Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 7 Satz 1 FLG. Für Kinder, die während der zu beurteilenden Anspruchsperiode noch nicht geboren sind, kommt eine Erhöhung der Einkommensgrenze nach Massgabe von Art. 5 Abs. 2 FLG nicht in Betracht, weil es für die streitige Zeitspanne an einer entsprechenden Unterhaltspflicht (vgl. BGE 116 V 175 Erw. 4b/cc) gebricht (Erw. 2a). Art. 5 Abs. 1, Art. 9, Art. 10 FLG. - Leistungskumulation: Abgrenzung der Anwendungsbereiche von Art. 9 Abs. 3 bis Abs. 5 FLG und Art. 10 FLG (Erw. 3a). - Art. 10 Abs. 3 FLG erfasst den doppelten Bezug eines Ansprechers von Kinderzulagen nach FLG einerseits sowie nach kantonalem Recht anderseits in dem Sinne, dass dem bundesrechtlichen Kinderzulagenanspruch ergänzende Funktion gegenüber den kantonalen Leistungen zukommt (Erw. 3b, Erw. 3c). Anwendungsbeispiel (Erw. 4).
118 V 119
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A.- Der 1950 geborene Ernst B. bewohnt mit seiner Familie ein landwirtschaftliches Anwesen und ist hauptberuflich zu rund 60% in unselbständiger Stellung für eine Bewachungsgesellschaft tätig. Am 18. Januar 1990 meldete er sich bei der Ausgleichskasse Zug zum Bezug von Familienzulagen für nebenberufliche Landwirte an. Gestützt auf eine Meldung der Kantonalen Steuerverwaltung Zug vom 11. April 1988 über die in den Berechnungsjahren 1985/86 (Bemessungsgrundlage für die 24. Periode der direkten Bundessteuer) erzielten Erwerbseinkommen (Fr. 51'200.--) verneinte die Ausgleichskasse den Anspruch auf Familienzulagen in der Landwirtschaft bis Ende März 1990 zufolge Überschreitung der massgeblichen Einkommensgrenze von Fr. 29'600.-- (Verfügung vom 7. September 1990). Diese in der Folge in Rechtskraft erwachsene Verfügung wies gleichzeitig darauf hin, dass die Einkommensgrenze auf den 1. April 1990 erhöht worden sei und seither das Einkommen der 25. Bundessteuerperiode (1987/88) berücksichtigt werde, weshalb Ernst B. Ende 1990 eine Bestätigung der von ihm als Arbeitnehmer bezogenen Kinderzulagen einreichen könne, um so eine erneute Prüfung eines allfälligen Anspruchs auf Familienzulagen in der Landwirtschaft in die Wege zu leiten.
Am 7. März 1991 stellte Ernst B. ein neues Gesuch um Zusprechung von Familienzulagen für nebenberufliche Landwirte. Hierauf liess sich die Kasse von der Bewachungsgesellschaft bestätigen, dass Ernst B. 1990 mit 1461 Arbeitsstunden einen Totallohn von Fr. 27'046.75 erzielt und Kinderzulagen von Fr. 1'167.10 bezogen habe, wovon - laut telefonischer Auskunft - Fr. 102.-- auf Dezember 1989 entfielen. Wiederum ausgehend von dem am 11. April 1988 von der Steuerverwaltung gemeldeten Durchschnittseinkommen der Jahre 1985/86 gelangte die Ausgleichskasse zur Feststellung, dass die nunmehr massgebliche Einkommensgrenze von Fr. 35'500.-- um Fr. 9'000.-- überschritten werde. Dementsprechend lehnte sie das Gesuch mit Verfügung vom 3. Mai 1991 ab.
B.- In der hiegegen erhobenen Beschwerde rügte Ernst B., dass erneut auf ein bundessteuerpflichtiges Einkommen von Fr. 51'200.-- abgestellt worden sei, welches er in den Jahren 1985/86 als kinderloser Lediger erzielt habe und das seinem gegenwärtigen Verdienst nicht mehr gerecht werde.
Die Ausgleichskasse räumte in der Vernehmlassung ihren Irrtum ein, hielt aber am Ergebnis der angefochtenen Verfügung fest. Zur Begründung führte sie sinngemäss aus, die Neuberechnung anhand der jüngsten Meldung der Steuerverwaltung (19. März 1990) führe zwar trotz Überschreitens der Einkommensgrenze um Fr. 3'956.-- zu einem grundsätzlichen Anspruch auf einen Drittel der Familienzulage (= Fr. 405.-- [April bis Dezember 1990]); indes entfalle dieser bundesrechtliche Anspruch, nachdem der Versicherte bereits von der Bewachungsgesellschaft Kinderzulagen von Fr. 1'167.-- bezogen habe.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zug schloss sich dieser Sichtweise an und wies die Beschwerde mit Entscheid vom 12. Dezember 1991 ab.
C.- Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt die Aufhebung des kantonalen Gerichtsentscheides sowie die Rückweisung der Sache zu neuer Verfügung an die Ausgleichskasse. Dabei wird in grundsätzlicher Hinsicht vorgebracht, das im Gesetz enthaltene Verbot des Doppelbezugs schliesse die Ausrichtung sowohl von bundes- als auch von kantonalrechtlichen Kinderzulagen nicht schlechthin aus, sondern wolle nur sicherstellen, dass betragsmässig für den gleichen Zeitraum nicht mehr als eine volle Kinderzulage ausbezahlt werde. Es sei daher zulässig, dass sich zwei Teilzulagen zu einer höchstens vollen Zulage ergänzten.
Während sich der Versicherte nicht vernehmen liess, schliesst die Ausgleichskasse auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Aufgrund der Akten ist der Versicherte als Eigentümer und Betreiber eines landwirtschaftlichen Heimwesens mit einem Betriebseinkommen von mehr als Fr. 2'000.-- einerseits sowie als Arbeitnehmer der Bewachungsgesellschaft anderseits unbestrittenerweise nebenberuflich selbständigerwerbender Landwirt im Sinne von Art. 5 Abs. 1 FLG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 3 FLG und Art. 3 Abs. 3 FLV. Seine grundsätzliche Berechtigung zum Bezug von Familienzulagen für Kleinbauern (Art. 5 Abs. 1 FLG) steht damit ausser Frage. Desgleichen ist die Einreihung des vom Versicherten geführten Betriebs in das gemäss Art. 6 Abs. 1 FLG abgegrenzte Berggebiet nicht bestritten.
In Konkretisierung der Härtefallklausel gemäss Art. 5 Abs. 4 FLG hat der Bundesrat sodann stufenweise gekürzte Kinderzulagen eingeführt. Diese betragen zwei Drittel der Zulagen nach Art. 7 Abs. 1 FLG, wenn das massgebende Einkommen die Grenze um höchstens Fr. 3'000.-- übersteigt (Art. 3a Abs. 2 lit. a FLV), und einen Drittel der Zulagen, wenn das massgebende Einkommen die Grenze um mehr als Fr. 3'000.--, höchstens aber um Fr. 6'000.-- übersteigt (Art. 3a Abs. 2 lit. b FLV).
Gestützt auf Art. 5 Abs. 3 FLG bestimmt der Bundesrat u.a. die Art der Bewertung und Ermittlung des Einkommens; er kann kantonale Behörden mit der Ermittlung des Einkommens beauftragen und diese verpflichten, das Einkommen der Kleinbauern den kantonalen Ausgleichskassen zu melden. Von dieser Befugnis hat der Bundesrat in den Art. 4 ff. FLV Gebrauch gemacht. Danach sind - soweit für die Belange des vorliegenden Falles wesentlich - für die Bemessung des Einkommens die Vorschriften der Gesetzgebung über die direkte Bundessteuer massgebend (Art. 4 Abs. 1 Satz 1 FLV). Neben der Veranlagung durch die Kasse selbst (Art. 5 FLV) sieht Art. 6 FLV vor, dass die Ausgleichskassen für die Ermittlung des reinen Einkommens der Kleinbauern u.a. auf die letzte rechtskräftige Veranlagung der direkten Bundessteuer abstellen können (Abs. 1); dabei wird das reine Einkommen der Kleinbauern aufgrund der rechtskräftigen Steuerveranlagung in der Regel jeweils für diejenige Zeitspanne ermittelt, die in der Alters- und Hinterlassenenversicherung eine Beitragsperiode bildet (Abs. 2). Die zuständigen kantonalen Steuerbehörden haben den Ausgleichskassen auf deren Verlangen unentgeltlich die für die Ermittlung des reinen Einkommens notwendigen Angaben zu liefern (Abs. 3).
a) Im Lichte dieser Bestimmungen ist die für den Beschwerdegegner massgebliche Einkommensgrenze auf Fr. 31'500.-- - bestehend aus dem Grundansatz von Fr. 27'500.-- zuzüglich Fr. 4'000.-- für den am 15. Dezember 1989 geborenen A. - zu veranschlagen. Dagegen hat die am 16. Februar 1991 geborene B. für die hier - zufolge der Rechtskraft der ersten Verfügung vom 7. September 1990 - allein streitige Anspruchsperiode von April bis Dezember 1990 bezüglich der in Art. 5 Abs. 2 FLG vorgesehenen Erhöhung des Grundansatzes ausser acht zu bleiben, entsteht doch der Anspruch auf Kinderzulagen nicht vor dem ersten Tage des Monats, in dem das Kind geboren wird (Art. 9 Abs. 7 Satz 1 FLG). Dem steht die Rechtsprechung nicht entgegen, wonach bei der Prüfung der Anspruchsberechtigung nach Art. 5 Abs. 2 und 3 FLGin Verbindung mit Art. 3a FLV "sämtliche Kinder" zu berücksichtigen sind, für die der Ansprecher kraft der aus dem Kindesverhältnis resultierenden Unterhaltspflicht (Art. 276 ff. ZGB) aufzukommen hat (BGE 116 V 175 Erw. 4b/cc). Denn eine solche Unterhaltspflicht des Versicherten gegenüber der erst am 16. Februar 1991 geborenen Tochter existierte während der hier streitigen Anspruchsperiode gerade nicht.
b) Was die Einkommensbemessung anbelangt, ist nichts dagegen einzuwenden, wenn die Verwaltung im Rahmen ihrer richtiggestellten Berechnung für die - zur ordentlichen AHV-Beitragsperiode 1990/91 gehörenden - Monate April bis Dezember 1990 von den am 19. März 1990 gemeldeten Erwerbseinkünften der Jahre 1987/88 (zweit- und drittletztes Jahr gemäss Art. 22 Abs. 2 AHVV) ausgegangen ist. Ferner wird durch die von der Kasse eingereichte Bestätigung der Kantonalen Steuerverwaltung vom 6. März 1992, entgegen den fallbezogenen Ausführungen in der Beschwerde, klargestellt, dass der von ihr gemeldete Durchschnittsbetrag von Fr. 43'056.-- keine Direktzahlungen enthält, die familienzulagenrechtlich ausser acht zu bleiben hätten (vgl. BGE 106 V 185 f. Erw. 3 am Ende). Wie die Vorinstanz im weiteren zutreffend und unbestrittenerweise dargelegt hat, vermindert sich das gemeldete Einkommen von Fr. 43'056.-- um Abzüge von insgesamt Fr. 7'600.-- (vgl. Rz. 62 am Ende der Erläuterungen des BSV); dabei handelt es sich um Posten, die, im Gegensatz zu Art. 9 Abs. 2 AHVG, gemäss Art. 22 Abs. 1 lit. k, l BdBStund folglich auch gemäss Art. 4 Abs. 1 Satz 1 FLV abziehbar sind. Für die Anspruchsperiode April bis Dezember 1990 verbleibt somit ein massgebliches Einkommen von Fr. 35'456.--.
c) Mit diesem Ergebnis wird die massgebende Einkommensgrenze (Fr. 31'500.--) um Fr. 3'956.-- überschritten, womit der Versicherte in grundsätzlicher Hinsicht Anspruch auf eine Familienzulage von einem Drittel erheben kann (Art. 3a Abs. 2 lit. b FLV).
a) Hinsichtlich der Leistungskumulation gilt es zunächst zwei Tatbestände auseinanderzuhalten: Einerseits kann fraglich sein, wer von mehreren Ansprechern die eine Kinderzulage für ein Kind beanspruchen kann. Diese Frage wird in Art. 9 Abs. 3 bis 5 FLG geregelt, wie sich aus Entstehungsgeschichte und Systematik schliessen lässt (BGE 116 V 174 Erw. 4b/bb; vgl. auch Rz. 116 der Erläuterungen). Zu dieser Bestimmung hatte das Eidg. Versicherungsgericht - allerdings noch in ihrer Fassung vor dem erwähnten Abänderungsgesetz vom 14. Dezember 1979 - entschieden, dass Art. 9 Abs. 3 FLG, wonach für dasselbe Kind nur eine Kinderzulage ausgerichtet werden darf, lediglich den Doppelbezug von Kinderzulagen im Sinne des FLG selbst ausschliesst (BGE 100 V 121). Eine solche Anspruchskonkurrenz verschiedener Ansprecher ist indes vorliegend nicht zu beurteilen. Vielmehr geht es um den zweiten Tatbestand, der sich dadurch auszeichnet, dass eine Person mehrere Kinderzulagen aus verschiedenen Rechtstiteln, sei es innerhalb des FLG, sei es nach FLG und kantonalem Zulagenrecht, beansprucht. Dieser Tatbestand fällt unter Art. 10 FLG, wie die Verwaltungspraxis richtig erkannt hat (vgl. Rz. 117 ff. der Erläuterungen). Allerdings hat das Eidg. Versicherungsgericht hiezu im erwähnten BGE 100 V 121 festgehalten, Art. 10 FLG erfasse lediglich den Doppelanspruch, der in der gleichzeitigen Stellung eines Bezugsberechtigten als Kleinbauer und als landwirtschaftlicher Arbeitnehmer - je im Sinne des FLG - gründe (BGE 100 V 125).
Ob sich diese Auffassung nach der Gesetzesrevision von 1979 - in deren Rahmen auch Art. 10 FLG geändert wurde - noch halten lässt, scheint zweifelhaft. Wenn dem so wäre, könnte der Versicherte nicht nur in dem vom BSV vertretenen Sinne eine anteilsmässige Kinderzulage nach FLG beziehen; vielmehr müsste ihm gar die ganze Kinderzulage (von einem Drittel) zugesprochen werden, weil der Bezug einer kantonalrechtlichen Kinderzulage für dasselbe Kind von vornherein unerheblich bliebe.
b) In der hier anzuwendenden seit 1. April 1980 geltenden Fassung bestimmt Art. 10 FLG unter dem Titel "Verbot des Doppelbezugs; Dauer des Anspruchs" was folgt:
1 Niemand darf gleichzeitig die Familienzulagen als landwirtschaftlicher Arbeitnehmer und als Kleinbauer beziehen.
2 Hauptberufliche Kleinbauern, die zeitweise im Nebenberuf eine andere Erwerbstätigkeit ausüben, haben auch während dieser Zeit Anspruch auf Familienzulagen, wenn sie nicht schon eine andere Familienzulage beziehen. Sind sie zeitweise als landwirtschaftliche Arbeitnehmer tätig, so können sie für diese Zeit zwischen den beiden Arten von Familienzulagen wählen.
3 Nebenberufliche Kleinbauern und Älpler haben nur für die Zeit der Tätigkeit im landwirtschaftlichen Betrieb oder auf der Alp Anspruch auf Familienzulagen. Sie haben keinen Anspruch auf Kinderzulagen für ein Kind, für das sie gleichzeitig andere Familienzulagen beziehen.
Im Vergleich zur vorgängigen Fassung (vgl. AS 1952 826) ist somit Art. 10 FLG namentlich um den gesamten hier in erster Linie interessierenden dritten Absatz sowie im zweiten Absatz um den Einschub "... wenn sie nicht schon eine andere Familienzulage beziehen" erweitert worden. Diese Neuerungen erweisen sich insbesondere im Zusammenhang mit Art. 5 Abs. 1 FLG als bedeutsam. Denn mit der Ausdehnung der Bezugsberechtigung auf die nebenberuflich tätigen Landwirte (Art. 5 Abs. 1 FLG) eröffnet sich dem nunmehr geltenden Doppelbezugsverbot ein ungleich weiterer Anwendungsbereich als Art. 10 alt FLG, dessen Gehalt sich im wesentlichen noch darin erschöpfte, den sich aus dem FLG ergebenden gleichzeitigen Bezug eines Ansprechers von Familienzulagen für landwirtschaftliche Arbeitnehmer und für Bergbauern auszuschliessen (BGE 100 V 125; vgl. auch die Botschaft zum Entwurf eines BG über die Familienzulagen für landwirtschaftliche Arbeitnehmer und Bergbauern vom 15. Februar 1952, BBl 1952 I 227). Überhaupt ist die Problematik des Doppelbezugs mit der Neufassung des Art. 5 Abs. 1 FLG erst richtig zutage getreten, übt doch ein nebenberuflicher Landwirt notwendigerweise eine - meistens unselbständige - hauptberufliche Erwerbstätigkeit aus, die ihm nach den kantonalen Familienzulagengesetzen die Anspruchsberechtigung für Kinderzulagen vermittelt.
Dieser Gesichtspunkt gelangt denn auch in der bundesrätlichen Botschaft zur Reformvorlage verschiedentlich zum Ausdruck (Botschaft betreffend die Änderung des FLG vom 15. August 1979, BBl 1979 II 769 ff.). So heisst es etwa, die Ausübung einer nebenberuflichen Tätigkeit als Kleinbauer müsse gefördert und dürfe nicht dadurch gehemmt werden, dass der Betroffene wegen seiner Einkünfte aus nichtlandwirtschaftlicher Tätigkeit den Anspruch auf Kinderzulagen für Kleinbauern einbüsse; soweit möglich müssten Lücken in der Bezugsberechtigung vermieden und die Zulagen auch nebenberuflichen Kleinbauern gewährt werden. Im weiteren verweist die Botschaft ausdrücklich auf das Verhältnis der Kinderzulagen für Kleinbauern zu den kantonalen Gesetzen über die Familienzulagen für nichtlandwirtschaftliche Arbeitnehmer, nach denen die Kinderzulagen entsprechend dem zeitlichen Umfang der Tätigkeit als Arbeitnehmer anteilsmässig gewährt würden (BBl 1979 II 781). Unter Hinweis darauf, dass die bundesrechtliche Zulage lediglich die Lücken auszufüllen habe, schlug der Bundesrat vor, ihre Ausrichtung jeweilen am Ende jedes Jahres vorzunehmen, wenn die aufgrund kantonalen Rechts erfolgten Kinderzulagenbezüge anhand der Lohnausweise feststellbar seien (BBl 1979 II 782).
c) Die mit dem bundesrätlichen Reformvorschlag übereinstimmende geltende Fassung des Art. 10 Abs. 3 FLG ist im Lichte dieser Materialien zu würdigen. Dabei kann aus historischer und systematischer Sicht kein Zweifel bestehen, dass mit Art. 10 Abs. 3 FLG auch die auf einem anderen Rechtstitel als dem FLG, namentlich die auf kantonalem Recht beruhenden Kinderzulagen in die bundesrechtliche Ordnung der Anspruchskonkurrenz einbezogen werden sollten. Denn weil laut Art. 7 Abs. 1 die Familienzulage nach FLG für den Kleinbauern von vornherein stets nur in einer Kinderzulage besteht, kann sich der verwendete Begriff "gleichzeitig andere Familienzulagen" folgerichtig nicht auf die im fraglichen Bundesgesetz selbst enthaltene Leistungsordnung beziehen. Sodann kommt hinzu, dass mit derselben Revision - auf Antrag der ständerätlichen Kommission (Amtl.Bull. SR 1979 442, NR 1979 1428) - auch Art. 10 Abs. 2 FLG in gleicher Weise erweitert wurde, wobei dessen Wortlaut und Systematik - namentlich unter Berücksichtigung des zweiten Satzes und der sehr allgemein gehaltenen Formulierung des ersten Satzes ("andere Erwerbstätigkeit") - den Einbezug kantonalrechtlicher Familienzulagen deutlich erkennen lassen.
Freilich darf dieses auf die kantonalen Kinderzulagen erweiterte Verbot des Doppelbezugs im Lichte der Materialien nicht so verstanden werden, dass jede - insbesondere niedrigere - Bezugsberechtigung nach kantonalem Recht den bundesrechtlichen Anspruch auf Familienzulagen entfallen liesse. Insofern ist Rz. 118 der Erläuterungen, wonach nicht gleichzeitig eine Zulage nach FLG und nach kantonalen Gesetzen bezogen werden dürfe, zu absolut gefasst. Richtig ist aufgrund der dargelegten Materialien vielmehr jene Auslegung von Art. 10 Abs. 3 FLG, die dem bundesrechtlichen Kinderzulagenanspruch gegenüber den kantonalen Leistungen ergänzende Funktion beimisst. Diese Betrachtungsweise entspricht im übrigen nicht nur einem wesentlichen Ziel der Gesetzesrevision - nämlich die Aufnahme nebenberuflicher Erwerbstätigkeiten in der Landwirtschaft zu fördern (vgl. BBl 1979 II 781 sowie Amtl.Bull. NR 1979 1418) -, sondern leuchtet auch aus verfassungsrechtlicher Sicht ein, solange der Bund die ihm an sich zustehende Kompetenz (vgl. Art. 34quinquies BV) nicht generell ausgeschöpft hat und die Regelung der Familienzulagen ausserhalb der Landwirtschaft den Kantonen anheimgestellt bleibt.
Es ergibt sich somit, dass jedem gemäss Art. 5 FLG Bezugsberechtigten - namentlich den bewusst in den Kreis der Anspruchsberechtigten aufgenommenen nebenerwerblichen Kleinlandwirten - der (bundesrechtliche) Anspruch auf Familienzulagen gewahrt sein soll, und zwar in Berücksichtigung des Umstandes, ob und in welchem Ausmass der Ansprecher aus einer unselbständigen hauptberuflichen Erwerbstätigkeit eine Kinderzulage nach kantonalem Recht bezieht.