Art. 11 BVG, Art. 49 Abs. 2 BVG: Anschlussvertrag. Auslegung der Kündigungsklausel eines Anschlussvertrages zwischen einer kantonalen Vorsorgeeinrichtung und einer Einwohnergemeinde, deren Wortlaut mit Bezug auf die Berechnung der Austrittsleistung unklar ist. Dabei kommt dem Umstand entscheidende Bedeutung zu, dass die Beendigung der Rechtsbeziehungen zwischen Vorsorgeeinrichtung und Arbeitgeber (durch Auflösung des Anschlussvertrages) keinen Freizügigkeitsfall im Sinne von Art. 27 Abs. 2 BVG und Art. 331a Abs. 1, 331b Abs. 1 OR darstellt (Erw. 5). Art. 4 BV: Verfassungsrechtlicher Vertrauensschutz im Verhältnis zwischen zwei juristischen Personen des öffentlichen Rechts? - Sind die Rechtsbeziehungen zwischen zwei juristischen Personen des öffentlichen Rechts (verwaltungs- oder privat-)vertraglicher Natur, besteht für die Anrufung des öffentlichrechtlichen Vertrauensschutzes kein Raum. Denn es stehen sich zwei gleichberechtigte Rechtssubjekte gegenüber, deren Rechte und Pflichten sich in erster Linie aus Vertrag ergeben (Erw. 4b). - In casu Anwendbarkeit des öffentlichrechtlichen Vertrauensschutzes verneint im Verhältnis zwischen einer kantonalen Vorsorgeeinrichtung und einer ihr berufsvorsorgerechtlich angeschlossenen Einwohnergemeinde (Erw. 4c und d).
120 V 445
ab Seite 446
A.- Die Einwohnergemeinde H. hatte mit Vertrag vom 25. April 1969 (nachfolgend: Anschlussvertrag) das vollamtliche Gemeindepersonal bei der Staatlichen Pensionskasse Solothurn (PKS) berufsvorsorgeversichert. Im Hinblick auf einen allfälligen Anschluss an die Pensionskasse für Spital-, Heim- und Pflegepersonal (SHP) erkundigte sich die Einwohnergemeinde bei der PKS über die Höhe der Austrittsleistungen im Kündigungsfalle. Mit Schreiben vom 14. Januar 1992 teilte die PKS mit, die "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" betrage gestützt auf Art. 11 des Anschlussvertrages insgesamt Fr. 1'131'562.60. In der Folge gelangte die Einwohnergemeinde erneut an die PKS mit der Bitte, ihr "umgehendst schriftlich mitzuteilen, welche Berechnungsart angewendet wurde"; es sei ihr anhand der bekanntgegebenen Zahlen nicht klar, ob die Freizügigkeitsleistungen nach dem "Abkommen 90" gerechnet worden seien. In dem wiederum mit "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" betitelten Antwortschreiben vom 20. März 1992 gab die PKS 'wunschgemäss (...) die Freizügigkeitsleistungen nach dem "Abkommen 90" [insgesamt Fr. 1'538'527.70] bekannt'.
Mit Schreiben vom 26. Juni 1992 kündigte die Einwohnergemeinde H. den Anschlussvertrag auf den 31. Dezember 1992; gleichzeitig ersuchte sie um Überweisung der 'Freizügigkeitsleistungen gemäss "Abkommen 90"', zuzüglich die Beiträge für das laufende Jahr 1992, an die neue Pensionskasse (SHP). Nachdem die PKS im September 1992 die Kündigung bestätigt hatte, teilte sie der Einwohnergemeinde H. mit Schreiben vom 23. Dezember 1992 mit, das Freizügigkeitsabkommen 90 sei auf Fälle wie den vorliegenden nicht anwendbar, weshalb sie die Leistungen nach Anschlussvertrag, somit lediglich im Umfange von Fr. 1'131'562.60, entrichte.
B.- Die hiegegen eingereichte Klage der Einwohnergemeinde H. wies das Versicherungsgericht des Kantons Solothurn nach Durchführung eines zweifachen Schriftenwechsels und einer Hauptverhandlung ab (Entscheid vom 21. Dezember 1993).
C.- Die Einwohnergemeinde H. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und beantragen, der kantonale Gerichtsentscheid sei aufzuheben und die PKS sei zu verpflichten, Austrittsleistungen gemäss Freizügigkeitsabkommen 90 in der Höhe von Fr. 1'538'527.70, zuzüglich Verzugszins von 5% ab 1. Januar 1993 auf dem Fr. 1'159'460.45 übersteigenden Betrag, an die SHP zu überweisen.
Die PKS schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) äussert sich ebenfalls in abweisendem Sinne, verzichtet jedoch auf einen Antrag.
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
2.a) Der Umfang der Überprüfungsbefugnis des Eidg. Versicherungsgerichts in Beschwerdesachen ergibt sich aus Art. 132 in Verbindung mit Art. 104 und 105 OG.
aa) Nach Art. 104 lit. a OG kann mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens gerügt werden. Die vorinstanzliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig oder unvollständig ist oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen erfolgte (Art. 104 lit. b in Verbindung mit Art. 105 Abs. 2 OG). Im Beschwerdeverfahren um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen (einschliesslich deren Rückforderung) erstreckt sich dagegen die Überprüfungsbefugnis des Eidg. Versicherungsgerichts auch auf die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung; das Gericht ist dabei nicht an die vorinstanzliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gebunden und kann über die Begehren der Parteien zu deren Gunsten oder Ungunsten hinausgehen (Art. 132 OG; erweiterte Kognition; BGE 117 V 306 Erw. 1a mit Hinweisen).
bb) Unter den Begriff der Versicherungsleistungen im Sinne von Art. 132 OG fallen Leistungen, über deren Rechtmässigkeit bei Eintritt des Versicherungsfalles befunden wird (BGE 116 V 333 Erw. 2a mit Hinweisen). Dazu zählen namentlich Freizügigkeitsleistungen im Rahmen der beruflichen Vorsorge (BGE 114 V 36 Erw. 1c). Es handelt sich dabei um Ansprüche von Versicherten. Angeschlossene Arbeitgeber sind keine Versicherten und können demzufolge auch keinen Versicherungsfall im genannten Sinne auslösen. Deshalb unterliegt die Beurteilung der streitigen Höhe der von der PKS aus dem Anschlussvertrag geschuldeten Austrittsleistung der eingeschränkten Kognition nach Art. 104 lit. b in Verbindung mit Art. 105 Abs. 2 OG (BGE 115 V 364 Erw. 3b).
b) Im Rahmen von Art. 73 Abs. 4 BVG prüft das Eidg. Versicherungsgericht die Anwendung kantonalen und kommunalen Vorsorgerechts frei (BGE 118 V 254 Erw. 3a mit Hinweis).
4.a) Zu prüfen ist vorab, ob die Beschwerdeführerin gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben bei unrichtigen behördlichen Auskünften Anspruch auf Mitgabe von Leistungen nach Massgabe des Freizügigkeitsabkommens 90 hat. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird dazu vorgebracht, der Geschäftsleiter-Stellvertreter der PKS habe aufgrund der schriftlichen und telefonischen Anfragen des Gemeindeverwalters gewusst oder zumindest wissen müssen, dass die Beschwerdeführerin einen Austritt aus der PKS in Betracht zog und dabei von der Auffassung ausging, im Austrittsfalle müsste gegebenenfalls auch das Freizügigkeitsabkommen 90 Anwendung finden. Es sei schlechthin unverständlich, dass im Schreiben vom 20. März 1992 nicht ein entsprechender Vorbehalt angebracht worden sei, wenn die PKS die Bestimmungen dieses Abkommens überhaupt nicht für anwendbar hielt. Um so mehr wäre ein solcher Vorbehalt angesichts des Drängens des Gemeindeverwalters angezeigt gewesen. Die vorbehaltlose Bestätigung vom 20. März 1992 habe bei der in Vorsorgefragen nicht fachkundigen Beschwerdeführerin die bestimmte Erwartung auslösen können, "dass bei der Auflösung des Anschlussvertrages und bei Anwendung von Art. 11 Abs. 2 dieses Vertrages gegebenenfalls auch das Freizügigkeitsabkommen 90 zur Anwendung gelangt, wenn der Übertritt in eine Vorsorgeeinrichtung erfolgt, die ihrerseits dem Abkommen beigetreten ist".
b) Der aus Art. 4 BV fliessende Grundsatz von Treu und Glauben schützt den Bürger in seinem berechtigten Vertrauen auf behördliches Verhalten und bedeutet unter anderem, dass unrichtige Auskünfte von Verwaltungsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten (BGE 119 V 307 Erw. 3a, BGE 118 Ia 254 Erw. 4b, je mit Hinweisen; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 75 B/II, III). Die Rechtsfigur des öffentlichrechtlichen Vertrauensschutzes beschlägt die durch den Staat kraft seiner hoheitlichen Entscheidungskompetenz einseitig und verbindlich geregelten Rechtsbeziehungen zum Bürger. Ob dieser Grundsatz auch zwischen Behörden gilt, wird von der Lehre grundsätzlich bejaht (HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Rz. 555). Das Bundesgericht hat diese Frage im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinde offengelassen (BGE 103 Ia 197 Erw. 4b/aa mit Hinweis). Für die Anrufung des öffentlichrechtlichen Vertrauensschutzes besteht dann kein Raum, wenn die Rechtsbeziehungen zwischen zwei juristischen Personen des öffentlichen Rechts (verwaltungs- oder privat-)vertraglicher Natur sind. Denn diesfalls stehen sich zwei gleichberechtigte Rechtssubjekte gegenüber (HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 850 am Ende), deren Rechte und Pflichten sich in erster Linie aus dem Vertrag ergeben.
c) Die Pflicht zur Auskunftserteilung über die Austrittsleistungen bei Auflösung des Anschlussvertrages gehört zu den vertraglichen Nebenpflichten der PKS (vgl. die gestützt auf Art. 64 Abs. 2 BVG vom Bundesrat erlassenen Weisungen vom 11. Mai 1988 über die Pflicht der registrierten Vorsorgeeinrichtungen zur Auskunftserteilung an ihre Versicherten; vgl. auch Art. 13 Abs. 2 der Verordnung über die Erhaltung des Vorsorgeschutzes und die Freizügigkeit [SR 831.425]). Eine Verletzung dieser Pflicht stellt ein vertragswidriges Verhalten (GAUCH/SCHLUEP, Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, Band II, 5. Aufl., Rz. 2606 bis 2609) dar, das unter Umständen eine Schadenersatzpflicht nach sich zieht. Voraussetzung für eine Schadenersatzpflicht und im vorliegenden Fall vorab zu prüfen ist, ob den schriftlichen und mündlichen Auskünften des Geschäftsleiter-Stellvertreters der PKS, insbesondere seinem Schreiben vom 20. März 1992, die Bedeutung einer Zusicherung im Sinne eines die Vertragslage klärenden verbindlichen Leistungsversprechens zukommt. Diese Frage beurteilt sich aufgrund des Vertrauensprinzips, wonach das Verhalten einer Vertragspartei so zu gelten hat, wie es von der anderen Vertragspartei nach Treu und Glauben, in den Grenzen zumutbarer Sorgfalt, verstanden werden durfte und musste (GAUCH/SCHLUEP, a.a.O., Band I, Rz. 207 ff.; GUHL/MERZ/KUMMER, Das Schweizerische Obligationenrecht, 7. Aufl., S. 91; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 888; BGE 118 II 132 Erw. 2b, 366 oben).
d) In tatsächlicher Hinsicht hat das kantonale Versicherungsgericht folgendes festgestellt:
"Nachdem Herr S. der PKS im Dezember 1991 telefoniert hatte, erstellte Herr F. unter dem Rubrum "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" den Brief vom 14.1.1992, worin ganz klar festgehalten ist, dass gestützt auf den Anschlussvertrag im Falle einer Kündigung Art. 11 gelte. Auf welcher Grundlage sich die sich anschliessende Berechnung der massgebenden Rückerstattungen stützt, ist dem Schreiben allerdings nicht ausdrücklich zu entnehmen. Der Vertreter der SHP stufte diese Leistungen als zu gering ein, weil er der Meinung war, diese müssten nach dem "Abkommen 90" berechnet werden. Deshalb ersuchte Herr S. die PKS mit Brief vom 21.1.1992 um Bekanntgabe, welche Berechnungsart angewendet worden sei. Es sei nicht klar, ob die mit Schreiben vom 14.1.1992 mitgeteilten Zahlen nach dem "Abkommen 90" berechnet worden seien. Auf telefonisches Drängen von Herrn S. hin gab dann Herr F. ebenfalls unter dem Rubrum "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" "wunschgemäss" die Freizügigkeitsleistungen nach dem "Abkommen 90" mit Brief vom 20.3.1992 bekannt."
Diese unbestritten gebliebenen Feststellungen sind für das Eidg. Versicherungsgericht verbindlich (Erw. 2a). Die daraus gezogene Schlussfolgerung der Vorinstanz, in den drei Schreiben der PKS an die Beschwerdeführerin könne keine Zusicherung von Austrittsleistungen nach Massgabe des Freizügigkeitsabkommens erblickt werden, verletzt Bundesrecht nicht. Vielmehr ist der Beschwerdeführerin vorzuhalten, sie hätte aufgrund der auch sie treffenden Sorgfaltspflicht, in Anbetracht von Abfolge und Inhalt der Korrespondenz, bei der PKS durch Rückfrage die Verhältnisse klären sollen. Ein solches Vorgehen drängte sich schon deshalb auf, weil das Schreiben vom 20. März 1992 mit keinem Wort auf die Mitteilung vom 14. Januar 1992 Bezug nahm, insbesondere die darin gemachten Angaben nicht widerrief, und die jeweiligen Rückerstattungsbeträge ganz erheblich differierten. Es widerspricht den im kaufmännischen Leben geltenden Sorgfaltspflichten und dem Grundsatz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr, wenn der Gemeinderat kurzerhand jene Angaben als richtig betrachtete, welche in das gewünschte Ziel einer preiswerteren Personalvorsorge passten (vgl. Gemeinderatsbeschluss vom 15. Juni 1992). Dabei verloren die Gemeindeverantwortlichen aus den Augen, dass die Ansprüche gegenüber der PKS in jenem Zeitpunkt noch gar nicht definitiv geklärt waren.
a) Die Bestimmung von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages hat folgenden Wortlaut:
"Bei Auflösung des Vertrages werden dem Arbeitgeber der Anteil seines Personals am Deckungskapital, abzüglich Fehlbetrag im Zeitpunkt der Auflösung sowie die Sparguthaben, mindestens aber die Summe der Rückerstattungen im Falle des freiwilligen Austrittes der einzelnen Mitglieder, ausbezahlt."
Aufgrund der Berechnungen der PKS steht fest, dass die zweite der beiden Berechnungsvarianten zum Zuge kommt. Die Austrittsleistungen entsprechen somit der Summe der Rückerstattungen im Falle des freiwilligen Austrittes der einzelnen Mitglieder. Bedeutung und Tragweite dieser Berechnungsvorschrift sind jedoch unklar und durch Auslegung zu bestimmen. Ausgehend vom Wortlaut ist nach dem Vertrauensgrundsatz (vgl. Erw. 4c in fine) der Vertragswille zu ermitteln, den die Parteien mutmasslich gehabt haben. Dabei sind alle Umstände des Vertragsschlusses, namentlich die Interessenlage der Parteien, der Vertragszweck wie auch das Verhalten der Parteien nach Vertragsschluss zu berücksichtigen. Sodann sind gemäss der Unklarheitenregel mehrdeutige Wendungen in allgemeinen, formularmässig vorgeformten Vertragsbedingungen im Zweifel zu Lasten ihres Verfassers auszulegen. Bei Verwendung juristischer Fachausdrücke schliesslich ist in der Regel zu vermuten, dass der technische Sinn gemeint ist (BGE 119 II 372 f. Erw. 4b mit Hinweisen; GAUCH/SCHLUEP, a.a.O., N. 1222 ff.; zur Rechtsnatur des Anschlussvertrages vgl. THOMAS LÜTHY, Das Rechtsverhältnis zwischen Arbeitgeber und Personalvorsorgestiftung, insbesondere der Anschlussvertrag mit einer Sammel- oder Gemeinschaftsstiftung, Zürcher Diss. 1989, S. 86 ff., S. 103).
b) aa) Das kantonale Gericht hat richtig und insoweit auch unwidersprochen festgehalten, dass unter dem freiwilligen Austritt des einzelnen Mitgliedes im Sinne von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages der Freizügigkeitsfall gemeint ist, wie er in Art. 27 Abs. 2 BVG und Art. 331a und 331b Abs. 1 ORumschrieben wird. Danach setzt der Freizügigkeitsfall die Auflösung des Arbeitsverhältnisses (vor Eintritt eines Versicherungsfalles) und das Verlassen der Vorsorgeeinrichtung voraus. Davon geht auch § 26 PKS-Statuten aus, wonach die Austrittsentschädigung in der Weise ausgerichtet wird, dass zugunsten des austretenden Mitgliedes eine Forderung auf künftige Vorsorgeleistungen gegen die Personalvorsorgeeinrichtung eines andern Arbeitgebers (...) errichtet wird. Sodann hat die Vorinstanz richtig erkannt, dass der freiwillige Individualaustritt, auf welchen Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages im Sinne eines hypothetischen Geschehens für die Festlegung der Rückerstattung Bezug nimmt, nichts Abschliessendes darüber aussagt, welche Leistungen das Mitglied diesfalls beanspruchen könnte. An den Austritt aus der Vorsorgeeinrichtung knüpfen sich in der Tat, je nach dem Austrittsgrund, unterschiedliche Rechtsfolgen hinsichtlich Form, Höhe und Verwendungsweise der Freizügigkeitsleistung (vgl. Art. 28 f. BVG und § 26 Abs. 4 bis 6 PKS-Statuten); denn der Übertritt in eine Abkommenskasse wird leistungsmässig abweichend von den übrigen Freizügigkeitstatbeständen behandelt. Somit lässt der Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages offen, ob der Tatbestand der Auflösung des Vertrages mit nachfolgendem Anschluss an eine Abkommenskasse freizügigkeitsleistungsmässig als die Summe von (hypothetischen) Einzelübertritten zu einer Abkommens- oder zu einer Nichtabkommenskasse zu behandeln ist.
bb) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird argumentiert, Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages erkläre ausdrücklich "selber jene Regelung als anwendbar, die im Falle eines freiwilligen Austrittes eines einzelnen Kassenmitglieds, also im Freizügigkeitsfall, zur Anwendung gelangen müsste". Damit wird aber als gegeben vorausgesetzt, was gerade zu prüfen ist, ob nämlich der in dieser Klausel gewählte Anknüpfungspunkt des freiwilligen Austrittes tatsächlich mit einem Freizügigkeitsfall nach "Abkommen 90" gleichzusetzen sei. Dieselbe Überlegung gilt auch mit Bezug auf den Hinweis, gemäss dem Schreiben vom 14. Januar 1992 gehe die PKS selber von einem hypothetischen Freizügigkeitsfall aus, indem sie die Austrittsleistungen nach der zweiten Berechnungsvariante ermittelt habe. Auch hier wird übersehen, dass es nicht nur den individuellen Austritt gibt, sondern zumindest freizügigkeitsleistungsmässig unterschiedlich zu behandelnde Austritte zu Abkommens- und Nichtabkommenskassen.
cc) Die Formulierung der zweiten Berechnungsvariante in Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages war bereits im Zeitpunkt des Vertragsschlusses am 25. April 1969 interpretationsbedürftig. Denn § 15 PKS-Statuten ermöglichte, wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtig festgehalten wird, seit je den Abschluss von den Statuten derogierenden Freizügigkeitsvereinbarungen. Von dieser Kompetenz machte die PKS offenbar bereits 1970 mit dem Beitritt zum Schuler-Abkommen Gebrauch. Daraus lässt sich jedoch nichts für die Auffassung der Beschwerdeführerin gewinnen, wonach die PKS unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben die Nichtanwendbarkeit von § 15 PKS-Statuten im Rahmen des Anschlussvertrages ausdrücklich hätte vorbehalten sollen, zumal gemäss Abs. 2 des Vertrages die Statuten nur gelten, "sofern dieser Vertrag nichts anderes bestimmt". Im übrigen ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht, dass seit Vertragsschluss Umstände rechtlicher oder tatsächlicher Natur eingetreten wären, welche die fragliche Formel unter dem Blickwinkel des Vertrauensgrundsatzes in einem andern Licht erscheinen liessen. Namentlich finden sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die PKS in gleichgelagerten Fällen anders, d. h. im Sinne der Beschwerdeführerin, vorgegangen wäre.
dd) Sodann steht grundsätzlich ausser Frage, dass das Freizügigkeitsabkommen 90 auf Freizügigkeitsfälle im rechtlichen Sinne (Erw. 5b/aa am Anfang) zugeschnitten ist. Zweck der so verstandenen Freizügigkeit ist - und war schon vor Erlass der gesetzlichen Freizügigkeitsbestimmungen im OR und BVG - eindeutig, dem Arbeitnehmer den Stellenwechsel zu erleichtern (RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, S. 109 § 5 N. 4). Die in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde verfochtene Massgeblichkeit des Freizügigkeitsabkommens 90 bei Auflösung von Anschlussverträgen dagegen hat die Wirkung, dass der Wechsel von Arbeitgebern unter den Abkommenskassen erleichtert wird. Damit wird diesem Abkommen ein Zweck zugemessen, der ihm nicht zukommt, wird es doch damit zu einem Instrument, um in den Konkurrenzkampf zwischen (öffentlichen und privaten) Vorsorgeeinrichtungen gestaltend und, wie der vorliegende Fall zeigt, ausschlaggebend einzugreifen. Eine solche Bedeutung der streitigen Anschlussvertragsklausel kann die Beschwerdeführerin der PKS in guten Treuen nicht entgegenhalten.
c) Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages keine Grundlage bietet für die Anwendung des Freizügigkeitsabkommens 90 im Rahmen der Berechnung der Austrittsleistungen, wie der kantonale Entscheid zu Recht festhält.