohne dessen Aufhebung bei zuständiger Behörde erwirkt zu
haben. Nach dieser Bestimmung ist der Ungehorsam gegen einen
amtlichen Befehl als solcher unter Strafe gestellt. Dabei braucht
das Erfordernis, daß der Befehl von der betreffenden Behörde in
ihrem amtlichen Wirkungskreis erlassen sei, keineswegs dahin
verstanden zu werden, daß nur ein rechtsgültiger, auf richtiger
gesetzlicher Grundlage beruhender Befehl befolgt werden müsse.
Vielmehr kann es in Übereinstimmung mit allgemeinen verwal
tungsrechtlichen Grundsätzen (s. z. B. O. Mayer, Verwaltungs
recht I S. 281 f.) sehr wohl als genügend angesehen werden,
wenn der Befehl noch in die allgemeine Zuständigkeit der befehlen
den Behörde fällt, wenn er seiner Form und seinem Inhalt nach
denkbar ist als Ausübung der Befehlsgewalt der Behörde. Dies
trifft aber auf einen Befehl baupolizeilicher Natur, der erlassen
ist von der örtlichen Baupolizeibehörde und sich zudem auf eine
wenigstens äußerlich zu Recht bestehende Verordnung stützen kann,
zweifellos zu. Daß das Gesetz
was vom Bundesgericht als
Staatsgerichtshof allein zu prüfen ist ohne Willkür im an
gegebenen Sinne aufgefaßt werden kann, zeigt auch der Nachsatz
ohne dessen (des Befehls) Aufhebung bei zuständiger Behörde
erwirkt zu haben , der den einzelnen, der einen Befehl für un
gerechtfertigt hält, auf den Weg der Beschwerde an die zuständigen
höhern Instanzen verweist. Wer den von einer Behörde in ihrer
allgemeinen Zuständigkeit erlassenen Befehl für rechtsungültig
hält, soll darnach bei der Rekursinstanz dessen Aufhebung betreiben
(die gegebenen Falls die Wirkungen des Befehls auch sofort sistie
ren wird). Unterläßt er dies, so hat er dem Befehl bei Vermei
dung der Ungehorsamsstrafe einfach Folge zu geben, und er soll
seinen Ungehorsam nicht nachträglich damit rechtfertigen können,
daß der Befehl nicht verbindlich gewesen sei.
Nun hat der Rekurrent, abgesehen von seinem Gesuch an den
Stadtrat um Zurücknahme des Befehls, keine Schritte getan, um
dessen Aufhebung zu erreichen, obgleich ihm der Rekurs an den
Regierungsrat offen gestanden hälte (Baugesetz 25). Der Tat
bestand des Ungehorsams im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Pol StrG
konnte daher als gegeben betrachtet werden und dementsprechend
erweist sich die Beschwerde, der Grundsatz nulla poena sine lege
(Art. 5 KV) sei dem Rekurrenten gegenüber verletzt worden,
als unbegründet. (Über die Bedeutung des Grundsatzes nulla
poena sine lege nach luzernischem Recht vergl. auch AS 32 1
S. 106 ff.
- Der Rekurreni ist nach dem Dispositiv des bezirksgericht
lichen Urteils nicht nur wegen Mißachtung eines amtlichen Be
fehls, sondern zugleich auch wegen Übertretung der städtischen
Verordnung betreffend den Bezug neuerstellter Wohnungen vom
- Mai 1898 bestraft worden. Dem letztern Tatbestand konnte
aber neben dem erstern keine selbständige Bedeutung zukommen -
und zwar auch nicht einmal in Bezug auf das Strafmaß ,
weil der besondere an den Rekurrenten ergangene Befehl sich in
haltlich mit dem allgemeinen der Verordnung deckt. Immerhin
mag über die Frage, ob die Bestrafung des Rekurrenten auf
Grund der Verordnung den Art. 5 KV verletzt, auf welche Frage
in der Rekursschrift das Hauptgewicht gelegt ist, bemerkt werden:
Der Rekurrent bestreitet nicht, daß die Bestimmung in Art. 4 der
erwähnten Verordnung, wonach mit den äußern Verputzarbeiten
nicht vor Ablauf von drei Monaten seit Vollendung des Roh
baues begonnen werden darf, als Vorschrift des städtischen Bau
reglementes mit Wirksamkeit für das Gebiet des Stadtbaukreises
gültig und rechtsverbindlich wäre. Nach Art. 24 des Baugesetzes
unterliegt das Baureglement für den Stadtbaukreis der Ratifi
kation des Regierungsrates, welcher dasselbe endgültig festzustellen
hat , und ist das ratifizierte Reglement amtlich zu publizieren,
was nur die Bedeutung haben kann, daß die städtische Behörde
das Reglement aufstellt und der Regierungsrat es genehmigt, um
es sodann, sei es als städtische Verordnung mit regierungsrätlicher
Genehmigung, sei es als regierungsrätliche, auf Grund einer städti
schen Vorlage erlassene Verordnung zu publizieren. Diese Form ist
bei der Verordnung vom 5. Mai 1898 gewahrt worden, da sie vom
Regierungsrat genehmigt und amtlich publiziert ist. Die Verord
nung bezieht sich nun allerdings auf den ganzen Stadtbezirk, nicht
nur auf das Gebiet des Stadtbaukreises. Allein in 1 des Bau
gesetzes ist der städtischen Behörde das Recht eingeräumt, den
Stadtbaubezirk mit Bewilligung des Regierungsrates zu erweitern.
Wenn diese Bestimmung dahin ausgelegt wird, daß nicht nur das
Gebiet des Stadtbaubezirkes allgemein ausgedehnt werden darf,
sondern daß eine Erweiterung desselben auch in der Weise zu
lässig ist, daß der Geltungsbereich einzelner Vorschriften des Bau
reglementes über die Grenzen des Stadtbaubezirks erstreckt wird,
so ist ein Einschreiten des Bundesgerichts gegen eine solche, sehr
wohl vertretbare Interpretation ausgeschlossen, weil bei der Aus
legung und Anwendung des kantonalen Gesetzesrechts das Bundes
gericht bekanntlich an die Auffassung der zuständigen kantonalen
Behörde, sofern diese nicht als willkürlich erscheint, gebunden ist.
Vom Standpunkt jener Interpretation des 1 des Baugesetzes
aus war aber der Stadtrat befugt, den 4 der Verordnung mit
Genehmigung des Regierungsrates auch für den Landbezirk der
Stadtgemeinde zu erlassen. Frägt es sich sodann, ob für die Über
tretung der eben genannten Bestimmung eine Strafsanktion be
stehe, so braucht nicht einmal auf die Blankettstrafdrohung des
36 Abs. 1 PolStrG verwiesen zu werden, sondern es kann auf
die 110 und 111 des Baureglementes abgestellt werden, wo
nach die Übertretungen der Bauordnung nach Maßgabe des Brand
assekurranzgesetzes, bezw. des PolStrG bestraft werden. Die Ver
ordnung vom 5. Mai 1898 ist nach dem gesagten-
wie
übrigens auch in der Rekursschrift zugegeben ist eine Ergän
zung des städtischen Baureglementes; jene Strafandrohung kann
daher unbedenklich auch auf Nichtbeachtung ihrer Befehle bezogen
werden. Daß nach dem Brandassekurranzgesetz oder dem PolStrG
eine Polizeibuße von 30 Fr. gegen den Rekurrenten nicht aus
gesprochen werden durfte, wird nicht geltend gemacht. Aus diesen
Ausführungen folgt, daß auch die Bestrafung des Rekurrenten
wegen Übertreiung des 4 der städtischen Verordnung vom
5. Mai 1898 keine Verletzung des Grundsatzes nulla poena sine
lege involviert,
3. Der Rekurrent beschwert sich außerdem wegen Verweigerung
des rechtlichen Gehörs (Art. 4 BV), die darin liegen soll, daß
er mit bestimmten Beweisanträgen nicht gehört worden ist. Die
Beweisanträge sind jedoch als unerheblich abgewiesen worden und
es ist nicht ersichtlich, daß hierin eine Willkür liegen würde. Es
genügt in dieser Beziehung, auf die in Fakt. B mitgeteilten, aus
Art. 4 BV nicht anfechtbaren Erwägungen des obergerichtlichen
Urteils zu verweisen.
4. Bedeutet nach dem gesagten die Bestrafung des Rekurrenten
keine Verletzung der angerufenen Verfassungsgrundsätze, so kann
eine solche Verletzung umsoweniger darin liegen, daß das Ober
gericht, gegen dessen Urteil der Rekurs sich streng genommen allein
richtet, die Kassationsbeschwerde des Rekurrenten über das die Be
strafung aussprechende bezirksgerichtliche Urteil abgewiesen hat.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.
Vergl. auch Nr. 46.