- Urtheil vom 21. November 1891 in Sachen
Gemeinde Wollishofen.
A. Am 9. August 1891 nahm das Volk des Kantons Zürich
einerseits ein Verfassungsgesetz betreffend besondere Bestimmungen
für Gemeinden mit mehr als zehntausend Einwohnern, andrer
seits ein (gewöhnliches) Gesetz (Vereinigungsgesetz) betreffend
die Zutheilung der Gemeinden Außersihl, Enge, Fluntern, Hirs
landen, Hottingen, Oberstraß, Riesbach, Unterstraß, Wiedikon,
Wipkingen und Wollishofen an die Stadt Zürich und die Ge
meindesteuern der Städte Zürich und Wintertbur an. Das Ver
fassungsgesetz räumt in Art. I der Gesetzgebung die Befugniß ein,
für Gemeinden mit mehr als zehntausend Einwohnern in Hinsicht
auf Organisation, Verwaltung, Oberaufsicht, Wahl der Beamten
und Abstimmungsart sowie die Besteuerung Bestimmungen auf
zustellen, welche von der Verfassung abweichen; immerhin dürfen
solche Ausnahmebestimmungen nur getroffen werden, soweit sie
durch die besondern Verhältnisse gerechtfertigt sind. Es behält im
Fernern (Art. II) der Gesetzgebung vor, für Gemeinden mit mehr
als zehntausend Einwohnern Bestimmungen aufzustellen, welche
von der verfassungsmäßigen Regel abweichen, daß die Schuld
betreibung einem Beamten der politischen Gemeinde übertragen
wird. Das Vereinigungsgesetz verfügt, es werde das Gebiet der
politischen Gemeinden Außersihl, Enge mit Leimbach, Fluntern,
Hirslanden, Hottingen, Oberstraß, Riesbach, Unterstraß, Wiedi
kon, Wipkingen und Wollishofen (mit Ausnahme von Oberleim
bach) der Stadt Zürich zugetheilt. Die in dem zugetheilten Ge
biete bestehenden politischen und Bürgergemeinden, Schul und
Sekundarschulkreise und besondern Gemeindeverbände werden auf
gelöst. Die bürgerlichen Angehörigen der aufgehobenen Gemein
den werden Bürger der Stadt Zürich. Im Fernern regelt das
Gesetz eingehend das Schicksal des Vermögens der verschmolzenen
Gemeinden, die Organisation und den Haushalt der neuen Stadt
gemeinde Zürich sowie die Aufsicht über dieselbe.
B. Gegen beide Gesetze ergriff der Gemeinderath von Wollis
hofen zu Folge Beschlusses der Gemeindeversammlung vom 26. Juli
und 13. September 1891 den staatsrechtlichen Rekurs an das
Bundesgericht, mit dem Antrage: Das Bundesgericht wolle be
schließen, es seien die beiden Gesetze, weil in Widerspruch mit den
Bestimmungen der Art. 4 und 5 der schweizerischen Bundesver
fassung und der Art. 2, 47, 48, 49, 51, 531, 65 der zürche
rischen Staatsverfassung stehend, allgemein nicht zu Recht beste
hend, eventuell nicht für die Gemeinde Wollishofen verbindlich.
Alles unter Kostenfolge für den Staat Zürich. In der Rekurs
schrift wird zunächst konstatirt, daß die Gemeinde Wollishofen
stets gegen ihre Einbeziehung in die projektirte Vereinigung der
Ausgemeinden der Stadt Zürich mit dieser Gemeinde protestirt
habe und sodann ausgeführt, daß diese Einbeziehung weder noth
wendig noch billig sei und daß überhaupt die durch das Ver
einigungsgesetz durchgeführte Gemeindeverschmelzung nicht das
richtige Mittel sei, um denjenigen Uebelständen, welchen man da
durch begegnen wolle, dauernd abzuhelfen. In rechtlicher Beziehung
wird wesentlich geltend gemacht:
- In erster Linie werde durch das Vereinigungsgesetz Art. 47
Lemma 3 der Kantonsverfassung verletzt, weil die Vereinigung
ohne Zustimmung der Gemeinde Wollishofen beschlossen worden
sei. Denn nach der citirten Verfassungsbestimmung sei eine Ver
schmelzung von Gemeinden nur mit deren Einwilligung möglich.
Dies ergebe sich, wie in den beigelegten Rechtsgutachten der Pro
fessoren Meili und v. Wyß des nähern ausgeführt sei, aus der
ganzen historischen Entwickelung des zürcherischen Gemeinde
wesens, welche nach einer größern Autonomie der Gemeinden ten
dire, aus der bisherigen Praxis, in welcher noch nie eine Ge
meinde ohne ihre Zustimmung ganz oder theilweise mit andern
vereinigt worden sei, aus den für bloße Grenzbereinigungen gel
tenden Gesetzesbestimmungen ( 4 des Gemeindegesetzes), wonach
selbst für solche die Verständigung der Gemeinden das primäre sei,
sowie endlich aus der Entstehungsgeschichte der Verfassung. Aus
den bei Berathung des Verfassungsentwurfes in der verfassungs
räthlichen Gesammtkommission gefallenen Voten ergebe sich deutlich,
daß man bei Aufstellung der Norm des 47 Lemma 3 der
Verfassung die Zustimmung der Gemeinden stillschweigend voraus
gesetzt habe und nur habe aussprechen wollen, daß zu Gründung
neuer Gemeinden nicht, wie bei privatrechtlichen Korporationen,
der Wille der Betheiligten für sich allein genüge, sondern die
Genehmigung durch Gesetz hinzutreten müsse. Durch die Volks
abstimmung vom 9. August 1891 habe diese Verfassungsbestim
mung weder alterirt noch authentisch interpretirt werden können.
Denn diese Frage als solche habe der Abstimmung nicht unter
legen.
- Art. 1 des Verfassungsgesetzes verstoße gegen Art. 2 der
kantonalen Verfassung, welcher die Gleichheit aller Bürger vor
dem Gesetze gewährleiste. Nach Art. 1 des Verfassungsgesetzes
könne, und es sei dies durch das Vereinigungsgesetz bereits
geschehen, die Verfassung für Gemeinden mit über 10,000
Einwohnern nicht nur in der legalen Form der Revision sondern
in einer der legalen Form widersprechenden Weise jeder Zeit,
wenn es der zufälligen Mehrheit des Kantonsrathes und der
Mehrheit des Souverains gefalle, abgeändert oder außer Kraft
gesetzt werden. Die Verfassung könne durch einfaches Gesetz für
diese Gemeinden aufgehoben werden. Das widerspreche den Art. 2,
48, 49, 51 und 65 der Verfassung.
- Ebenso stehe der gedachte Grundsatz des Verfassungsgesetzes
mit Art. 4 und 5 B. V. in Widerspruch.
- Das Vereinigungsgesetz schaffe für die zu vereinigenden
Gemeinden ein von dem für die übrigen Gemeinden des Kantons
geltenden, in einer Reihe der wichtigsten Grundsätze abweichendes
Gemeindegesetz; sie schaffe für diese Gemeinden eine besondere Auf
sichtsbehörde, beseitige die in Art. 49 Lemma 2 der Kantons
verfassung ausdrücklich gewährleisteten Gemeindeversammlungen
und überweise einen Theil der Befugnisse derselben dem Großen
Stadtrath, es führe für die vereinigten Gemeinden ein besonderes
Steuersystem ein. Diese ausnahmsweise Behandlung verstoße
gegen die Art. 2, 48, 49, 51, 531 K. V. und 4 u. 5 B. V.
C. In seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde führt der
Regierungsrath des Kantons Zürich aus:
- Die Behauptung der Rekurrentin, eine Vereinigung von
Gemeinden könne vom Gesetzgeber nur mit Zustimmung der Ge
meinden dekretirt werden, sei unrichtig. Das ergebe sich schon aus
der Art und Weise, wie im zürcherischen Gemeindegesetze die
Grenzveränderungen von Gemeinden normirt seien, Nach Art. 4
des Gemeindegesetzes dürfen einfache Grenzveränderungen auch
gegen den Willen der Gemeinden vom Regierungsrathe, aller
dings nur aus erheblichen Gründen administrativer Zweckmäßig
keit, vorgenommen werden. Wenn es sich aber um größere, mit
Wohnhäusern besetzte, Gemeindetheile handle, so stehe der Entscheid
dem Kantonsrathe zu. Stehe eine ganze Gemeinde, respektive
deren Vereinigung in Frage, so entscheide die Gesetzgebung, das
ganze Volk. Wenn hier der Souverain die Vereinigung nur dann
genehmigen dürfte, wenn sie sämmtlichen betheiligten Gemeinden
genehm sei, so stände er an Kompetenz ja unter seinem Manda
tar, dem Kantonsrathe, was offenbar nicht angenommen werden
könne. Art. 43 K. V. bestimme: Der Kanton ist in Bezirke
eingetheilt. Aenderungen in der bestehenden Eintheilung erfolgen
auf dem Wege der Gesetzgebung. Unzweifelhaft sei nun, daß
Aenderungen der Bezirkseintheilung ohne Zustimmung der Be
theiligten vom Gesetzgeber vorgenommen werden können. Ganz das
gleiche müsse auch für Aenderungen der Gemeindeeintheilung gel
ten, welche in der Verfassung in ganz gleicher Weise vorbehalten
seien, wie solche der Bezirkseintheilung. Die Gemeinden seien so
wenig wie die Bezirke unveränderliche Grundlagen des Staates.
Es sei nicht richtig, daß Aenderungen der Gemeindeeintheilung
bisher nur mit Zustimmung der Betheiligten vorgenommen worden
seien. Durch Gesetz vom 28. April 1878 z. B. sei die Civil
gemeinde Truttikon von der politischen Gemeinde Trüllikon abge
trennt und zu einer selbständigen politischen Gemeinde erhoben
worden, obschon Trüllikon die Abtretung nichts weniger als gern
gesehen habe. Die Frage der Gemeindeautonomie habe mit der
vorliegenden Frage nichts zu schaffen. Hier handle es sich nicht
um die Autonomie der Gemeinde Wollishofen sondern um deren
Existenz. Die Autonomie gebe noch kein Recht auf Existenz, viel
mehr bestehe die Autonomie eben nur insoweit als Gemeinden,
gleichviel ob auf Grund gesetzlicher Neubildung oder hergebrachter
maßen, überhaupt bestehen. Der Abs. 3 des Art. 47 der kanto
nalen Verfassung sei nicht im Jahre 1869 im Sinne einer Ge
währleistung der Existenz der bestehenden Gemeinden gegen
gesetzliche Aufhebung aufgenommen worden, sondern sein Inhalt
sei hergebrachten Rechtens; schon die frühere Kantonsverfassung
und auch die Verfassung von 1831 haben einen wesentlich gleichen
Satz enthalten. Wie die Verfassung des Kantons Zürich, so be
halten auch die Verfassung und Gesetzgebung anderer Kantone
dem Gesetzgeber die Befugniß vor, Aenderungen der Gemeindeein
theilung ohne Zustimmung der betheiligten Gemeinden vorzu
nehmen, so das Recht der Kantone Bern, Genf, Neuenburg,
Waadt, Schaffhausen, St. Gallen, Luzern. Die Verfassung des
Kantons Wallis lasse eine solche durch bloßes großräthliches De
kret zu und die freiburgischen Gesetze vollends überweisen die
Grenzbestimmung des Gemeindegebietes sogar den Verwaltungs
behörden. Die sachbezügliche Befugniß des Gesetzgebers sei denn
auch durch verschiedene bundesgerichtliche Entscheidungen, insbe
sondere durch die Entscheidung in Sachen Otterbach gegen Bern
vom 13. April 1888 (Amtliche Sammlung XIV, S. 213 u.
anerkannt worden.
2. Das Verfassungsgesetz bilde selbst einen Theil der kantonalen
Verfassung so gut wie die Hauptverfassung und es könne also keine
Rede davon sein, daß dasselbe kantonalverfassungswidrig sei. So
weit es mit den Bestimmungen der Hauptverfassung kollidire,
hebe es dieselben einfach auf. Speziell sei unrichtig, daß das Ver
fassungsgesetz dem Art. 65 K. V. zuwiderlaufe. Die Form, in
welcher verfassungsmäßige Grundsätze für Gemeinden mit über
10,000 Einwohnern außer Kraft gesetzt werden können, sei in
der abgeänderten Verfassung selbst bestimmt. Wenn hier dem Ge
setzgeber die Befugniß eingeräumt werde, unter Umständen und
bedingungsweise von allgemeinen verfassungsmäßigen Grundsätzen
abzuweichen, so sei dies durchaus nichts einzig in seiner Art da
stehendes. Eine derartige Vollmacht an die Gesetzgebung finde sich
auch in andern Verfassungen, z. B. in 94 der luzernischen
Kantonsverfassung. Wenn die Rekursschrift im Weitern behaupte,
das Verfassungsgesetz verstoße gegen die in Art. 4 B. V. gewähr
leistete Gleichheit vor dem Gesetze, so sei dies unrichtig. Da wo
besondere Verhältnisse Ausnahmebestimmungen erheischen, sei der
Gesetzgeber nicht nur befugt sondern selbst verpflichtet, solche zu
erlassen. Das sei in der bundesgerichtlichen Praxis stets aner
kannt worden. Es seien denn auch vielfach durch einfache Gesetze
für besondere und insbesondere städtische Verhältniße besondere
Bestimmungen (z. B. die Bauordnung für die Städte Zürich und
Winterthur u. s. w.) aufgestellt worden, ohne daß jemals dereu
Unvereinbarkeit mit dem Prinzipe der Gleichheit vor dem Gesetze
wäre behauptet worden. Inwiefern das Verfassungsgesetz mit
Art. 5 B. V. in Widerspruch sollte stehen können, sei nicht ein
zusehen. Wenn die Gemeindevereinigung an sich und das Ver
fassungsgesetz demnach nicht verfassungswidrig seien, so könne
auch von einer Verfassungswidrigkeit einzelner Bestimmungen des
Vereinigungsgesetzes nicht die Rede sein; denn die Rekurrentin selbs
behaupte nicht, daß das Vereinigungsgesetz in irgend einem Theile
mit dem neuen Verfassungsgesetze in Widerspruch stehe. Demnach
werde beantragt: Der Rekurs sei abzuweisen und der Rekurrentin
die Kosten und eine Prozeßentschädigung aufzuerlegen.
D. Von der Gemeinde Wollishofen ist eine Replik eingelegt
worden, indeß erst nach Ablauf der vom Instruktionsrichter an
gesetzten Replikfrist. Die Gemeinde suchte um Restitution gegen die
Fristversäumniß nach, weil die Frist angesichts der Wichtigkeit der
Sache zu kurz bemessen und deren Einhaltung schlechterdings nicht
möglich gewesen sei.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
- Das Begehren der Gemeinde Wollishofen um Gewährung
der Restitution gegen die Versäumniß der Replikfrist ist unbe
gründet. Erachtete die Gemeinde die ihr angesetzte Frist als zu
kurz, so lag es ihr ob, beim Instruktionsrichter rechtzeitig um
deren Verlängerung nachzusuchen. Nachdem sie dies nicht gethan
hat, kann sie nicht nachträglich wegen zu knapper Bemessung der
Frist um Restitution nachsuchen.
- Fragt sich zunächst, ob nach zürcherischem Verfassungsrechte
eine gesetzliche Verschmelzung von Gemeinden, ohne deren Zu
stimmung statthaft sei, so ist diese Frage nicht etwa durch das
Verfassungsgesetz vom 9. August 1891 erledigt. Denn wenn auch
dieses Verfassungsgesetz mit Rücksicht auf die beabsichtigte Ver
einigung der Stadt Zürich und ihrer Ausgemeinden erlassen
wurde, so enthält es doch darüber, unter welchen Voraussetzungen
die gesetzliche Verschmelzung von Gemeinden statthaft sei, keine Be
stimmungen; es bewendet also in dieser Beziehung bei den Bestim
mungen der zürcherischen Kantonsverfassung vom 31. März 1869.
- Grundsätzlich nun ist davon auszugehen, daß die kantonale
Gesetzgebung, soweit nicht die Bundes oder Kantonalverfassung
Grenzen der kantonalen Staatsgewalt aufstellen, rechtlich unbe
schränkt ist (vergl. Entscheidung Amtliche Sammlung XV, S. 204
Erw. 2). Die kantonale Gesetzgebung ist also zu Anordnung der
Vereinigung oder Trennung von Gemeinden, auch ohne deren
Einwilligung, befugt, sofern nicht eine positive Verfassungsbe
bestimmung entgegensteht. Eine solche Vorschrift, wodurch gewähr
leistet würde, daß eine gesetzliche Vereinigung oder Auflösung von
Gemeinden nur mit deren Einwilligung geschehen dürfe, enthält
das zürcherische Verfassungsrecht nicht. Die zürcherische Verfas
sung zählt weder die einzelnen Gemeinden, in welche das Staats
gebiet eingetheilt ist, namentlich auf, noch enthält sie (wie. z. B.
Art. 53 der solothurnischen Kantonsverfassung eine allgemeine
Vorschrift, daß die bestehende Gemeindeeintheilung gewährleistet
werde und ohne Einwilligung der Betheiligten nicht geändert wer
den dürfe. Art. 47 Lemma 3 der Kantonsverfassung bestimmt im
Gegentheil, daß die Bildung neuer und die Vereinigung oder
Auflösung bereits bestehender Gemeinden der Gesetzgebung zustehe.
Die Rekurrentin behauptet nun allerdings, diese Verfassungsbe
stimmung setze stillschweigend voraus, daß die Vereinigung oder
Auflösung von den betheiligten Gemeinden beschlossen worden sei
und besage blos, daß ein derartiger Beschluß durch ein Gesetz ge
nehmigt werden müsse, nicht aber ohne staatliche Sanktion gültig
sei oder blos der Genehmigung durch Regierungs oder Kantons
rath bedürfe. Allein eine solche Einschränkung liegt weder im
Wortlaute des Art. 47 Lemma 3 cit. noch folgt sie aus dem
Zusammenhange der Verfassung oder der Natur der Sache. Wenn
die Rekurrentin sich auf den Art. 48 der Verfassung berufen hat,
welcher den Gemeinden die Befugniß gewährleistet, ihre Ange
legenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze
selbständig zu ordnen, so ist dies nicht zutreffend. Diese Ver
fassungsbestimmung gewährleistet den nach Verfassung und Gesetz
bestehenden Gemeinden die Selbständigkeit ihrer Verwaltung inner
halb der verfassungsmäßigen und gesetzlichen Schranken, dagegen
bestimmt sie nichts darüber, unter welchen Voraussetzungen Ge
meinden aufgehoben oder mit andern verschmolzen werden können.
Zudem behält sie ja gesetzliche Beschränkungen ausdrücklich vor
und handelt es sich hier um einen spezialgesetzlichen Erlaß. Die
Entstehungsgeschichte der Verfassung, auf welche die Rekurrentin
sich des Fernern berufen hat, gibt für deren Auslegung in der
hier fraglichen Richtung keinen irgend erheblichen Anhaltspunkt;
übrigens ist klar, daß einzelnen im Schooße der Verfassungs
kommission gefallenen Voten in keinem Falle eine entscheidende
Bedeutung für die Auslegung der Verfassung beigemessen wer
den könnte. Im Uebrigen ist ja allerdings richtig, daß die Ge
meinden nicht wie die Bezirke bloße staatliche Verwaltungs
abtheilungen, sondern selbständige, juristische und ökonomische Or
ganismen sind. Allein dies ändert nichts daran, daß dieselben
einseitiger Aufhebung und Verschmelzung durch die staatliche Ge
setzgebung unterliegen, soweit diese nicht durch eine positive Ver
fassungsbestimmung beschränkt ist. Eine rechtliche Schranke des
staatlichen Gesetzgebungsrechtes ist, ohne ausdrückliche Verfassungs
vorschrift, hier um so weniger anzunehmen, als die Gemeinden
öffentlich rechtliche, politische Körperschaften sind, welche die Grund
lage der Staatsverwaltung bilden, so daß bei Normirung ihrer
Gestaltung das öffentliche, staatliche Interesse wesentlich mit in
Betracht kommt. Daß die Verfassung von einer zwangsweisen
Durchführung von Gemeindevereinigungen nicht ausdrücklich spricht
(wie dies gesetzlich für Grenzbereinigungen u. dergl. der Fall ist)
erscheint als gleichgültig. Ein gesetzlicher Zwang ist nicht inso
lange verfassungsmäßig ausgeschlossen, als die Verfassung ihn
nicht vorsteht, sondern er ist insolange zuläßig, als sie ihn nicht
ausdrücklich ausschließt. Soweit die Verfassung sie nicht beschränkt,
ist eben die staatliche Gesetzgebung frei.
4. Insoweit sodann die Beschwerde behauptet, das Verfassungs
gesetz vom 9. August 1891 sei mit verschiedenen Bestimmungen
der kantonalen Verfassung unvereinbar, erscheint dieselbe ohne
weiters als unbegründet. Das Verfassungsgesetz bildet, wie die
rekursbeklagte Regierung mit Recht bemerkt, selbst einen Bestand
theil der kantonalen Verfassung und kann also unmöglich kanto
nalverfassungswidrig sein. Insoweit dasselbe die Gesetzgebung dazu
ermächtigt, für bestimmte Thatbestände Vorschriften aufzustellen,
welche von den allgemeinen Prinzipien der Verfassung abweichen,
wird eben das Anwendungsgebiet der letztern verfassungsmäßig
beschränkt. Wenn die Rekurrentin endlich noch geltend macht, das
Verfassungsgesetz verstoße gegen Art. 4 und 5 B. V., so kann
das Bundesgericht auf diese Beschwerde nicht eintreten. Denn die
Prüfung neu erlassener kantonaler Verfassungen oder Verfassungs
gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit der bestehenden Bundesverfassung
hin ist nach Art. 6 und 85 B. V. Sache der Bundesversamm
lung. Dieser müssen die kantonalen Versassungen zur Genehmi
gung vorgelegt werden und sie hat dabei zu prüfen, ob deren
Bestimmungen mit der Bundesverfassung vereinbar seien.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Die Beschwerde ist abgewiesen.