Art. 36 Abs. 1 und 3 BV; Art. 101 Abs. 2 und Art. 102quater BStP; strafprozessuales Kommunikationsverbot zu Lasten einer von einer Editionsverfügung betroffenen Bank; gesetzliche Grundlage und Verhältnismässigkeit der Zwangsmassnahme. Zwar stellen befristete und im Interesse des strafprozessualen Untersuchungsgeheimnisses liegende, sachlich gebotene Informationssperren gegenüber Banken grundsätzlich keinen besonders empfindlichen Eingriff in die verfassungsrechtlich geschützte Kommunikations- und Wirtschaftsfreiheit dar. Im vorliegenden Fall gebricht es der streitigen Zwangsmassnahme jedoch in zeitlicher Hinsicht an der Verhältnismässigkeit (E. 5 und 6).
131 I 425
1S.11/2005 vom 25. Juli 2005
ab Seite 426
Seit 23. Januar 2004 führt die Schweizerische Bundesanwaltschaft (nachfolgend: BA) ein Ermittlungsverfahren gegen Y. und weitere Beteiligte wegen des Verdachtes der Geldwäscherei. Am 23. April 2004 erliess sie eine Editionsverfügung (betreffend Konteninformationen) gegenüber der Genfer Niederlassung der Bank X. Gleichzeitig ordnete sie eine Informationssperre an. Der betroffenen Bank (sowie ihren Organen und Mitarbeitenden) wurde untersagt, ihren Kunden und dritten Personen bzw. Gesellschaften Mitteilung zu machen über die Editionsverfügung bzw. darüber, dass im vorliegenden Zusammenhang ein Ermittlungsverfahren hängig ist. Die Verfügung der BA vom 23. April 2004 blieb unangefochten.
Am 23. August 2004 ersuchte die betroffene Bank die BA um Aufhebung der angeordneten Informationssperre. Mit Verfügung vom 30. August 2004 wies die BA das Ersuchen ab. Die von der betroffenen Bank gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde hiess das Bundesstrafgericht (Beschwerdekammer) mit Entscheid vom 24. Januar 2005 gut. Die Beschwerdekammer ordnete die Aufhebung des streitigen Mitteilungsverbotes an.
Mit Eingabe vom 31. Januar 2005 erhob die BA beim Bundesgericht vorsorglich Zwangsmassnahmenbeschwerde gegen den (gleichentags eröffneten) Entscheid des Bundesstrafgerichtes vom 24. Januar 2005. Die BA stellte und begründete das Begehren, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Mit separater Eingabe vom 1. März 2005 begründete die BA die Beschwerde. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheides.
Mit Präsidialverfügung vom 4. März 2005 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt. Das Bundesstrafgericht hat am 4. März 2005 auf eine Stellungnahme ausdrücklich verzichtet. Die beschwerdegegnerische Bank beantragt mit Eingabe vom 11. April 2005 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
Aus den Erwägungen:
Sodann könne geprüft werden, "ob sich ein Mitteilungsverbot als 'minus' aus der Kontensperre ableiten lässt". "Immerhin" greife "die Kontensperre" in die "Rechtsstellung der Bank ein". Diese könne "ihren vertraglichen Verpflichtungen auf Leistung gemäss den Weisungen des am Konto Berechtigten nicht nachkommen". Da Kontensperre und Mitteilungsverbot jedoch "grundsätzlich verschiedener Natur" seien, biete sich "Art. 65 BStP wohl eher nicht als gesetzliche Grundlage an". "Eine ausreichende gesetzliche Grundlage könnte" nach Auffassung der Beschwerdekammer "grundsätzlich auch Gewohnheitsrecht bilden". In diesem Zusammenhang sei "auf die Empfehlung der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren betreffend Kontosperren und Schweigepflicht der Bank vom 25. März 1997 hinzuweisen, welche auf einem Konsens zwischen der Schweizerischen Bankiervereinigung und der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren" beruhe. In der Empfehlung werde ausdrücklich festgehalten, dass "der Richter das Recht" habe, "der Bank zu verbieten, den Kunden" über die Kontensperre "und alle damit zusammenhängenden Umstände zu informieren", falls dadurch "die hängige Strafuntersuchung beeinträchtigt werden könnte". "Der Umstand der Vereinbarung der KKJPD als diesbezüglicher Vertreterin aller Kantone" belege zwar "eine allgemeine Rechtsüberzeugung". Die Vereinbarung werde "von den Strafverfolgungsbehörden der Kantone und nach Inkrafttreten der Effizienzvorlage im Jahre 2002 von den Behörden des Bundes in der Zusammenarbeit mit den Banken auch angewendet". "Die Übung dieser Praxis (mehr als sieben Jahre)" sei "indessen nicht als lange zu bezeichnen", weshalb sich die streitige Informationssperre nach Ansicht des Bundesstrafgerichtes "nicht auf Gewohnheitsrecht abstützen" lasse.
"Ob ein Mitteilungsverbot an eine Bank unter Androhung einer Ungehorsamsstrafe überhaupt einer gesetzlichen Grundlage bedarf", sei "in der Lehre umstritten". In der Bundesgesetzgebung seien Informationssperren gegenüber Dritten namentlich in Art. 80n des Rechtshilfegesetzes [IRSG; SR 351.1] und Art. 10 Abs. 3 des Geldwäschereigesetzes [GwG; SR 955.0] ausdrücklich vorgesehen. Die Frage einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage könne jedoch im vorliegenden Fall "letztlich offen bleiben". Das "öffentliche Interesse an der Möglichkeit, einer Bank ein Mitteilungsverbot aufzuerlegen", sei "im Übrigen offensichtlich und im Lichte neuerer Entwicklungen auch gross". Es erscheine laut angefochtenem Entscheid "bedenklich", wenn "erste Ermittlungen der Strafverfolgungsbehörden, welche Bankerhebungen erforderlich machen, den Betroffenen durch die Bank offenbart werden könnten".
Trotz diesen Erwägungen, die grossteils zu Gunsten der angefochtenen Informationssperre ausfielen, hiess das Bundesstrafgericht die Beschwerde der betroffenen Bank gut. Die Bundesanwaltschaft habe "sich im Beschwerdeverfahren zur Begründung ihres Standpunktes auf Ausführungen allgemeiner Natur beschränkt und aus dem Strafverfahren praktisch keine Akten eingereicht". "Die wenigen Unterlagen" umfassten "die Korrespondenz" mit der betroffenen Bank "sowie eine Aktennotiz über die Einsicht in die Gerichtsakten in einem US-amerikanischen Prozess vom 16. Juni 2004". Zwar sei die betroffene Bank "nicht Partei im Strafverfahren", weshalb ihr "nur ein sehr eingeschränkter Zugang zu den Akten des Strafverfahrens" zustehe. Die Bundesanwaltschaft übersehe jedoch, "dass Akteneinsicht und Verfügungsbegründung nicht das Gleiche" seien. In der Literatur würden sogar "erhöhte Anforderungen an die Begründung" verlangt. Wie weit die untersuchende Behörde dabei zu "gehen" habe, sei "im Einzelfall unter Berücksichtigung der konkreten Situation und der Untersuchungsinteressen zu entscheiden". "Die eingereichten Unterlagen und die Erläuterungen" der Bundesanwaltschaft "in der angefochtenen Verfügung und im Beschwerdeverfahren" vermöchten nach Ansicht des Bundesstrafgerichtes "selbst in groben Zügen nicht zu erklären, ob und warum das Mitteilungsverbot im heutigen Zeitpunkt erforderlich sein soll". Insbesondere sei nicht ersichtlich, "inwiefern eine Mitteilung die Untersuchung beeinträchtigen könnte". Daher sei "die Beschwerde zu schützen und das Mitteilungsverbot aufzuheben". Dies entbinde die betroffene Bank "nicht von der Pflicht sicherzustellen, dass und wie sie bei Orientierung ihres Kunden ihren Sorgfaltspflichten nachkommt".
In einem in den USA hängigen Gerichtsverfahren seien "deutliche Verdachtsmomente" gegen den Hauptangeschuldigten dargelegt worden. Angesichts der in den Fall involvierten schweizerischen Gesellschaften bestehe ein sachlicher Bezug zwischen den mutmasslichen strafbaren Handlungen und der Schweiz. Sie, die Bundesanwaltschaft, habe schon im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesstrafgericht darauf hingewiesen und entsprechende Dokumente vorgelegt. Daher sei es "aktenwidrig", wenn im angefochtenen Entscheid ausgeführt werde, "die Bundesanwaltschaft habe selbst in groben Zügen nicht dargelegt, worum es gehe". Als Vortaten der untersuchten Geldwäscherei kämen namentlich Betrug, ungetreue Geschäftsbesorgung und Korruption in Betracht bei der Privatisierung bzw. beim Erwerb und Betrieb von ehemaligen russischen Staatsunternehmen in den Jahren 1997-1999.
Bei dem im Mittelpunkt stehenden Ölkonzern handle es sich um ein "international ausserordentlich breit gestreutes und sehr verschachteltes Firmenkonglomerat". Die angehobenen Ermittlungen seien "im internationalen Kontext schwierig". Im Vorfeld eines Bundesstrafprozesses erfolgten diese "vorerst verdeckt". Im vorliegenden Fall erweise sich eine Informationssperre zulasten der betroffenen Bank als sachlich geboten. Es handle sich dabei nicht um einen schweren Eingriff in die Kommunikations- und Wirtschaftsfreiheit der Bank. Die angeordnete Informationssperre habe "temporären Charakter". Das Mitteilungsverbot finde seine Grundlage in der strafprozessualen "Untersuchungsmaxime" (Art. 101 Abs. 1 und 2 BStP) sowie in der gesetzlichen Editions- und Zeugnispflicht der Bank bzw. ihrer Organe und Angestellten. Ausserdem beruhe es auf einer Vereinbarung der Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren mit der Schweizerischen Bankiervereinigung aus dem Jahre 1997. In der kantonalen Strafverfahrenspraxis würden Informationssperren dieser Art denn auch ("im Einzelfall" bzw. im Zusammenhang mit Editionsverfügungen an Banken) "seit Jahrzehnten" gehandhabt. Im Vorentwurf zur künftigen gesamtschweizerischen Strafprozessordnung werde eine entsprechende Geheimhaltungsverpflichtung ausdrücklich vorgesehen. Der angefochtene Entscheid sei im Ergebnis bundesrechtswidrig und gefährde die Strafverfolgung ernsthaft.
Bei der streitigen Informationssperre handelt es sich nach Ansicht der Beschwerdegegnerin um eine strafprozessuale Zwangsmassnahme. Das ihr auferlegte Verbot, ihre Kundschaft über das Vorliegen strafprozessualer Ermittlungen und die Edition von Bankunterlagen zu informieren, stelle einen schwerwiegenden Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdegegnerin dar, der einer klaren und präzisen Verankerung in einem formellen Gesetz bedürfe. Der streitigen Zwangsmassnahme gebreche es an einer solchen gesetzlichen Grundlage. Sie sei ausserdem unverhältnismässig und werde nicht durch ein ausreichendes öffentliches Interesse begründet.
Die Informationssperre verletze namentlich die von der Verfassung geschützte Kommunikations- und Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdegegnerin. Sie werde faktisch sogar gezwungen, ihre privatrechtlichen Verpflichtungen gegenüber ihrer Klientschaft zu verletzen. Es entspreche dem Wesen des Mandats- und Vertrauensverhältnisses mit dem Bankkunden, dass die Bank verpflichtet sei, ihrem Kunden alle Informationen weiterzugeben, die das Mandatsverhältnis betreffen oder betreffen könnten. Zwar könne es Fälle geben, bei denen die Interessen der Strafverfolgung während einer sehr eingeschränkten Zeit wichtiger erscheinen als die privaten bzw. geschäftlichen Interessen der Bank und ihrer Klientschaft. Ein unbeschränktes Kommunikationsverbot, wie es im vorliegenden Fall verfügt worden sei, werde jedoch durch kein öffentliches Interesse legitimiert. Die Ermittlungen dauerten bereits mehr als ein Jahr an, weshalb keine Kollusionsgefahr mehr erkennbar sei.
5.1 Bei hinreichendem Verdacht strafbarer Handlungen, die der Bundesgerichtsbarkeit unterstehen, ordnet der Bundesanwalt die Eröffnung eines Ermittlungsverfahrens an (Art. 101 Abs. 1 BStP). Der Bundesanwalt und die gerichtliche Polizei "nehmen die zur Feststellung der Täterschaft und des wesentlichen Sachverhalts sowie die zur Sicherung der Tatspuren und Beweise erforderlichen Ermittlungshandlungen vor und treffen die unaufschiebbaren weiteren Massnahmen" (Art. 101 Abs. 2 BStP).
Nach schweizerischem Strafprozessrecht sind die Ermittlungen und Untersuchungen grundsätzlich geheim (vgl. ROBERT HAUSER/ ERHARD SCHWERI/KARL HARTMANN, Schweizerisches Strafprozessrecht, 6. Aufl., Basel 2005, § 52 Rz. 5 f.; NIKLAUS SCHMID, Strafprozessrecht, 4. Aufl., Zürich 2004, Rz. 156; Art. 76 Abs. 1 des Vorentwurfes [2001] des EJPD für eine Schweizerische Strafprozessordnung [VE/StPO]). Das Untersuchungs- und Ermittlungsgeheimnis dient der Sicherung der Zwecke des Strafprozesses. Es richtet sich an die Strafjustizbehörden und findet seine Schranken in den gesetzlichen Partei- und Teilnahmerechten (vgl. SCHMID, a.a.O., S. 55 Fn. 169, Rz. 157). Auch das gerichtspolizeiliche Ermittlungsverfahren im Rahmen des Bundesstrafprozesses (vor Einleitung der allfälligen Voruntersuchung) ist geheim. Ermittlungsdaten dürfen nur an die im Gesetz ausdrücklich bezeichneten Amtsstellen weitergeleitet werden (Art. 102quater Abs. 1 BStP). Die Bundesanwaltschaft kann die Bekanntgabe von Informationen verweigern, einschränken oder mit Auflagen versehen (Art. 102quater Abs. 2 BStP). Weiteren Behörden und privaten Personen dürfen Daten aus dem gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren nur "zum Schutze vor unmittelbar drohenden Gefahren" zugänglich gemacht werden (Art. 102quater Abs. 3 BStP). Im Bundesstrafprozess konkretisiert sich das Ermittlungsgeheimnis auch an der Befugnis der Bundesanwaltschaft, Informationen über Personendaten zu verweigern, wenn die Auskunft "den Zweck des Ermittlungsverfahrens in Frage stellen würde" (Art. 102bis BStP).
5.2 Das schweizerische Strafverfahrensrecht, namentlich der Bundesstrafprozess, kennt keinen "numerus clausus" der zulässigen Zwangsmassnahmen im Ermittlungsverfahren (vgl. Art. 101 Abs. 2 BStP; HAUSER/SCHWERI/HARTMANN, a.a.O., § 59 Rz. 3-7). Strafprozessuale Informationsverbote gegenüber Dritten, namentlich editionspflichtigen kontenführenden Banken, dienen der ungestörten Abklärung von mutmasslichen Delikten bei drohender Kollusionsgefahr (vgl. MARCEL BUTTLIGER, Schweigepflicht der Bank im Strafverfahren, in: SJZ 90/1994 S. 377 ff., 378 f.; CHRISTIANE LENTJES MEILI, Zur Stellung der Banken in der Zürcher Strafuntersuchung, insbesondere bei Bankabfragen und Beschlagnahmen, Schweizer Schriften zum Bankenrecht, Bd. 41, Diss. Zürich 1996, S. 217 f.; LUCA MARAZZI, Sull'ordine di perquisizione e sequestro bancario. La legittimazione attiva della banca a interporre reclamo contro un ordine di perquisizione e sequestro, in: Ticino e il diritto, Raccolta di studi pubblicati in occasione delle Giornate dei giuristi svizzeri 1997, Lugano 1997, S. 501 ff., 523; s. auch Die Praxis des Kantonsgerichtes von Graubünden [PKG] 1994 Nr. 42). In Art. 319 Abs. 1 VE/StPO (2001) werden "schriftliche Weisungen" an Banken über die bei Überwachungsmassnahmen bzw. Editionsverfügungen "zu beachtende Geheimhaltung" ausdrücklich vorgesehen (vgl. auch Art. 80n Abs. 1 IRSG, Art. 10 Abs. 3 GwG). In der Literatur wird teilweise die Meinung vertreten, dass sich Verschwiegenheitsgebote als "Nebenverpflichtung" auch aus den gesetzlichen Editions- und Zeugnispflichten ergeben können (vgl. BUTTLIGER, a.a.O., S. 378-380; MARAZZI, a.a.O., S. 523). Im Gegensatz zu den Berufsgeheimnisträgern im Sinne von Art. 321 StGB sind Organe und Mitarbeitende einer Bank grundsätzlich editions- und zeugnispflichtig (Art. 74 Abs. 1 und Art. 77 BStPi.V.m. Art. 88ter, Art. 101 Abs. 2 und Art. 103 Abs. 1 BStP; vgl. BUTTLIGER, a.a.O., S. 377 f.; LENTJES MEILI, a.a.O., S. 219). Die Frage, inwieweit zur strafprozessualen Wahrheitsfindung strafbewehrte Informationssperren zulässig erscheinen, die nicht ausdrücklich im Gesetz vorgesehen sind, ist in der Lehre umstritten. Schwere Eingriffe in die Freiheitsrechte der Betroffenen bedürfen einer ausreichenden formellgesetzlichen Grundlage (BGE 130 I 65 E. 3.3 S. 68, BGE 130 I 360 E. 14.2 S. 362, 369 E. 7.3 S. 381, je mit Hinweisen; vgl. HAUSER/SCHWERI/ HARTMANN, a.a.O., § 59 Rz. 7). Soweit durch strafprozessuale Informationssperren verfassungsmässige Individualrechte tangiert werden, gelten diesbezüglich die allgemeinen Eingriffsvorbehalte von Art. 36 BV. Namentlich ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten (vgl. BUTTLIGER, a.a.O., S. 379; LENTJES MEILI, a.a.O., S. 219, 250).
6.1 Es stellt sich die Frage, ob die streitige Informationssperre auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (vgl. Art. 36 BV). Das Bundesgericht beurteilt diese Frage aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalles. Ein schwerer Eingriff in die verfassungsmässigen Individualrechte der beschwerdegegnerischen Bank bedürfte einer klaren Grundlage im formellen Gesetz (vgl. BGE 130 I 16 E. 3 S. 18, BGE 130 I 65 E. 3.3 S. 68, 360 E. 14.2 S. 362, je mit Hinweisen). Liegt kein schwerer Fall vor, kann sich der Eingriff auch auf eine materiellgesetzliche Norm (etwa eine Verordnung oder auf polizeiliche bzw. strafprozessuale Generalklauseln) stützen. Das öffentliche Interesse an der streitigen Verfügung und ihre Verhältnismässigkeit prüft das Bundesgericht frei (vgl. BGE 130 I 65 E. 3.3 S. 68, BGE 130 I 360 E. 14.2 S. 362, 369 E. 7.3 S. 381, je mit Hinweisen). Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht massgebend (Art. 191 BV).
6.2 Zwar ist das Ermittlungsgeheimnis im Bundesstrafprozessrecht in Art. 102quater BStP verankert. Dieses und insbesondere die Vorschriften von Art. 102quater Abs. 2-3 BStPrichten sich jedoch primär an die Strafjustizbehörden. Das BStP kennt keine ausdrückliche formellgesetzliche Grundlage für strafbewehrte Mitteilungsverbote gegenüber von Editionsverfügungen betroffenen Privaten. Es bleibt zu prüfen, ob die Generalklausel von Art. 101 Abs. 2 BStP im vorliegenden Fall als gesetzliche Grundlage ausreicht und ob der streitige Eingriff verhältnismässig erscheint.
6.3 Nach der dargelegten Lehre und Praxis stellen sachlich notwendige und zeitlich limitierte Informationssperren gegenüber Banken grundsätzlich keinen besonders empfindlichen Eingriff in die verfassungsrechtlich geschützte Kommunikations- und Wirtschaftsfreiheit dar (vgl. BUTTLIGER, a.a.O., S. 379-81; LENTJES MEILI, a.a.O., S. 221 f.). Das vorläufige Verbot, Ermittlungsgeheimnisse an Kunden und Dritte weiterzuleiten, hindert die betroffene Bank grundsätzlich nicht daran, im Rahmen ihrer gesetzlichen und vertraglichen Pflichten legale Bankgeschäfte und Kundenberatungen abzuwickeln (vgl. LENTJES MEILI, a.a.O., S. 237 f., 247 f., 250; SIEGFRIED SICHTERMANN, Bankgeheimnis und Bankauskunft. Systematische Darstellung mit besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung und unter Heranziehung ausländischen Rechts, 3. Aufl., Frankfurt a.M. 1984, S. 347 ff.). Ein befristetes Informationsverbot gegenüber Bankkunden wäre auch im vorliegenden Fall grundsätzlich zulässig. Zwar macht die beschwerdegegnerische Bank sinngemäss geltend, ihre Klientschaft könne auch an den in der Editionsverfügung vom 23. April 2004 erwähnten Informationen interessiert sein. Die Bank legt jedoch keine besonderen Gründe dar, weshalb im vorliegenden Fall ihr privates Interesse, ihre Kunden oder Dritte über hängige strafprozessuale Ermittlungen zu informieren, das öffentliche Interesse an der ungestörten Aufklärung von mutmasslichen schweren Straftaten überwiegen könnte. Noch viel weniger macht die Beschwerdegegnerin unmittelbar drohende Gefahren im Sinne von Art. 102quater Abs. 3 BStP geltend.
6.4 Nach Darlegung der Bundesanwaltschaft handelt es sich hier um schwierige Ermittlungen wegen mutmasslicher Geldwäscherei im internationalen Kontext. Untersucht wird die Verschleierung von angeblich illegalen Erlösen aus dem Erwerb und Betrieb von ehemaligen russischen Staatsunternehmen; dabei gehe es namentlich um unrechtmässige Gewinne aus Geschäften mit jährlich mehreren Millionen Tonnen Öl. Zwar wäre es einer betroffenen Bank zuzumuten, dass sie bei schwerwiegenden strafrechtlichen Verdachtsgründen und im Falle von drohender Kollusionsgefahr das Ermittlungsgeheimnis für eine angemessene Zeit respektiert und keine vertraulichen Informationen über das hängige Strafverfahren an ihre Kundschaft, insbesondere an den Verdächtigen, oder an Dritte weitergibt. Die strafbewehrte Zwangsmassnahme muss jedoch auch in zeitlicher Hinsicht verhältnismässig sein (vgl. Art. 36 Abs. 3 BV; Art. 50 BStP; BUTTLIGER, a.a.O., S. 379). Im vorliegenden Fall ist diese Voraussetzung nicht erfüllt. Die streitige Informationssperre wurde vor knapp einem Jahr (nämlich am 30. August 2004) angeordnet bzw. bestätigt. Die ursprüngliche Verfügung datiert sogar vom 23. April 2004. Weder wurde die Zwangsmassnahme zeitlich limitiert, noch von der Bundesanwaltschaft seither aufgehoben. Eine Weiterdauer der Zwangsmassnahme erscheint im heutigen Zeitpunkt nicht nur unverhältnismässig. Eine unbefristete strafbewehrte Informationssperre wäre auch als schwerer Eingriff in die Wirtschafts- und Kommunikationsfreiheit der betroffenen Bank anzusehen, der einer ausdrücklichen formellgesetzlichen Grundlage bedürfte.