Art. 46 Gesetz betreffend die Organisation der Bezirksbehörden; Gebühr und Steuer; Gleichheit vor dem Gesetz: Eine nach dem Vermögensbetrag abgestufte Abgabe für die Ratifikation einer Vormundschaftsrechnung bleibt Gebühr, wenn sie als Entgelt für eine bestimmte behördliche Amtshandlung erhoben wird. Die Berechnung nach dem Umfang des verwalteten Vermögens nimmt dem Entgelt den Gebührencharakter nicht, sofern der sachliche Zusammenhang mit der konkreten Leistung der Behörde besteht und die Abgabe nicht zur Deckung allgemeiner Staatsaufgaben dient. Eine auf dieser Grundlage erlassene Gebührenordnung verletzt weder die kantonale Kompetenzordnung noch den Grundsatz der Rechtsgleichheit (consid. 2-4).
erlassene Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 17. Juni 1901, wonach ( 2 Ziffer 13) für die in Frage stehende Amtshandlung pro 1000 Fr. des vormundschaftlich ver walteten Vermögens, soweit dasselbe 5000 Fr. übersteigt, 30 Cts. Gebühren zu entrichten sind. Gegen diese Forderung beschwerte sich der Vormund Trümpler beim zürcherischen Regierungsrat, indem er wesentlich geltend machte, der vom Bezirksrat angewandte 2 Ziffer 13 der citierten Gebührenordnung setze tatsächlich nicht eine Verwaltungsgebühr, sondern eine neue, außerordentliche Steuer fest. Regierungsrat und Kantonsrat aber seien nicht be fugt, eine solche Bestimmung auf dem Wege der Verordnung zu erlassen, da nach der kantonalen Verfassung Steuern unter allen Umständen nur durch Gesetz geschaffen werden könnten; Art. 19 Abs. 5 letzter Satz und Art. 31 der K. V. normieren dies aus drücklich für die Gemeindesteuern. Der gleiche Grundsatz gelte natürlich auch für die Staatssteuern, welche in der Tat durch das Steuergesetz von 1870 erschöpfend geregelt seien. Die Gebühren erscheinen nach der vom Regierungsrat selbst ausgesprochenen Auffassung als Entschädigung für besondere Dienstleistungen der staatlichen Organe gegenüber Privaten; deshalb müssen sie in einem gewissen Verhältnis zu diesen Leistungen stehen. Von einem derartigen Verhältnis könne jedoch beim vorliegend geforderten Betrag von 366 Fr. keine Rede sein; derselbe beweise, daß die angefochtene Bestimmung gegen den Grundsatz der Gebühren ver stoße, da überhaupt die Leistung des Staates keineswegs pro portional dem vormundschaftlichen Vermögen zunehme. Dagegen entspreche jene Bestimmung völlig dem Steuerprinzip (Steuer freiheit bis 5000 Fr., Steueransatz für jedes weitere Tausend, Steuerperiode von 2 Jahren). Eine solche Besteuerung aber ver letze auch den Grundsatz der Gleichheit der Bürger vor dem Ge setze (Art. 2 K. V.), indem danach ausnahmsweise vom Vermögen er Bevormundeten neben den ordentlichen Steuern alle zwei Jahre eine Extrasteuer von ½ % erhoben werde. Durch Entscheid vom 4. September 1902 wies der Regie rungsrat die Beschwerde ab. Seine Begründung geht dahin, die Kompetenz zur Festsetzung der angefochtenen Gebühr auf dem Verordnungswege ergebe sich für den Regierungsrat und den Kantonsrat aus 46 des Gesetzes betreffend die Organisation der Bezirksbehörden vom 23. April 1901. Der Kantonsrat habe bei Genehmigung der streitigen Verordnung durch besondere Ab stimmung den in der vorausgehenden Diskussion als mäßig be zeichneten Ansatz von 0,3% unter Anschluß einer Maximal grenze der Gebühr gutgeheißen Dadurch habe er die Verfassung nicht verletzt, da dieselbe über den Erlaß von Gebührenordnungen keine Grundsätze aufstelle. Es handle sich bei der in Frage stehen den Bestimmung keineswegs um eine Steuer, sondern um eine Gebühr, welche allerdings nach Art der Steuern berechnet werde. Die Annahme des Rekurrenten, daß die Leistung des Staates bei allen vormundschaftlich verwalteten Vermögen so ziemlich die gleiche sei, widerspreche den Tatsachen; denn die der Ratifikation der Vormundschaftsrechnung durch den Bezirksrat vorangehende Prüfung derselben erfordere im allgemeinen um so mehr Zeit und Mühe, je größer das Vermögen sei; ferner wachse mit der Größe desselben die Verantwortlichkeit der Vormundschaftsbehörden. B. Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates ergriff der Vormund Trümpler in seinem und des durch ihn vertretenen Mündels Charlotte Trümpler Namen rechtzeitig und in richtiger Form den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht mit den Anträgen:
Kompetenz des Regierungs und Kantonsrates zum Erlaß der angefochtenen Gebührenordnung gestützt auf Art. 46 des Gesetzes über die Organisation der Bezirksbehörden vom 23. April 1901 werde nicht anerkannt, da es jedenfalls mit dem demokratischen Gedanken der geltenden Kantonsverfassung, mit dem ungeschriebenen Verfassungsrecht, nicht vereinbar sei, die finanziellen Folgen eines Gesetzes durch eine Bestimmung desselben in eine Verordnung zu verweisen und dadurch dem direkten Entscheide des Volkes zu ent ziehen, wie es vorliegend für die Regelung der Gebühren ge schehen sei. Die Beschlußfassung über eine Gebührenordnung dem Kantonsrat in Art. 31 der K. V. nicht vorbehalten und unterstehe deshalb gemäß Art. 30 Alinea 2 ibidem der Volks abstimmung. Wenn sich nun der Kantonsrat durch das Gesetz (Art. 46 leg. cit.) von den Stimmberechtigten gewissermaßen eine Blankovollmacht zu einem solchen Beschluß erteilen lasse, so bedeute dies eine Anderung der Verfassung, die zwar im Kanton Zürich auf dem Wege der gewöhnlichen Gesetzgebung möglich sei, dagegen zur Rechtsgültigkeit gemäß Art. 5 der B. V. der Gewähr leistung durch die Eidgenossenschaft bedürfe, welche vorliegend nicht eingeholt worden sei. Das vom Kantonsrat eingeschlagene Ver fahren, welches sich lediglich aus der Furcht vor einem direkten Volksentscheide erkläre, widerspreche auch der bisherigen zürcheri schen Gesetzgebungspraxis, indem sowohl die heutigen Gerichts kosten und notariellen Gebühren, als auch die bis zum Erlaß der angefochtenen Verordnung geltenden Verwaltungsgebühren durch Gesetze festgelegt seien. Aus allen diesen Gründen folge die rechtliche Unverbindlichkeit jener Verordnung in ihrer Totalität. Jedenfalls aber sei 2 Ziffer 13 derselben ungültig, da dadurch nicht eine Gebühr im Sinne des Art. 46 leg. cit., sondern in Wirklichkeit eine Vermögenssteuer eingeführt werde. Der Unter schied zwischen Gebühr und Steuer sei weder verfassungsmäßig noch gesetzlich ausdrücklich definiert; doch werden die beiden Be zeichnungen für verschiedene Begriffe angewendet, so daß diese letzteren an Hand der Wissenschaft klarzustellen seien (zu vergl. Schönbergs Handbuch der politischen Okonomie, Bd. III). Danach bestehe das Charakteristikum der Gebühr darin, daß sie an be stimmte Amtshandlungen staatlicher Organe anknüpfe und wesent lich mit Rücksicht auf diese speziellen Gegenleistungen jener be messen werde, während die Steuern zum Zwecke der Befriedi gung der allgemeinen öffentlichen Bedürfnisse erhoben werden. Dieser Definition gemäß, welche der Regierungsrat selbst in einem dem vorliegenden analogen Falle anerkannt habe, erscheine die hier streitige Abgabe, trotz ihrer Bezeichnung, nicht als Gebühr denn einerseits bilde ihre Voraussetzung nicht die zugehörige Amtshandlung schlechthin, sondern diese nur, sofern sie einen Vermögensbetrag von über 5000 Fr. betreffe, somit nicht in der Mehrzahl ihrer Fälle; anderseits sei ihr Betrag der amtlichen Gegenleistung keineswegs angemessen. Der Rekurrent habe nicht, wie der Regierungsrat angebe, behauptet, daß die Leistung des Staates in allen Vormundschaftsfällen ungefähr dieselbe sei, wohl aber (woran er festhalte), daß zwischen den Fällen mit Vermögen unter 5000 Fr. und dem vorliegenden in dieser Hinsicht kein derartiger Unterschied bestehe, daß die exorbitante Differenz der Abgaben sich rechtfertigen würde. Das Gegenargument des ange fochtenen Entscheides mit der Verantwortlichkeit sei unstichhaltig, da diese in erster Linie auf den Gemeindebehörden, nur subsidiär auf dem Bezirksrat und keineswegs auf dem Staate selbst laste, während die streitige Abgabe in die Staatskasse fließe. Dagegen komme dieser Abgabe offenbar Steuercharakter zu, indem die Exemption der Vermögen unter 5000 Fr. direkt einem posi tiven Steuergrundsatz entspreche, indem jene überdies gesetzlich notwendig alle 2 Jahre wiederkehre, einer Steuer analog berechnet werde und endlich, wie diese, im Gegensatz zu den Gebühren des Rechtspflegegesetzes und allen übrigen der angefochtenen Verord nung selbst, kein Maximum habe. Handle es sich aber um eine Steuer, so sei deren Verfassungswidrigkeit, abgesehen von der un zulässigen Art ihrer Einführung, klar, da sie lediglich eine ein zelne Klasse von Vermögen die vormundschaftlich verwalteten belaste. Bezüglich der Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs beruft sich der Rekurrent einerseits auf seine Eigenschaft als Vormund der direkt beteiligten Charlotte Trümpler und anerbietet sich, eventuell eine Bescheinigung im Sinne des Art. 75 Alinea 2 O: G. darüber beizubringen, daß er nach dem kantonalen Recht
einer speziellen Vollmacht zur vorliegenden Vertretung seines Mündels nicht bedürfe. Anderseits macht er für seine eigene Per son geltend, daß er gemäß Art. 178 Al. 2 O. G., wonach jedem Bürger das Beschwerderecht gegen allgemein verbindliche Erlässe zustehe, jedenfalls zur Anfechtung der in Frage stehenden Ver ordnung berechtigt sei. C. Der Regierungsrat des Kantons Zürich verweist in der Beantwortung des Rekurses, dessen Begründung entsprechend, auf seine Vernehmlassung im Falle Trümpler und Geschwister Bodmer. Dort bestreitet er zunächst die Aktivlegitimation des Rekurrenten Trümpler für seine eigene Person, da dieser selbst jedenfalls keine Rechtsverletzung erlitten habe; im übrigen beantragt er materielle Abweisung des Rekurses wesentlich aus den im angefochtenen Entscheid vorgebrachten Gründen. Er betont insbesondere, daß sich die streitige Abgabe gerade nach den im Rekurse entwickelten Theo rien nicht als Steuer qualifiziere, indem alle von den Bezirks räten bezogenen Gebühren nicht einmal die Hälfte der für diese Behörden erforderlichen Auslagen decken. Von einer Verletzung der Art. 2 K. V. und Art. 4 B. V. könne keine Rede sein, da die Gleichheit der Behandlung aller Bürger hier durch die Verhältnismäßigkeit der Gebühr nach dem Betrage des Ver mögens gewahrt werde. Art. 19 Al. 5 der K. V. stehe mit der angefochtenen Gebührenordnung in keinem Zusammenhang. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
deutung zukommt. Übrigens könnten dieselben zweifellos auch materiell nicht durchschlagen; denn: Wenn sich die Rekurrenten vorab darauf berufen, daß der in Frage stehende 46 leg. cit. gegen den der Verfassung zu Grunde liegenden demokratischen Gedanken verstoße, wonach die finanzielle Tragweite eines Gesetzes dem Entscheide des Volkes nicht entzogen werden dürfe, so vermag eine Erwägung so allgemeiner Natur, welcher jede Substanziierung an Hand der positiven Verfassungsgrundsätze fehlt, die Aufhebung einer von Kantonsrat und Volk, den zur Interpretation der Verfassung in erster Linie legitimierten Organen, geschaffenen Gesetzesbestimmung, wie der citierte 46, durch das Bundes gericht keineswegs zu rechtfertigen. Wieso die ferner speziell an gerufenen Art. 30 Ziff. 2 und Art. 31 K. V. verletzt sein sollen, ist nicht verständlich; denn gerade weil die Befugnis zum Erlaß einer Gebührenordnung in Art. 31 nicht erwähnt ist, kann sich auch Art. 30 Ziff. 2, der ausdrücklich nur im Rahmen des Art. 31 Geltung hat, hierauf nicht beziehen und stand es dem nach dem Gesetzgeber, in Ermangelung einer bezüglichen Ver fassungsvorschrift, frei, die streitige Kompetenz auf gesetzlichem Wege zu regeln, wie es durch die citierte Bestimmung in rechts gültiger Form geschehen ist. Somit erweist sich auch die Berufung auf Art. 5 B. V. ohne weiteres als haltlos. 3. Nun erheben aber die Rekurrenten gegenüber Art. 2 Ziff. 13 der angefochtenen Verordnung, welche die vorliegend streitige Ab gabe für die bezirksrätliche Ratifikation der Vormundschaftsrech nungen normiert, speziell den weiteren Einwand, Regierungsrat und Kantonsrat hätten hier in Überschreitung der ihnen laut 46 leg. cit. eingeräumten Kompetenz zur Feststellung von Gebühren, eine Vermögenssteuer zu Gunsten des Staates einge führt und damit den aus Art. 19 Al. 5 und Art. 31 K. V. resultierenden Grundsatz, daß Steuern überhaupt nur durch Gesetz geschaffen werden dürfen, verletzt. Der Rekursbeklagte behauptet nicht, daß ihm in Verbindung mit dem Kantonsrat die Kom petenz zur Einführung von Staatssteuern zustehe, bestreitet aber, daß der in Rede stehende Artikel eine solche Steuer schaffe. Dem nach darf angenommen werden, Regierungsrat und Kantonsrat hätten durch den Erlaß jenes Artikels ihre verfassungsmäßigen Befugnisse überschritten, sofern sich ergeben sollte, daß derselbe tatsächlich nicht eine Gebühr, sondern eine Steuer betrifft. Um aber diese Frage zu entscheiden, ist von der wissenschaftlichen Ab grenzung der in Betracht fallenden Begriffe auszugehen, da die selben unbestrittenermaßen weder durch Verfassung, noch durch Gesetz definiert sind. Nun qualifizieren sich nach der Doktrin der politischen Okonomie (vgl. A. Wagner, Handbuch, Abteil. IV Teil 1 und 2; Schönberg, Handbuch, Bd. III; Schäffle, Die Steuern, allgemeiner Teil) die Gebühren als speziellen Entgelt für bestimmte, durch den Pflichtigen veranlaßte Leistungen der Staatsgewalt, welcher Entgelt demgemäß die effektiven Kosten der betreffenden staatlichen Tätigkeit und der hiefür erforderlichen Einrichtungen möglichst decken soll, während die Steuern als Beiträge der Einzelnen zur Durchführung der allgemeinen, dem Wohl der Gesamtheit dienenden Staatsaufgaben erscheinen. Nach diesem Unterscheidungsmerkmal aber handelt es sich vorliegend unzweifelhaft um eine wirkliche Gebühr. Denn die streitige Ab gabe wird erhoben für die Leistung des Bezirksrates bei Geneh migung einer Vormundschaftsrechnung, also für einen speziellen Akt einer bestimmten Staatsbehörde. Sie verliert diesen Charakter eines Spezialentgeltes, entgegen der Auffassung der Rekurrenten, nicht dadurch, daß ihr Betrag entsprechend den für die Steuern üblichen Grundsätzen nach der Größe des in Frage stehen den Vermögens bemessen wird, da in diesem äußerlichen Merkmal der Anpassung an die Verhältnisse des einzelnen Falles nach der vorstehenden Definition keineswegs das für die Steuer wesentliche Requisit enthalten ist. Auch über die von den Rekurrenten speziell bestrittene Angemessenheit der Abgabe kann kein Zweifel bestehen, da jene unter Berücksichtigung des früher bezeichneten allgemeinen Zweckes der Gebühren zu würdigen ist und vorliegend aus den Angaben des Rekursbeklagten hervorgeht, daß die von den Be zirksräten erhobenen Gebühren in ihrer Totalität ihren ent sprechenden Zweck, die Gesamtauslagen dieser Behörden zu decken, bei weitem nicht erreichen. 4. Da Art. 2 Ziffer 13 der angefochtenen Verordnung nach dem Gefagten keine Steuer normiert, so fällt das von den Re kurrenten in letzter Linie vorgebrachte Argument, die durch jenen
Artikel geschaffene Abgabe qualifiziere sich als Ausnahmesteuer, welche gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 2 K. V. und Art. 4 B. V.) verstoße, ohne weiteres dahin. Denn daß diese Abgabe bei ihrer Eigenschaft als Gebühr nicht von allen Vermögen, sondern nur von den vormundschaftlich verwalteten, erhoben wird, erklärt sich aus der Natur der Sache; die Gleich heit in der Behandlung innerhalb dieser einzelnen Kategorie von Vermögen aber liegt, wie der Rekursbeklagte zutreffend ausführt, in der Proportionalität der Gebühr zum Vermögensbetrag. Erscheint somit die Anfechtung der Gebührenordnung vom 17. Juni 1901 als in allen Teilen unbegründet, so ist implicite auch der Angriff auf deren Anwendung im vorliegenden Falle widerlegt. Daraus folgt die Abweisung beider Rekursbegehren. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird abgewiesen.