Art. 3 Abs. 4 OHG; Anspruch auf Übernahme weiterer Kosten der Opferhilfe. Das Opfer einer im Ausland erlittenen Straftat hat keinen Anspruch auf Übernahme weiterer Kosten gemäss Art. 3 Abs. 4 OHG, wenn es im Tatzeitpunkt keine Beziehung zur Schweiz hatte (E. 2 und 3).
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X. ist anerkannter Flüchtling aus Bosnien-Herzegowina mit Niederlassungsbewilligung in der Schweiz. Er wird zusammen mit seiner Ehefrau und drei Kindern von der Einwohnergemeinde O. finanziell unterstützt.
Am 22. Februar 1999 liess X. durch das Therapiezentrum für Folteropfer des Schweizerischen Roten Kreuzes beim Amt für Gemeinden und soziale Sicherheit des Kantons Solothurn ein Gesuch um finanzielle Unterstützung nach dem Opferhilfegesetz einreichen. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Gesuchsteller sei im Jahre 1992 während mehr als sechs Monaten in einem Lager gehalten worden, in dem er während der ganzen Zeit schwere Demütigungen über sich habe ergehen lassen und Todesängste habe ausstehen müssen. Bereits zuvor seien beinahe alle in seinem Dorf lebenden Menschen umgebracht worden, darunter seine Schwester, Cousins, Kollegen und Nachbarn. Er benötige regelmässige Psychotherapie in seiner Muttersprache, weil er an komplexen posttraumatischen Belastungsstörungen leide. Um finanzielle Unterstützung ersuchte er namentlich für die Psychotherapie, soweit deren Kosten von der Krankenkasse nicht übernommen würden, sowie für Übersetzungskosten, Krankenkassen-Selbstbehalte und Reisekosten.
Das Departement des Innern des Kantons Solothurn wies das Begehren am 14. April 1999 im Wesentlichen mit der Begründung ab, die gegen den Gesuchsteller gerichteten deliktischen Handlungen seien im Ausland zu einem Zeitpunkt verübt worden, als er zur Schweiz keinerlei Beziehungen gehabt habe.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn wies mit Urteil vom 19. Oktober 1999 die Beschwerde gegen den Entscheid des Departements des Innern ab. Das Gericht sprach X. die Opfereigenschaft im Sinne des Opferhilfegesetzes ab. Zur Begründung führte das Gericht im Wesentlichen aus, dass es kaum Sinn der Opferhilfe sein könne, allen Opfern dieser Welt mit Aufenthalt in der Schweiz die nötige Hilfe zu bieten, zumal der Vollzug des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über die Hilfe an Opfer von Straftaten (Opferhilfegesetz, OHG, SR 312.5) angesichts der täglich neuen traumatisierten Opfer aus Kriegsgebieten der organisatorischen und finanziellen Belastung in Kürze nicht mehr Stand halten würde. Zudem gehe das Opferhilfegesetz von einer absoluten Subsidiarität der staatlichen Leistungen aus.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 29. November 1999 beantragt X., der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben. Die Vorinstanz sei anzuweisen, den Anspruch des Opfers auf Beratung bzw. auf Übernahme weiterer Kosten gemäss Art. 3 Abs. 4 OHG zu gewähren.
Das Bundesamt für Justiz, Hauptabteilung Staats- und Verwaltungsrecht, vertritt in der Vernehmlassung die Auffassung, der angefochtene Entscheid verletze Bundesrecht. Es führt ohne nähere Begründung aus, der Beschwerdeführer sei als Opfer im Sinne des Opferhilfegesetzes zu betrachten, jedenfalls soweit seine Beeinträchtigungen Folge der im Ausland erlittenen Straftaten seien. Unter der Voraussetzung, dass dem Beschwerdeführer Opfereigenschaft zukomme, sei das Gesuch um Übernahme der ungedeckten Kosten nach Art. 3 Abs. 4 OHG begründet, da der Hilfe der Grundsatz der Subsidiarität nicht entgegenstehe.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
Das Departement des Innern des Kantons Solothurn hat in seiner Verfügung vom 14. April 1999 entschieden, dass Personen nicht als Opfer im Sinne von Art. 2 OHG anerkannt werden und daher keine Beratung gemäss Art. 3 OHG beanspruchen können, wenn sie im Ausland Opfer einer Straftat werden und in diesem Zeitpunkt keinerlei Beziehungen zur Schweiz haben. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, das Verwaltungsgericht habe im angefochtenen Urteil seine Opfereigenschaft bejaht, und er beanstandet allein die Auslegung von Art. 3 Abs. 4 OHG durch die Vorinstanz. Er verkennt, dass das Verwaltungsgericht mit der ersten Instanz den Anwendungsbereich des Opferhilfegesetzes eingeschränkt und ihn daher wegen seiner fehlenden Beziehungen zur Schweiz im Zeitpunkt der Straftat nicht als Opfer im Sinne von Art. 2 OHG anerkannt hat.
a) Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst, d.h. nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen und Zielsetzungen auszulegen; dabei hat sich die Gesetzesauslegung vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz; gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis (BGE 124 III 229 E. 3c S. 235 f.). Dabei ist die Auslegung des Gesetzes zwar nicht entscheidend historisch zu orientieren, im Grundsatz aber dennoch auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen zu stützen, da sich die Zweckbezogenheit des rechtsstaatlichen Normverständnisses nicht aus sich selbst begründen lässt, sondern im Sinne der Absichten des Gesetzgebers zu verstehen ist, die es mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungselemente zu ermitteln gilt (BGE 125 II 521 E. 3c/aa S. 525; BGE 121 III 219 E. 1d/aa S. 225).
b) Nach dem Wortlaut des mit "Geltungsbereich" überschriebenen Art. 2 Abs. 1 OHG wird die vom Opferhilfegesetz vorgesehene wirksame Hilfe und Verbesserung der Rechtsstellung jeder Person, die durch eine Straftat unmittelbar in ihrer Integrität beeinträchtigt wurde, gewährt. Der Wortlaut von Art. 2 OHG macht den Geltungsbereich des Gesetzes nicht davon abhängig, ob das Opfer oder die Straftat einen Bezug zur Schweiz haben. Der Wortlaut der Bestimmung ist insofern zu weit, als sich der Geltungsbereich des Gesetzes nicht allein aus der materiellen Definition der Opfereigenschaft ergibt. So ist insbesondere der schweizerische Gesetzgeber nicht generell in der Lage, die Rechtsstellung jeder von einer Straftat betroffenen Person zu verbessern, wenn es um deren Rechte im Strafverfahren geht (Art. 1 Abs. 2 lit. b OHG). Die Bestimmungen über den Schutz und die Rechte des Opfers im Strafverfahren nach dem 3. Abschnitt des Gesetzes (Art. 5-10 OHG) können sich allein auf Straftaten beziehen, die in der Schweiz beurteilt werden, obwohl der Geltungsbereich des Gesetzes nicht ausdrücklich auf in der Schweiz durchgeführte Strafverfahren beschränkt wird (vgl. etwa BGE 126 IV 38 E. 3 S. 40). Für die Ansprüche auf Entschädigung und Genugtuung (Art. 1 Abs. 2 lit. c OHG) sodann unterscheidet Art. 11 OHG (vgl. dazu BGE 124 II 507) danach, ob die Straftat, die zur unmittelbaren Beeinträchtigung der Integrität einer Person geführt hat, auf schweizerischem Hoheitsgebiet verübt wurde (Abs. 1 und 2) oder ob die Person im Ausland Opfer einer Straftat geworden ist (Abs. 3). In diesem Fall werden die Ansprüche auf Personen beschränkt, welche das Schweizer Bürgerrecht besitzen und Wohnsitz in der Schweiz haben. Dies steht mit Art. 3 des Europäischen Übereinkommens über die Entschädigung für Opfer von Gewalttaten, dessen Ratifizierung der Bundesrat gleichzeitig mit dem Erlass des Opferhilfegesetzes vorschlug (BBl 1990 II S. 1001 f.) im Einklang. Nach dem genannten Europäischen Übereinkommen vom 24. November 1983, das für die Schweiz seit 1. Januar 1993 in Kraft steht (SR 0.312.5), wird die Entschädigung von dem Staat gewährt, in dessen Hoheitsgebiet die Straftat begangen worden ist, und sie ist den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten vorbehalten, welche die Konvention ratifizieren, sowie den in diesen Staaten niedergelassenen Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten des Europarats (Art. 3 des Übereinkommens).
Auch in Bezug auf die Ansprüche auf Entschädigung und Genugtuung ist somit die Definition in Art. 2 OHG zu weit; die Opfereigenschaft wird hier gemäss Art. 11 OHG allein Personen zuerkannt, welche entweder von einer im Inland verübten Straftat in ihrer Integrität betroffen sind oder die schweizerische Staatsbürgerschaft besitzen und in der Schweiz Wohnsitz haben. Es ist zu prüfen, ob die unter dem Titel der Beratung von den Kantonen zu gewährleistende wirksame Hilfe nach Sinn und Zweck der Opferhilfe und den dem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen nicht ebenfalls Einschränkungen unterliegt, welche im Wortlaut von Art. 2 OHG nicht zum Ausdruck kommen.
c) Das Opferhilfegesetz verpflichtet die Kantone unter dem Titel "Beratung" in Art. 3 OHG, für fachlich selbständige öffentliche oder private Beratungsstellen zu sorgen. Diese Beratungsstellen haben insbesondere zur Aufgabe, den Opfern medizinische, psychologische, soziale, materielle und juristische Hilfe zu leisten oder zu vermitteln (Art. 3 Abs. 2 lit. a OHG) sowie über die Hilfe an Opfer zu informieren (Art. 3 Abs. 2 lit. b OHG). Die Beratungsstellen leisten ihre Hilfe sofort und, wenn nötig, während längerer Zeit. Sie müssen so organisiert sein, dass sie jederzeit Soforthilfe leisten können (Art. 3 Abs. 3 OHG). Die Leistungen der Beratungsstellen und die Soforthilfe Dritter sind unentgeltlich. Die Beratungsstellen übernehmen weitere Kosten, wie Arzt-, Anwalts- oder Verfahrenskosten, soweit dies aufgrund der persönlichen Verhältnisse des Opfers angezeigt ist (Art. 3 Abs. 4 OHG). Die Opfer können sich an eine Beratungsstelle ihrer Wahl wenden (Art. 3 Abs. 5 OHG).
aa) Die Art der umfassenden Hilfe, welche die von den Kantonen bereitzustellenden Beratungsstellen zu leisten haben, geht zum Teil über die blosse Beratung der Opfer deutlich hinaus. Sie besteht, wie sich schon aus der Zweckbestimmung des Art. 1 OHG ergibt, in einem vielseitigen und umfassenden Hilfsangebot zugunsten der Opfer und soll diese in der Überwindung von materiellen, physischen, psychischen, gesellschaftlichen und rechtlichen Schwierigkeiten unterstützen (Botschaft des Bundesrates zu einem Bundesgesetz über die Hilfe an Opfer von Straftaten [Opferhilfegesetz, OHG] und einem Bundesgesetz über das Europäische Übereinkommen über die Entschädigung für Opfer von Gewalttaten vom 25. April 1990 in BBl 1990 II 961, 977 f.; GOMM/STEIN/ZEHNTNER, Kommentar zum Opferhilfegesetz 1995, N. 16-24 zu Art. 3). Sie umfasst zwei Phasen und besteht in der Soforthilfe einerseits und in längerfristigen Massnahmen andererseits. Die Soforthilfe soll rasch wirksam werden und dem Opfer diejenige Hilfe verschaffen, die zur Bewältigung der unmittelbaren Folgen der Straftat notwendig ist; die längerfristigen Massnahmen dienen hingegen der Verarbeitung der Erlebnisse durch das Opfer, wozu insbesondere auch die Beratung und Hilfe in prozessualen Fragen sowie in Fragen der Versicherung und der materiellen Entschädigung gehört. Im Übrigen soll in dieser zweiten Phase eine umfassende Sanierung der Lage des Opfers sowie Lebenshilfe und Laufbahnberatung angeboten werden (Botschaft des Bundesrats, a.a.O., BBl 1990 II 978 f.). Nach den Erläuterungen in der Botschaft wird somit die längerfristige Hilfe für Opfer als zweite Phase der Soforthilfe betrachtet, welche von der ersten Phase qualitativ nicht derart unterschieden wird, dass sie Opfern von Straftaten zu gewähren wäre, welche keinen Anspruch auf Soforthilfe der ersten Phase hatten.
bb) Der Anspruch auf Beratung und insbesondere auf Kostenübernahme durch die Beratungsstelle gemäss Art. 3 Abs. 4 OHG ist nach dem Wortlaut der Bestimmung weder vom Wohnsitz oder der Nationalität des Opfers noch vom Begehungs- und Erfolgsort der Straftat abhängig. Das Bundesgericht hat nach Sinn und Zweck der Anspruchsberechtigung darauf abgestellt, ob die Hilfe in der Schweiz benötigt wird; es hat daher den im Ausland lebenden Angehörigen einer Person, welche in Deutschland bei einem Autounfall ums Leben gekommen war, gestützt auf Art. 3 Abs. 4 OHG Kostengutsprache für juristische Hilfe in Versicherungsfragen zugesprochen (BGE 122 II 315 E. 2 S. 318). Die im Ausland getötete Person hatte im Zeitpunkt des Unfalls Wohnsitz in der Schweiz und wurde als Opfer im Sinne von Art. 2 Abs. 1 OHG anerkannt (BGE 122 II 315 E. 5 S. 324). Es stellt sich hier die Frage, ob für den Anspruch auf Beratung und insbesondere auf Übernahme weiterer Kosten gemäss Art. 3 Abs. 4 OHG nach Sinn und Zweck des Opferhilfegesetzes die Notwendigkeit der Hilfe in der Schweiz im Zeitpunkt des Gesuchs genügt oder ob es weiterer Voraussetzungen bedarf. Dabei ist davon auszugehen, dass die weiteren Kosten gemäss Art. 3 Abs. 4 OHG zur Wiederherstellung der Integrität des Opfers wie Arzt-, Anwalts- oder Verfahrenskosten sachlich zum Schaden gehören, den das Opfer durch die Straftat erleidet und zu dessen Ersatz nach Art. 41 OR grundsätzlich der Täter verpflichtet ist, wovon auch der Bundesrat in der Botschaft ausgeht (BBl 1990 II 979). Diese Kosten können auch mit der Entschädigung im Sinne von Art. 12 OHG abgegolten werden (vgl. BGE 125 II 230 E. 2d S. 234), wenn die einschränkenden gesetzlichen Voraussetzungen dafür vorliegen, wobei gemäss Art. 15 OHG aufgrund einer summarischen Prüfung des Entschädigungsgesuchs ein Vorschuss gewährt werden kann (vgl. BGE 121 II 116 E. 2a S. 120).
d) Die Opferhilfe insgesamt erscheint in ihrer Entstehung wie in ihrem Anliegen und ihrer Ausgestaltung zunächst als Korrelat zu dem auf den Täter bezogenen Strafrecht (vgl. EVA WEISHAUPT, Die verfahrensrechtlichen Bestimmungen des Opferhilfegesetzes, Zürich 1998, S. 3 ff.). Dies ergibt sich zunächst aus dem Anliegen der Volksinitiative, auf welche Art. 124 BV bzw. Art. 64ter aBV zurückgeht und auf den sich das OHG stützt. Die Initiative beruhte auf dem Gedanken, dass sich das Gemeinwesen traditionell vorwiegend für die Straftäter interessierte, während es an der Zeit sei, dass sich die Öffentlichkeit auch des Schicksals der Opfer annehme (Botschaft zur Volksinitiative "zur Entschädigung der Opfer von Gewaltverbrechen" vom 6. Juli 1983, BBl 1983 III 869, 872 f.). Zudem ergibt es sich aus der Botschaft des Bundesrats zu dieser Initiative und zum Gegenvorschlag, der in der Verfassungsbestimmung von Volk und Ständen am 2. Dezember 1984 angenommen wurde, dass als nötig angesehen wurde, das Ungleichheitgewicht - welches durch das staatliche Interesse vor allem für die Täter entstanden ist - abzubauen und dass sich der Staat auch mit der Person und den Anliegen des Opfers befasst (BBl 1983 III 889). Dabei gründet die Hilfe für die Opfer von Gewaltverbrechen nach dem schliesslich als Art. 64ter aBV angenommenen Gegenvorschlag in der Sorge um soziale Gerechtigkeit und Billigkeit und wird als Akt der Solidarität dargestellt, den die Gemeinschaft zugunsten ihrer schuldlos von Unrecht betroffenen Mitglieder leistet (BBl 1983 III 887). Der Kreis der Begünstigten soll nach der Botschaft grosszügig ausgelegt werden; damit eine Person Hilfe beanspruchen könne, müsse sie nicht notwendigerweise Opfer einer Straftat im strengen Sinne geworden sein; insbesondere sei die Hilfe nicht davon abhängig zu machen, dass der Täter zurechnungsfähig sei oder auch nur ermittelt werden könne (BBl 1983 III 894).
e) Der Solidaritätsgedanke, auf dem das Opferhilfegesetz beruht, kann nicht mit der allgemeinen Sozialhilfe gleichgesetzt werden, sondern er ist auf Opfer von Straftaten beschränkt, wobei vom Verständnis der Straftatbestände nach dem Strafgesetzbuch auszugehen ist (vgl. BGE 122 II 211 E. 3b S. 215). Der Straftat als Ursache der Hilfsbedürftigkeit kommt nach Sinn und Zweck der Opferhilfe auch für die Begrenzung des Kreises der Hilfeberechtigten wesentliche Bedeutung zu. Die Opferhilfe knüpft insofern grundsätzlich an eine Straftat an (vgl. Art. 5 ff. OHG), zu deren Beurteilung die schweizerischen Strafbehörden zuständig sind, auch wenn in der Folge das Opfer und dessen Beeinträchtigung im Zentrum stehen. Auf der Hoheit über das Gebiet, in welchem die Straftat begangen worden ist, beruht auch das Europäische Übereinkommen über die Entschädigung für Opfer von Gewalttaten (Ingress sowie Art. 3 des Übereinkommens), auf welches der Bundesrat in der Botschaft ebenfalls Bezug nimmt (BBl 1983 III 885 f.). In den Materialien zum Opferhilfegesetz finden sich denn auch keine Anhaltspunkte dafür, dass nicht primär an Opfer von in der Schweiz begangenen Straftaten gedacht wurde. Die angestrebte Grosszügigkeit des Hilfsangebots wurde auf Straftaten bezogen, welche nicht sämtliche Tatbestandsmerkmale des schweizerischen Strafgesetzbuches erfüllen (vorne E. 2d). Auf die im Vorentwurf unter anderem in Aussicht genommene örtliche Zuständigkeit der Beratungsstelle am Tatort (BBl 1990 II 980) wurde in Art. 3 Abs. 5 OHG nicht etwa deshalb verzichtet, weil die Opferhilfe im Sinne der Beratung gemäss Art. 3 OHG auch für im Ausland begangene Straftaten geöffnet werden sollte. Vielmehr ging es darum, die Bedürfnisse sowohl nach der Person des Opfers wie nach der Art der zu leistenden Hilfe unterscheiden zu können und dem Opfer eine Hilfe ausserhalb seines Wohnorts namentlich bei Sexualdelikten anzubieten, wenn diese von Angehörigen oder Bekannten begangen wurden (BBl 1990 II 980). Die Hilfe für Opfer von im Ausland begangenen Straftaten, wie sie in Art. 11 Abs. 3 OHG unter einschränkenden Voraussetzungen vorgesehen ist, erscheint als Erweiterung einer grundsätzlich an die Strafhoheit schweizerischer Behörden anknüpfenden Opferhilfeleistung. Es bestehen aufgrund der Materialien keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass allein und ausschliesslich die Hilfsbedürftigkeit eines Opfers einer im Ausland begangenen Straftat den Anspruch auf die umfassende Hilfe begründen könnte, zu welcher die Kantone in Art. 3 OHG unter dem Titel der Beratung verpflichtet sind.
f) Eine von diesen Ausführungen abweichende Meinung vertritt das Bundesamt für Justiz in VPB 58/1994 Nr. 65 S. 514 ff. E. 4 und 5. Nach dessen Auffassung soll sich aus der Zielsetzung der Opferhilfe ergeben, dass alle in der Schweiz lebenden Opfer von Straftaten Anspruch auf längerfristige Beratung im Sinne von Art. 3 OHG haben, auch wenn die Tat im Ausland begangen worden ist und das Opfer erst nachträglich in die Schweiz eingereist ist (z.B. gefolterte Asylbewerber). Dieser Auffassung des Bundesamts kann aufgrund der in E. 2e vorgenommenen Auslegung von Art. 3 OHG nicht gefolgt werden. Als Mindestvoraussetzung für die Inanspruchnahme von Opferhilfeleistungen gemäss Art. 3 OHG erscheint es erforderlich, dass ein Opfer im Zeitpunkt der im Ausland begangenen Straftat, auf welche der Anspruch auf Beratung gestützt wird, eine hinreichende Beziehung zur Schweiz unterhielt.
Auch in der Literatur wird die Ansicht vertreten, die Straftat müsse Wirkungen in der Schweiz entfalten und das schweizerische oder ausländische Opfer eine Verbindung mit der Schweiz haben (vgl. BLAISE KNAPP, Kommentar zur BV 1874, N. 20 zu Art. 64ter). Die Opfereigenschaft gemäss Art. 2 Abs. 1 OHG ist nach dieser Ansicht ebenfalls nicht allein von den in diesem Artikel wörtlich umschriebenen S-achvoraussetzungen abhängig (vgl. dazu BGE 122 II 211 E. 3 S. 214; BGE 122 IV 71 E. 3 S. 76; BGE 120 Ia 101 E. 1b). Vielmehr bedarf es auch für den Anspruch auf Beratung gemäss Art. 3 OHG einer Beziehung zur Schweiz, welche über die blosse Hilfsbedürftigkeit des Gesuchstellers im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs hinaus geht, wenn die Straftat nicht in der Schweiz begangen wurde. Aufgrund der umfassenden Hilfeleistungen, die nach Art. 3 OHG dem Opfer sofort im Anschluss an die Straftat angeboten werden sollen und soweit nötig anschliessend länger gewährt werden, ist in diesem Fall in der Regel erforderlich, dass die durch eine im Ausland erlittene Straftat unmittelbar in ihrer Integrität beeinträchtigte Person im Zeitpunkt der Tat ihren Wohnsitz in der Schweiz hatte, um die Leistungen der kantonalen Beratungsstellen beanspruchen zu können. Dies traf denn auch für das tödlich verunfallte Opfer in BGE 122 II 315 zu. Ob daneben unter Umständen für gewisse Arten von Hilfeleistungen andere persönliche Beziehungen des Opfers zur Schweiz wie z.B. die Staatsangehörigkeit in Betracht fallen, kann vorliegend offen bleiben. Jedenfalls bedarf es bei einer im Ausland erlittenen Straftat für den Anspruch auf Opferhilfe im Sinne von Art. 3 OHG einer persönlichen Beziehung des Opfers zur Schweiz, die im Zeitpunkt der Straftat bestehen muss. Dieses Erfordernis gilt erst recht für die Übernahme weiterer Kosten nach Art. 3 Abs. 4 OHG, welche sachlich zum Schaden gehören, der nach der schweizerischen Rechtsordnung vom Täter gemäss Art. 41 OR zu ersetzen ist und unter den einschränkenden Voraussetzungen gemäss Art. 11 ff. OHG Gegenstand der Entschädigung bilden kann (s. vorne E. 2c/bb).