Art. 49 IVG; Art. 77 und 85 Abs. 3 IVV, Art. 88a Abs. 1 IVV in Verbindung mit Art. 78 AHVV, Art. 88bis Abs. 2 lit. b IVV; Art. 76 Abs. 1 AHVV: Wirkung der verspäteten Meldung einer Arbeitsaufnahme (Meldepflichtverletzung) auf die Rückerstattungspflicht. Die bis zum Eintreffen einer verspäteten Meldung bezüglich Arbeitsaufnahme unrechtmässig bezogenen Rentenbetreffnisse unterliegen grundsätzlich der Rückerstattungspflicht (Erw. 3a). Nicht mehr rückerstattungspflichtig sind die nach Eingang der verspäteten Meldung bezogenen Renten (Erw. 3b; Änderung der Rechtsprechung).
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A.- Im Anschluss an ein Anmelde- und Beschwerdeverfahren gelangte I. S. durch Verfügung der Ausgleichskasse des Kantons Zürich vom 19. Oktober 1987 ab 1. Mai 1986 in den Genuss einer ordentlichen halben Invalidenrente mit Zusatzrenten für die Kinder I. und D. Am 28. September 1987 stellte sie das Gesuch, die Auszahlung der Invalidenrente solle an den Sozialdienst der Stadt W. erfolgen. Als Grund für die Drittauszahlung gab sie "Lohnverwaltung durch Sozialdienst W. infolge Behinderung" an und bejahte die Frage, ob sie dauernd unterstützt werde. Am 21. Februar 1989 gab die Ausgleichskasse mit Einverständnis des Sozialdienstes dem Ersuchen statt, die Invalidenrente (ohne die Kinderrenten) der Versicherten mit Wirkung ab März 1989 wiederum direkt auszubezahlen.
Veranlasst durch ein Schreiben des Katholischen Pfarramtes W. vom 20./23. März 1989, dessen Sozialarbeiter die Versicherte betreute, holte die Verwaltung am 11. April 1989 von I. S. den Fragebogen für Rentenrevision, und vom Altersheim F., wo I. S. seit dem 1. September 1988 arbeitete, den Arbeitgeberbericht vom 2. Juni 1989 ein. Am 7. Juni 1989 teilte das Pfarramt der Ausgleichskasse mit, eine "schwerere Krise" habe die Versicherte "eingeholt"; "seit einer Woche" arbeite sie nicht mehr, und es sei nicht abzuschätzen, in welcher Art sich ihr Gesundheitszustand noch verändere; deshalb sei vorderhand von einer "Absetzung" der Rente abzusehen und zuzuwarten, bis sich die Entwicklung klar abzeichne. Nach Eingang zweier Berichte des behandelnden Psychiaters Dr. med. V., vom 19. Juni und 18. Dezember 1989 (letzter mit einem Bericht des Sanatoriums K. über die Hospitalisation vom 10. Juni bis 19. Juli 1989 als Beilage), kam die Invalidenversicherungs-Kommission am 8. Januar 1990 zum Schluss, der Invaliditätsgrad betrage 0%. Gleichzeitig stellte sie fest, zufolge Missachtung der Meldepflicht sei die Invalidenrente rückwirkend auf November 1988 aufzuheben. In zwei separaten Verfügungen vom 19. Januar 1990 teilte die Ausgleichskasse sowohl der Versicherten als auch dem Sozialdienst der Stadt W. mit, dass die halbe ordentliche Invalidenrente mitsamt den beiden Kinderrenten rückwirkend auf Ende November 1988 aufgehoben werde; von I. S. verlangte sie Fr. 4'445.-- (Stammrente) und vom Sozialdienst das Total der beiden Kinderzusatzrenten von insgesamt Fr. 3'546.-- zurück, insgesamt somit die in der Zeit von Dezember 1988 bis und mit Januar 1990 zuviel ausgerichteten Rentenbetreffnisse von gesamthaft Fr. 7'991.--.
B.- Der Sozialdienst erhob gegen beide Verfügungen Beschwerde an die AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich und beantragte in eigenem Namen und für I. S. die Aufhebung der verfügten Rückerstattungen. Zur Begründung machte er geltend, die Anzeigepflicht sei nicht verletzt worden.
Die Ausgleichskasse verfügte - soweit die Rückerstattungspflicht des Sozialdienstes in Frage stand - am 21. Juni 1990 lite pendente und unter wiedererwägungsweiser Rücknahme der an den Sozialdienst gerichteten Verfügung vom 19. Januar 1990 in dem Sinne neu, dass die Stadt W. Rentenbetreffnisse von Fr. 4'494.-- (statt Fr. 3'546.--) zurückzuerstatten habe. Sie begründete dies damit, dass der Sozialdienst nicht nur für die Kinderrenten, sondern auch für die Stammrente - soweit diese gemäss dem Drittauszahlungsgesuch vom 28. September 1987 an ihn ausbezahlt worden war - rückerstattungspflichtig sei; die Differenz zwischen den ursprünglich verfügten Fr. 3'546.-- und den lite pendente neu verfügten Fr. 4'494.-- betrage Fr. 948.-- und entspreche den von Dezember 1988 bis und mit Februar 1989 ausgerichteten drei Monatsbetreffnissen von je Fr. 316.--.
In der Vernehmlassung vom 30. Juli 1990 legte die Ausgleichskasse zunächst ihre Auffassung dar, dass trotz der Mitteilung des Pfarramtes vom 20. März 1989 eine Meldepflichtverletzung vorliege; hieraus ergebe sich die Rückerstattungspflicht für sämtliche unrechtmässig bezogenen Rentenbetreffnisse. Hinsichtlich der Frage, von wem welcher Anteil am gesamten Rückerstattungsbetrag zu begleichen sei, schloss die Ausgleichskasse aus den Angaben im Drittauszahlungsgesuch und aus der erfolgten Betreuung der Versicherten durch den Sozialdienst ohne weiteres auf eine "Ermächtigung des Sozialdienstes zur fürsorgerischen Rentenverwendung", welche Ermächtigung sich bis Ende Februar 1989 auf die Gesamtrente und ab März 1989 nur mehr auf die beiden Kinderrenten erstreckt habe. Der auf die Stadt W. entfallende Anteil betrage (wie lite pendente am 21. Juni 1990 verfügt) Fr. 4'494.--; damit reduziere sich die Rückerstattungsverpflichtung der Versicherten um Fr. 948.-- auf Fr. 3'497.--. Unter Berufung auf die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zur Ausdehnung des Beschwerdeverfahrens über das durch den Anfechtungsgegenstand (angefochtene Verwaltungsverfügung) geregelte Rechtsverhältnis hinaus, nahm sie ferner zu den Punkten Erlass, Nachzahlung und Verrechnung Stellung.
Die Rekurskommission kam zu folgenden Ergebnissen:
Die Versicherte habe die Arbeitsaufnahme vom 1. September 1988 der Verwaltung erst mit Schreiben des Pfarramtes vom 20. März 1989 melden lassen, somit rund sechs Monate nach Aufnahme der Erwerbstätigkeit. Damit sei bis zu diesem Zeitpunkt die Meldepflicht objektiv verletzt; nach Eingang dieses Schreibens liege in objektiver Hinsicht keine Verletzung der Meldepflicht mehr vor. In zeitlicher Hinsicht bestehe folglich für die Monate April 1989 bis Januar 1990 keine Meldepflichtverletzung, da weder die Versicherte noch den Sozialdienst an deren vorbehaltloser weiterer Rentenauszahlung ein Verschulden treffe;
die Versicherte habe die ihr obliegende Meldepflicht insoweit nicht schuldhaft verletzt, als sie bis zum Widerruf der Drittauszahlung der Stammrente gemäss Schreiben vom 21. Februar 1989 davon habe ausgehen dürfen, dass der Sozialdienst, welcher bis dahin ihre finanziellen Angelegenheiten besorgt habe, auch die Angelegenheit mit der Invalidenversicherung regeln würde. Von der Versicherten könne lediglich die für den Monat März 1989 zuviel ausgerichtete Invalidenrente (Stammrente) zurückverlangt werden;
der Sozialdienst habe die Meldepflicht verletzt, weil er es unterlassen habe, über den dreimonatigen erfolgreichen Arbeitsversuch im Altersheim ab 1. September 1988 bei der Verwaltung Meldung zu erstatten; bezüglich der Kinderrenten sei der Sozialdienst jedoch blosse Zahl- oder Inkassostelle gewesen, in welcher Eigenschaft diese Behörde nicht rückerstattungspflichtig sei. Anders verhalte es sich für die Stammrente, da der Sozialdienst für die Versicherte die Lohnverwaltung besorgt und sie während längerer Zeit unterstützt habe. Folglich sei der Sozialdienst rückerstattungspflichtig für die von Dezember 1988 bis Februar 1989 an ihn ausbezahlte Stammrente der Versicherten.
Die Rekurskommission hob aus diesen Erwägungen heraus, in teilweiser Gutheissung der Beschwerde, die angefochtenen Kassenverfügungen vom 19. Januar 1990 einschliesslich der Wiedererwägungsverfügung vom 21. Juni 1990 bezüglich des Umfangs der Rückerstattungspflicht auf, wies die Beschwerde im übrigen ab und wies die Sache an die Ausgleichskasse zur verfügungsweisen Neuberechnung der Rückerstattungsbeiträge zurück (Entscheid vom 17. Mai 1991).
C.- Die Ausgleichskasse führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Rechtsbegehren:
"1. Dispositiv-Ziff. 1 und 2 des angefochtenen Urteils seien insoweit
aufzuheben, als die Beschwerden von I. S. und dem Sozialdienst W.
gutgeheissen werden.
gutzuheissen und die Beschwerdeführerin sei zu verpflichten, unserer
Ausgleichskasse unrechtmässig bezogene Rentenbetreffnisse im Betrag von
Fr. 3'497.-- zurückzuerstatten; in diesem Umfange sei unsere
Kassenverfügung vom 19. Januar 1990 zu bestätigen.
abzuweisen und die pendente lite erlassene Kassenverfügung vom 21. Juni
1990 sei zu bestätigen."
Der Sozialdienst lässt sich, auch namens der Versicherten, auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vernehmen.
Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) schliesst auf Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Auf die Rechtsschriften der Parteien und des BSV wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
2.a) Der Berechtigte oder sein gesetzlicher Vertreter sowie Behörden und Dritte, denen die Leistung zukommt, haben jede für den Leistungsanspruch wesentliche Änderung, so u.a. eine solche des Gesundheitszustandes und der Arbeits- oder Erwerbsfähigkeit, unverzüglich der Ausgleichskasse anzuzeigen (Art. 77 Abs. 1 IVV). Hat der Bezüger die Leistung unrechtmässig erwirkt oder die ihm zumutbare Meldepflicht nach Art. 77 IVV verletzt, so ist die Leistung rückwirkend (ex tunc) vom Eintritt der für den Anspruch erheblichen Änderung herabzusetzen oder aufzuheben (Art. 85 Abs. 3 IVV). Bei gutem Glauben und gleichzeitigem Vorliegen einer grossen Härte kann von der Rückforderung abgesehen werden (Art. 47 Abs. 1 AHVG in Verbindung mit Art. 49 IVG). Für den Tatbestand der Meldepflichtverletzung ist ein schuldhaftes Fehlverhalten erforderlich, wobei nach ständiger Rechtsprechung bereits eine leichte Fahrlässigkeit genügt (BGE 112 V 101 Erw. 2a mit Hinweis).
Art. 78 AHVV ist, in Ergänzung zu Art. 85 Abs. 3 IVV, auch in der Invalidenversicherung anwendbar. Laut dieser Bestimmung muss eine Ausgleichskasse, die Kenntnis davon hat, dass eine Person (oder ihr gesetzlicher Vertreter für sie) eine Rente bezogen hat, auf die ihr ein Anspruch überhaupt nicht oder nur in geringerer Höhe zustand, die Rückerstattung des zu Unrecht bezogenen Betrages verfügen; wurde die Rente gemäss Art. 76 Abs. 1 AHVV einer Drittperson oder Behörde ausgerichtet, so ist diese rückerstattungspflichtig.
b) Das Eidg. Versicherungsgericht hat im unveröffentlichten Urteil G. vom 4. Mai 1984 im Zusammenhang mit der Prüfung der Erlassfrage erkannt, dass es sich bei der Meldung einer Änderung in den Anspruchsvoraussetzungen, welche den Versicherten obliegt, um eine einmalige Erklärung gegenüber der Verwaltung handelt, welche unverzüglich nach Eintritt der Änderung zu erfolgen hat (vgl. Art. 77 Abs. 1 IVV); wird eine entsprechende Mitteilung unterlassen, so ist und bleibt die diesbezügliche Pflicht verletzt, woran auch der Umstand nichts mehr zu ändern vermag, dass die Verwaltung von der fraglichen Änderung im nachhinein doch noch Kenntnis erhielt; werden Renten trotz Bekanntwerden einer relevanten Änderung uneingeschränkt weiter ausgerichtet, so vermag ein solcher Fehler der Ausgleichskasse die anfänglich fehlende Gutgläubigkeit infolge Meldepflichtverletzung nicht wiederherzustellen.
3.a) Aufgrund der Akten steht fest, dass das Pfarramt, dessen Sozialarbeiter die Versicherte wegen ihrer Stimmungsschwankungen anstelle des Sozialdienstes betreute, der Ausgleichskasse am 20./23. März 1989 mitteilte, die Versicherte "wage es", seit September 1988, im Altersheim F. ganztags als Küchenhilfe zu arbeiten. Demnach erfolgte die Rentenauszahlung durch die Ausgleichskasse von Dezember 1988 bis März 1989 deswegen zu Unrecht, weil die rentenausschliessende Arbeitsaufnahme und Erwerbstätigkeit nicht rechtzeitig gemeldet wurden. Soweit jedenfalls ist die Rückerstattungspflicht zu bejahen.
b) Während die Rekurskommission für die Zeit ab April 1989 im Hinblick auf das Schreiben vom 20./23. März 1989 den Tatbestand der Meldepflichtverletzung als nicht mehr erfüllt erachtet, vertreten die Ausgleichskasse und das BSV die Auffassung, dass, wenn die Meldepflicht einmal verletzt sei, dies die Pflicht zur Rückerstattung sämtlicher unrechtmässig bezogener Leistungen nach sich ziehe, somit auch der nach Eingang der verspäteten Meldung ausgerichteten.
Der Auffassung der Verwaltung kann nicht beigepflichtet werden. Die klare und unmissverständliche Aussage einer mit der Versicherten befassten Person über eine seit mehreren Monaten ganztags ausgeübte Erwerbsarbeit hätte nach landläufigem Verständnis die Rechtmässigkeit des laufenden Invalidenrentenbezugs offensichtlich, nachhaltig und umgehend in Frage stellen müssen. Der Einwand der Kasse, dieses Schreiben habe nicht genügende Angaben hinsichtlich Entlöhnung usw. enthalten, verkennt die aus dem Untersuchungsgrundsatz fliessenden Pflichten, die sich nach den jeweils gegebenen Umständen konkretisieren. Der Verwaltung war vorliegend eine einfache telefonische Anfrage beim Arbeitgeber, der im Schreiben ebenfalls korrekt angegeben worden ist, zumutbar; sie hätte so leicht in Erfahrung bringen können, wieviel die Versicherte seit September 1988 verdiente. Entgegen den Vorbringen der Ausgleichskasse kann sich die Verwaltung in einem solchen Fall, wo dringliches Handeln geboten ist, nicht darauf beschränken, den Eingang der von ihr verschickten Fragebogen (für den Arbeitgeber, Arzt usw.) abzuwarten. Vollends unverständlich ist sodann, dass die Ausgleichskasse die Rentenauszahlungen selbst nach Eingang des Arbeitgeberberichts am 6. Juni 1989 nicht stoppte, wo doch das Altersheim einen ununterbrochenen monatlichen Lohnbezug von Fr. 2'700.-- in der Zeit von September 1988 bis Mai 1989 attestiert und zudem festgehalten hatte, die Versicherte habe unfall- oder krankheitsbedingt nie gefehlt. Angesichts dieser ab April 1989 anzunehmenden, spätestens im Juni 1989 einwandfrei bewiesenen, rentenausschliessenden Einkommensbezüge kann die Ausgleichskasse die weitere Ausrichtung der Rente insbesondere nicht damit rechtfertigen, dass der Sozialarbeiter des Pfarramtes mit Schreiben vom 7. Juni 1989 von einer "schwereren Krise" und einer "seit einer Woche" bestehenden, nicht abzuschätzenden Arbeitsaussetzung berichtete. Diese Verhältnisse haben mit der Frage der vorausgehend gebotenen revisionsweisen Rentenaufhebung klarerweise nichts zu tun, ist doch eine solche gemäss Art. 88a Abs. 1 (letzter Satz) IVV in jedem Fall zu berücksichtigen, nachdem sie ohne wesentliche Unterbrechung drei Monate angedauert hat und voraussichtlich weiter andauern wird, welche Voraussetzungen vorliegend längst erfüllt waren.
Im Rückerstattungsrecht kann eine ordnungsgemässe Meldung für die Zeit des nachfolgenden Leistungsbezuges nicht irrelevant sein; denn die Rückerstattung unrechtmässig bezogener Leistungen hat nicht pönalen Charakter, sondern ist eine an das Recht gebundene Administrativmassnahme (versicherungsmässige Sanktion). Daher kann Art. 88bis Abs. 2 lit. b IVV nicht unberücksichtigt bleiben; nach dieser Bestimmung erfolgt die Herabsetzung oder Aufhebung der Renten und Hilflosenentschädigungen rückwirkend vom Eintritt der für den Anspruch erheblichen Änderung, wenn die unrichtige Ausrichtung einer Leistung darauf zurückzuführen ist, dass der Bezüger sie unrechtmässig erwirkt hat oder der ihm gemäss Art. 77 IVV zumutbaren Meldepflicht nicht nachgekommen ist. Das Gesetz statuiert somit klar das Erfordernis der Kausalität zwischen dem zu sanktionierenden Verhalten (Meldepflichtverletzung) und dem eingetretenen Schaden (unrechtmässiger Bezug von Versicherungsleistungen). Damit scheidet eine rückwirkende Aufhebung der Invalidenrentenbetreffnisse zufolge Meldepflichtverletzung ab April 1989 aus.
Da die gleichen Grundsätze auch für das Erlassverfahren gelten, kann an den vorne (Erw. 2b) zitierten Erwägungen im Urteil G. vom 4. Mai 1984 nicht festgehalten werden.
a) Was die Kinderrenten anbelangt, so steht fest, dass diese in keinem Zeitpunkt der Versicherten selber ausbezahlt wurden. Folglich ist sie von vornherein hiefür nicht rückerstattungspflichtig. Was nun den Sozialdienst anbelangt, hat die Rekurskommission zutreffend erkannt, dass dieser die Kinderrenten als blosse Zahlstelle in Empfang genommen hat, was rechtsprechungsgemäss keine Rückerstattungspflicht nach sich zieht. Denn bezüglich der Kinderrenten bestand die Aufgabe des Sozialdienstes einzig und allein darin, diese direkt dem geschiedenen Ehegatten und Vater der Kinder zu überweisen, nachdem letzterem mit Scheidungsurteil die elterliche Gewalt zugesprochen und die Versicherte verpflichtet worden war, "Kinderzulagen, Sozialversicherungsrenten und ähnliche für den Unterhalt der Kinder bestimmte Leistungen, die ihr zustehen, sofort nach Erhalt abzuliefern". Dass der Sozialdienst bezüglich der Kinderrenten für die Versicherte in irgendeiner Weise fürsorgerisch tätig gewesen wäre, ist nach der Aktenlage nicht erstellt und nach den glaubwürdigen Vorbringen in der Vernehmlassung zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch nicht anzunehmen.
Richtig ist indessen, dass der Sozialdienst insoweit nicht als blosse Inkassostelle aufgetreten ist, als er für die Versicherte, wie im Drittauszahlungsgesuch vermerkt, die Lohnverwaltung übernahm. Dieser Auftrag konnte sich jedoch angesichts der erwähnten Regelung der Scheidungsnebenfolgen, soweit IV-Leistungen betreffend, nur auf die Stammrente von I. S. beziehen. Da der Sozialdienst diese bis und mit Februar 1989 unbestrittenerweise zur Verwaltung ausgerichtet erhielt und für diese Zeit, wie dargetan, eine Meldepflichtverletzung ausgewiesen ist, trifft ihn eine Rückerstattungspflicht für die von Dezember 1988 bis und mit Februar 1989 ausgerichteten Rentenbetreffnisse, wie die Rekurskommission richtig entschied.
b) Was die Stammrente für März 1989 anbelangt, so ist der vorinstanzliche Entscheid ebenfalls zu bestätigen: Das Rentenbetreffnis für März 1989, den ersten Monat des direkten Rentenbezugs durch die Versicherte, als die Mitteilung vom 20./23. März 1989 noch nicht wirksam werden konnte, ist zufolge Meldepflichtverletzung von ihr zurückzuerstatten. Dass sie wegen ihres psychischen Gesundheitszustandes nicht in der Lage gewesen wäre, Meldung zu erstatten, kann nicht angenommen werden.