Art. 31b USG, Art. 12 TVA; Monopol des Gemeinwesens zur Entsorgung von Siedlungsabfall. Anwendbarkeit neuer umweltschutzrechtlicher Bestimmungen in hängigen Verfahren (E. 3b). Begriff des Siedlungsabfalls: Vermischte Abfälle unterstehen unabhängig von ihrer Menge dem Entsorgungsmonopol des Gemeinwesens (E. 6). Die Zusammensetzung des Abfalls spricht im vorliegenden Fall nicht gegen die Annahme, es handle sich um Siedlungsabfall (E. 7).
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Mit gleichlautenden Verfügungen vom 3. Mai 1994 verpflichtete der Gemeinderat Reinach die Heer AG sowie weitere Gewerbebetriebe in Reinach, ihre vermischten Abfälle ab 1. August 1994 durch das von der Gemeinde beauftragte Entsorgungsunternehmen abführen zu lassen und die dafür vorgesehenen Gebühren zu entrichten.
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft wies eine gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde der Verfügungsadressaten am 19. Dezember 1995 ab.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft führte am 18. Februar 1998 eine Parteiverhandlung durch und wies anschliessend die gegen den Regierungsratsentscheid erhobene Beschwerde ebenfalls ab.
Die Verfügungsadressaten haben gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen, das Verwaltungsgerichtsurteil vom 18. Februar 1998 sei aufzuheben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Aus den Erwägungen:
3.a) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht können die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - und die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Zum Bundesrecht im Sinne von Art. 104 lit. a OG ist auch das Bundesverfassungsrecht zu zählen (BGE 121 II 39 E. 2d/bb S. 47 mit Hinweisen). Hat allerdings - wie im vorliegenden Fall - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden, ist das Bundesgericht an den festgestellten Sachverhalt gebunden, es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden (Art. 105 Abs. 2 OG).
b) Während der Hängigkeit der Beschwerde vor dem kantonalen Verwaltungsgericht ist am 1. Juli 1997 die Revision des Umweltschutzgesetzes des Bundes vom 21. Dezember 1995 in Kraft getreten (AS 1997 1155, 1174; BBl 1993 II 1445). Dabei sind insbesondere die Vorschriften über das Abfallrecht einer weitreichenden Überarbeitung unterzogen worden. Diese Vorschriften sind um der öffentlichen Ordnung willen bzw. zur Durchsetzung der erheblichen öffentlichen Interessen an einem wirksamen Schutz der Umwelt sofort, d.h. auch in hängigen Verfahren, anwendbar (BGE 123 II 359 E. 3; BGE 112 Ib 39 E. 1c, je mit Hinweisen). Die vorliegende Situation lässt sich mit dem Fall Neuenhof (Urteil des Bundesgerichts vom 31. Oktober 1997, zusammengefasst in URP 1998 61) nicht vergleichen. Dort war die staatsrechtliche Beschwerde gegen eine Bussenverfügung zu beurteilen. Dies hatte gemäss der Rechtslage im Zeitpunkt des letzten kantonalen Entscheids zu geschehen (BGE 120 Ia 126 E. 3b), in welchem die USG-Revision vom 21. Dezember 1995 noch nicht in Kraft stand. Im Übrigen hat schon das Verwaltungsgericht die USG-Revision in seinem hier angefochtenen Entscheid mitberücksichtigt, wobei es der Auffassung war, die Revision habe keine wesentliche Änderung der Rechtslage bewirkt.
Die Feststellungen des Verwaltungsgerichts stützen sich auf Erhebungen der Abteilung Tiefbau/Entsorgung/Naturschutz der Bauverwaltung Reinach, die im März, im Juni, im August und im September 1994 vorgenommen wurden. Jedenfalls die Erhebung vom März stammt aus der Zeit vor dem Erlass der kommunalen Verfügung, die dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegt. Um ihren Zweck zu erfüllen, waren diese Erhebungen unangemeldet durchzuführen und genügte es für die Gewährung des rechtlichen Gehörs, dass die Beschwerdeführer nachträglich zum Beweisergebnis Stellung nehmen konnten (BGE 113 Ia 81 E. 3a mit Hinweis), wie dies geschehen ist. Anlässlich der Kontrollen wurden Protokollnotizen erstellt, welche datiert, aber nicht unterzeichnet sind. Die Gemeinde Reinach hat indessen bereits im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, in welchem die Beschwerdeführer erstmals Einwände gegen die Protokollnotizen erhoben, den Verfasser derselben bezeichnet und seine Befragung angeboten. Es kann daher entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer keine Rede davon sein, dass «keine diesbezüglichen Zeugenaussagen» erhältlich zu machen gewesen wären.
Die von den Beschwerdeführern erwähnten Abfalldeklarationsformulare stellen kein Beweismittel dar, welches die auf das Jahr 1994 bezogenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts als offensichtlich unzutreffend erscheinen lassen. Sie können, nachdem sie erst im Verlaufe des Jahres 1996 für die damals vorgenommene Entsorgung erstellt wurden, von vornherein keinen Beweis für die Situation im Jahr 1994 erbringen. Ausserdem müssen sie zumindest so lange als reine Parteibehauptungen qualifiziert werden, als sie nicht behördlich abgenommen worden sind. Entsprechende Bestätigungen haben die Beschwerdeführer indessen nicht ins Recht gelegt.
Es spielt deshalb auch keine Rolle, ob die Beschwerdeführer keine Veranlassung hatten, schon vor 1996 eine Abfalldeklaration zu erstellen. Soweit sie darlegen, sie hätten keine entsprechende Möglichkeit gehabt, ist ihr Einwand offenkundig verfehlt. Die Möglichkeit der Abfalldeklaration wurde bereits mit dem Inkrafttreten von § 24 des Kantonalen Umweltschutzgesetzes am 1. Januar 1992 (USG/BL) geschaffen.
5.a) Die Art. 31b und 31c des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) regeln die Verantwortung für die Abfallentsorgung. Gemäss Art. 31b Abs. 1 USG ist es Aufgabe der Kantone, Siedlungsabfälle, Abfälle aus dem öffentlichen Strassenunterhalt und der öffentlichen Abwasserreinigung sowie Abfälle, deren Inhaber nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, zu entsorgen. Die Kantone können diesen Entsorgungsauftrag an die Gemeinden delegieren (BGE 123 II 359 E. 5a S. 367). Der Kanton Basel-Landschaft hat von dieser Möglichkeit insofern Gebrauch gemacht, als gemäss § 21 Abs. 1 USG/BL die Sammlung der Siedlungsabfälle Aufgabe der Gemeinden ist, während der Kanton für deren Beseitigung sorgt (§ 22 Abs. 1 USG/BL). Die Entsorgung aller anderen Abfälle obliegt gemäss Art. 31c Abs. 1 USG deren Inhaber. Dieser kann Dritte mit der Entsorgung beauftragen.
b) Art. 31b Abs. 2 USG verpflichtet die Kantone, für die genannten Abfälle Einzugsgebiete festzulegen, und Abs. 3 dieser Bestimmung hält fest, dass der Abfallinhaber die Abfälle den von den Kantonen vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben muss. Damit wird - wie schon nach Art. 31 Abs. 2 USG in der alten Fassung - für die in Art. 31b Abs. 1 USG genannten Abfälle ein kantonales Entsorgungsmonopol statuiert, was mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar ist (BGE 123 II 359 E. 5b S. 368; Urteil des Bundesgerichts vom 31. Oktober 1997, Gemeinde Neuenhof, zusammengefasst in URP 1998 61, E. 3). Das anerkennen inzwischen auch die Beschwerdeführer. Hingegen übersehen sie, dass dieses Monopol, wie in der zitierten Rechtsprechung dargelegt wird, schon von Bundesrechts wegen besteht und daher keiner besonderen kantonalrechtlichen Grundlage mehr bedarf.
Gemäss § 36 Abs. 1 KV/BL mit dem Titel «Übertragung von Befugnissen» darf der Gesetzgeber die Befugnis zum Erlass grundlegender und wichtiger Bestimmungen nicht auf andere Organe übertragen. Diese Bestimmung betrifft die Aufgaben- bzw. Gewaltenteilung innerhalb des Kantons. Nachdem das kantonale Monopol für die Entsorgung von Siedlungsabfällen schon von Bundesrechts wegen besteht und diese Aufgabe (sowie das damit verbundene Monopol), soweit es die Sammlung der Abfälle betrifft, in einem formellen Gesetz auf die Gemeinden übertragen wurde, können die Beschwerdeführer aus § 36 KV/BL nichts für sich ableiten. Ihre Rüge, der angefochtene Entscheid missachte diese Verfassungsbestimmung, ist offensichtlich unbegründet.
a) Das Bundesgericht hat mit Urteil vom 25. Juni 1998 (auszugsweise publiziert in URP 1998 522) in Erw. 5c festgestellt, dass es sich beim Begriff der Siedlungsabfälle um einen bundesrechtlichen Begriff handelt. Die Beschwerdeführer können daher aus dem kantonalen Umweltschutzgesetz nichts für die Unterscheidung von Siedlungsabfällen und Abfällen aus Industrie und Gewerbe ableiten.
b) Das Umweltschutzgesetz und die zugehörigen Verordnungsbestimmungen (vgl. insbesondere die Technische Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 [TVA; SR 814.600]) verwenden einen allgemeinen Abfallbegriff (vgl. Art. 7 Abs. 6 USG) sowie verschiedene Unterbegriffe wie «Siedlungsabfälle», «Bauabfälle», «Sonderabfälle», deren Abgrenzung nicht restlos klar erscheint (HERIBERT RAUSCH, Abfälle als Gegenstand der Umweltschutzgesetzgebung, in URP 1999 S. 5 ff., S. 11 ff.). Insbesondere lässt sich feststellen, dass die Unterbegriffe nicht abschliessend Kategorien von unterschiedlichen Abfallarten bezeichnen, sondern dass Überschneidungen bestehen. So sind etwa Sonderabfälle gemäss Art. 30f Abs. 1 USG Abfälle, deren umweltverträgliche Entsorgung besondere Massnahmen erfordert (vgl. auch Art. 3 Abs. 2 TVA). Das schliesst nicht aus, dass Sonderabfälle sowohl als Siedlungsabfälle im Sinne von Art. 31b USG wie auch als übrige Abfälle im Sinne von Art. 31c USG vorkommen (vgl. Art. 8 TVA).
Das Umweltschutzgesetz verwendet den Begriff der «Siedlungsabfälle» in den Art. 31b und 32e Abs. 3 lit. c, ohne ihn näher zu umschreiben. In Art. 31b USG wird der Begriff in Gegensatz zu den «übrigen Abfällen» gemäss Art. 31c USG gestellt. Er dient in diesem Zusammenhang dazu, die Verantwortung bzw. Zuständigkeit für die Abfallentsorgung zu bestimmen. Die Auslegung und die Abgrenzung der beiden Begriffe muss diese Funktion beachten. Anzustreben ist eine dem Sinn von Art. 31b und 31c USGentsprechende, zweckmässige und praktikable Aufteilung der Entsorgungs-Zuständigkeit und der damit verbundenen Belastungen.
c) Als Siedlungsabfälle gelten Abfälle, die aus Haushalten stammen, sowie andere Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung, zum Beispiel aus Gewerbe- und Dienstleistungsbetrieben (Botschaft des Bundesrats vom 7. Juni 1993 zu einer Änderung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz in BBl 1993 II 1495; vgl. Art. 3 Abs. 1 TVA und Anhang 2 Ziff. 711 Abs. 2 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 [LRV, SR 814.318.142.1]).
Nicht zum Siedlungsabfall zu zählen ist spezifischer Betriebsabfall, der nach seiner Zusammensetzung mit Haushaltkehricht nicht vergleichbar ist, wie z.B. Produktionsrückstände aus der Kunststoff- oder Metallverarbeitung oder Altholzabfälle des Baugewerbes. Im Einzelnen kann die Abgrenzung schwierig sein (zum Beispiel bei Papierabfällen, vgl. Botschaft zur Revision des USG, BBl 1993 II 1496). Bei vermischten Abfällen, wie sie hier zur Diskussion stehen, stellt sich die Frage, ob die Zusammensetzung jener von Haushaltabfällen vergleichbar sei oder nicht. Jedenfalls lässt sich kaum ohne weiteres annehmen, dass schlechthin alle vermischten Abfälle aus Industrie und Gewerbe Abfällen aus Haushalten allein schon deshalb vergleichbar seien, weil sie vermischt sind.
d) Während der Bundesrat in seiner Botschaft zu einem Bundesgesetz über dem Umweltschutz vom 31. Oktober 1979 (BBl 1979 III 749, 809) unter Siedlungsabfällen offenbar vorwiegend die Abfälle der privaten Haushaltungen verstand, sollen Abfälle von Industrie- und Gewerbebetrieben gemäss der neueren Literatur dem Siedlungsabfall gleichgestellt sein, wenn sie diesem sowohl hinsichtlich der Zusammensetzung als auch hinsichtlich der Menge vergleichbar sind (ANDREAS TRÖSCH, Das neue Abfallrecht, in: URP 1996 S. 467 ff., S. 475; derselbe, Kommentar USG, N. 8 f. zu Art. 31).
Im Urteil vom 25. Juni 1998 (URP 1998 520) hat das Bundesgericht die Frage aufgeworfen, ob am Mengenkriterium festzuhalten sei. Es hat darin in E. 5d/cc ausgeführt, Art. 31b USG wolle den Kantonen eine zweckmässige Planung und Organisation der Entsorgung ermöglichen und ökologisch problematische Partikularlösungen verhindern. Daher liege es nahe, jedenfalls gemischte Betriebsabfälle, welche nach ihrer Zusammensetzung den Abfällen aus den Haushalten entsprechen, generell durch die öffentliche Hand entsorgen zu lassen. Sowohl die hohen technischen, logistischen und finanziellen Anforderungen an den Betrieb einer umweltgerechten Kehrichtverbrennung wie auch die Tatsache, dass die Kantone bzw. Gemeinden ohnehin verpflichtet seien, entsprechende Anlagen zu betreiben, sprächen für diese Auslegung.
Das BUWAL gelangt in seiner Stellungnahme zur vorliegenden Beschwerde ebenfalls zum Schluss, dass Abfälle aus Industrie und Gewerbe, die von ihrer Zusammensetzung her mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar seien, als Siedlungsabfall zu betrachten seien. Hinsichtlich der Frage, ob sie deshalb dem Entsorgungsmonopol des Gemeinwesens unterstehen, unterscheidet das BUWAL zwischen vermischten und sortenreinen Abfällen. Die vermischten Abfälle seien mengenunabhängig dem Entsorgungsmonopol zu unterstellen. Hingegen könne eine Entsorgungspflicht für grosse Mengen sortenreiner Abfälle die Gemeinwesen vor logistische und finanzielle Probleme stellen. Allerdings liege die Entsorgungspflicht für Abfälle, welche nach besonderen Vorschriften des Bundes vom Inhaber verwertet oder von Dritten zurückgenommen werden müssten, beim Inhaber (Art. 31b Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 31c Abs. 1 USG). Hier gelte das Entsorgungsmonopol der Kantone daher nicht. Eine besondere Vorschrift des Bundes im Sinne von Art. 31b Abs. 1 Satz 2 USG erblickt das BUWAL in Art. 12 TVA. Gemäss Art. 12 Abs. 3 TVA kann die Behörde von Inhabern von Abfällen verlangen, dass sie für die Verwertung bestimmter Abfälle sorgen, wenn die Verwertung technisch möglich und wirtschaftlich tragbar ist (lit. a) und die Umwelt dadurch weniger belastet wird als durch die Beseitigung und Neuproduktion (lit. b).
e) Diesen Ausführungen halten die Beschwerdeführer nichts Überzeugendes entgegen. Namentlich wird durch die beschriebene Lösung nicht ausgeschlossen, dass Betriebe, die grosse Mengen sortenreiner oder leicht sortierbarer Abfälle erzeugen, diese separat entsorgen. Inwiefern es dem Sinn des USG widersprechen sollte, dass die SBB oder andere Produzenten grösserer Mengen vermischter Abfälle, die ihrer Zusammensetzung nach mit Haushaltabfällen vergleichbar sind, diese über die kantonalen bzw. kommunalen Infrastrukturen entsorgen, machen die Beschwerdeführer nicht deutlich. Im Weiteren versteht es sich, dass die Kantone und Gemeinden, welche das Entsorgungsmonopol beanspruchen, zweckmässige, den gerechtfertigten Bedürfnissen der Abfalllieferanten entsprechende Entsorgungslösungen anzubieten haben. Andererseits können die Abfallinhaber nicht davon ausgehen, dass ihnen in jedem Fall die ihnen bequemste Lösung anzubieten sei. Vielmehr haben sie ihren Beitrag zur Vermeidung, Verminderung und sachgerechten Entsorgung zu leisten (vgl. Art. 30 USG, Art. 6 und 12 TVA; §§ 20 und 24 USG/BL).
Es ergibt sich somit, dass Abfälle aus Industrie und Gewerbe, die von ihrer Zusammensetzung her mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar sind, grundsätzlich unabhängig von der Menge als Siedlungsabfall zu gelten haben. Sofern diese Abfälle unsortiert und damit vermischt anfallen, sind sie entsprechend Art. 31b Abs. 1 Satz 1 USG von den Kantonen zu entsorgen, die dafür das Entsorgungsmonopol beanspruchen können.
Soweit diese Abfälle sortenrein bereitgestellt werden können (z.B. als Glas, Karton, Altpapier etc.), besteht in Art. 12 Abs. 3 TVA eine Vorschrift des Bundes, welche es den Kantonen ermöglicht, die Entsorgungspflicht entsprechend Art. 31b Abs. 1 Satz 2 USG auf die Inhaber zu übertragen. Umgekehrt können die Abfallinhaber in solchen Fällen das Recht beanspruchen, diese Abfälle in Eigenverantwortung zu entsorgen. Die Kantone haben in diesen Fällen in pflichtgemässer Anwendung von Art. 31b Abs. 1 Satz 2 USG und Art. 12 Abs. 3 TVA die Entsorgung durch Dritte zu gestatten.
Diese Lösung hat zur Folge, dass gleichartige Abfälle im einen Betrieb als gemischter Abfall und damit als Siedlungsabfall entsorgt werden müssen, während sie in einem anderen Betrieb mit einer besseren internen Abfallsortierung unter eigener Verantwortung als sortenreiner Abfall entsorgt werden können, sofern dies für den Betrieb vorteilhaft erscheint. Diese Folge ist hinzunehmen, umso mehr als sie dem Grundgedanken entspricht, die Abfalltrennung an der Quelle und die Verwertung von Abfällen zu fördern (Art. 30 Abs. 1 USG).
f) Kommt nach dem Gesagten dem Mengenaspekt für die Qualifikation der Abfälle der Beschwerdeführer als Siedlungsabfall grundsätzlich kein Gewicht zu, erübrigt es sich, auf ihre Ausführungen hinsichtlich der erzeugten Abfallmengen und den Vergleich mit der durchschnittlichen Abfallmenge eines einzelnen Haushalts einzugehen.
a) Sie führen in qualitativer Hinsicht aus, ihr Abfall bestehe aus Verpackungsmaterial wie Papier und Karton, aus Holz, aus Kabeln und Schläuchen (von reparierten Maschinen) sowie aus Plastik (Heer AG); aus Teppichresten, Parkett- und Sockelleisten sowie Bodenbelägen (Tewoba Service AG); aus Dämmplatten, Kunststoff-Folien und Verpackungskarton (Spaini Bau AG); aus verschmutztem Papier und Abdeckmaterial sowie Altholz, Möbeln und Teppichresten (Markus Brodmann); schliesslich aus Holzabfällen, Wischgut und Verpackungsmaterial (Ernst Messerli). Wie das Verwaltungsgericht willkürfrei festgestellt hat, wurden diese Abfälle vermischt mit Abfällen wie Getränkedosen, Speiseresten, aber auch ganzen Abfallsäcken und weiteren Haushaltabfällen entsorgt.
Wären allein die Abfälle der Spaini Bau AG (ohne Beigabe von eigentlichem Hauskehricht) zu beurteilen, könnte sich ernsthaft die Frage stellen, ob dieser Abfall nicht als Bauabfall im Sinne von Art. 9 TVA zu qualifizieren wäre. Indessen haben die Beschwerdeführer eine gemeinsame Beschwerde eingereicht und machen ausdrücklich geltend, insgesamt rechtswidrig behandelt worden zu sein. Es ist bei dieser prozessualen Situation nicht Sache des Bundesgerichts, Differenzierungen vorzunehmen, auf welche die Beschwerdeführer bewusst verzichtet haben. Überdies kann auch die Spaini Bau AG nicht geltend machen, ihre Bauabfälle ohne Vermischung mit eigentlichem Hauskehricht entsorgt zu haben.
Selbst wenn mit den Beschwerdeführern davon ausgegangen würde, dass die soeben aufgeführten betriebsspezifischen Abfälle den Hauptanteil ihres gesamten Abfalls ausmachen, so kann nicht gesagt werden, die Qualifikation als Abfall, der dem Haushaltabfall vergleichbar sei, sei unzutreffend. Die erwähnten Abfälle kommen wohl im durchschnittlichen Hauskehricht kaum oder nur in geringen Mengen vor. Hingegen stellen sie weitgehend durchaus typische Bestandteile einer Sperrgutabfuhr dar. Statistisch gesehen machen Papier 21%, Kunststoffe 14%, Karton 7%, Mineralien 6%, Verbundverpackungen und Textilien je 3% der Siedlungsabfälle aus (BUWAL, Abfallstatistik 1996, Umweltmaterialien Nr. 90, Bern 1998, S. 143).
Es ist auch nicht ersichtlich, weshalb es dem gesunden Menschenverstand widersprechen sollte, den nach Meinung der Beschwerdeführer quantitativ vernachlässigbaren Anteil an Siedlungsabfall, dessen Entsorgung sie allerdings einräumen, separat zu sammeln. Gerade wenn es zutreffen sollte, dass der eigentliche gewerbliche Abfall den Hauptanteil ausmacht, sollte es nach der Lebenserfahrung möglich sein, diesen separat vom Haushaltabfall zu sammeln und der Wiederverwertung zuzuführen.
b) Wie bereits vom Verwaltungsgericht sowie vorne (E. 4) festgestellt wurde, kommt es für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens auf den Inhalt der Abfalldeklarationen der Beschwerdeführer von 1996 nicht entscheidend an. Es kann daher dahingestellt bleiben, ob die Spaini Bau AG und Markus Brodmann eine Abfalldeklaration eingereicht haben, und ob den Beschwerdeführern in diesem Zusammenhang ein Schreiben des kantonalen Amtes für Umweltschutz zur Kenntnis gebracht wurde. Immerhin sei angemerkt, dass das Protokoll des Verwaltungsgerichts die Entgegennahme eines solchen Schriftstücks in Anwesenheit des Vertreters der Beschwerdeführer vermerkt.