Art. 4 Abs. 1 Buchst. c und d BBSG. 1. Ist ein Grundstück erschlossen worden, so darf die Bewilligung für eine vorzeitige Veräusserung nicht mit der Begründung verweigert werden, es liege noch keine gültige Baubewilligung vor. Art. 4 Abs. 1 Buchst. c BBSG hat mit Bezug auf die Erschliessung gegenüber Buchst. d selbständige Bedeutung (E. 2). 2. Demgegenüber gibt die Mitwirkung bei der Planung einer Überbauung keinen Anspruch auf eine Bewilligung für eine vorzeitige Veräusserung, wenn noch keine rechtskräftige Baubewilligung vorliegt (E. 2). 3. Die Erschliessung eines Grundstücks ist dann im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. c BBSG erheblich, wenn sie es ermöglicht, neuen Wohn- oder Geschäftsraum zu schaffen (E. 3a). 4. Schliessen sich mehrere Grundeigentümer für die Erschliessung eines Quartiers zusammen, so hat der Veräusserer an der Erschliessung seines Grundstücks im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. c BBSG mitgewirkt, wenn seine Leistungen einschliesslich einer allfälligen Landabtretung im Verhältnis zu den Leistungen der anderen betroffenen Grundeigentümer in etwa dem Anteil seines Grundstücks am ganzen damit erschlossenen Quartier entsprechen (E. 3c und 4).
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A.- Mit öffentlich beurkundetem Kaufvertrag vom 2. September 1986 erwarb der Baumeister und Mitinhaber eines Architekturbüros Kurt F. das Grundstück Kat.-Nr. A 2427, GB Bl. 717, in O. zum Kaufpreis von Fr. 2'255'850.--. Im Bereich dieses Grundstücks war zum Zeitpunkt des Erwerbs ein amtliches Quartierplanverfahren anhängig.
Gemäss öffentlich beurkundetem Vertrag vom 19. Oktober 1989 bildeten Kurt F., die X. AG und die Stadt Y. eine Erschliessungsgemeinschaft, aufgrund welcher Kurt F. von seinem Grundstück unter anderem insgesamt 268 m2 Wiesen für eine Quartierstrasse sowie für einen Fussweg unentgeltlich an die Stadt Y. abtrat, um auf diese Art den Ausbau der X.-Strasse zu ermöglichen. Daneben trat Kurt F. von seinem Grundstück für den Bau der U.-Strasse weitere 430 m2 an die Stadt Y. ab.
Kurt F. beabsichtigt, sein Grundstück Kat.-Nr. 2427 - neu Kat.-Nr. 4235 -, GB Bl. 717, Plan A 17, zu veräussern. Eine gültige Baubewilligung für dieses Grundstück besteht nicht; nach den Feststellungen der Vorinstanz wurde ein Baugesuch entweder wieder zurückgezogen oder es ist im Rechtsmittelverfahren noch hängig.
B.- Am 25. Oktober 1989 stellte Kurt F. beim Bezirksrat Y. das Gesuch um Bewilligung der vorzeitigen Veräusserung des Grundstücks Kat.-Nr. 4235.
Mit Beschluss vom 27. November 1989 verweigerte der Bezirksrat Y. die nachgesuchte Bewilligung. Eine gegen diesen Beschluss gerichtete Beschwerde von Kurt F. wurde am 5. November 1990 von der Rekurskommission für Grunderwerb des Kantons Zürich abgewiesen.
C.- Gegen diesen Beschluss gelangt Kurt F. mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Er verlangt die Aufhebung des Beschlusses der Rekurskommission und die Erteilung der nachgesuchten Bewilligung.
Die Rekurskommission für Grunderwerb des Kantons Zürich beantragt unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid und die Akten die Abweisung der Beschwerde. Den gleichen Antrag stellt auch das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement.
Erwägungen:
2.a) Die Rekurskommission wies die Beschwerde und damit das Gesuch um Bewilligung für eine Veräusserung vor Ablauf der Sperrfrist ab, weil keine gültige Baubewilligung vorliege. Der Beschwerdeführer habe das Grundstück als Bauland erworben und sodann Aufwendungen für die Erschliessung erbracht. Entgegen dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 Buchst. c BBSG genüge dies aber nicht für eine Ausnahmebewilligung. Buchst. d und Abs. 3 der gleichen Bestimmung, die erst in der parlamentarischen Beratung in den Text aufgenommen worden seien, zeigten deutlich, dass eine Veräusserung erst möglich sei, wenn eine rechtskräftige Baubewilligung vorliege. Eine andere Auslegung beraube die vom Parlament eingefügten Bestimmungen jeden Sinnes.
Der Beschwerdeführer sieht darin eine Verletzung von Bundesrecht. Art. 4 Abs. 1 Buchst. c BBSG habe neben Buchst. d dieser Bestimmung selbständige Bedeutung. Aufwendungen zur Erschliessung führten deshalb unabhängig davon, ob eine Baubewilligung vorliege oder nicht, dazu, dass die vorzeitige Veräusserung bewilligt werden müsse.
b) Der bundesrätliche Entwurf kannte nur drei Gründe für eine Veräusserung während der Sperrfrist. Neben der gewinnlosen Weiterveräusserung (Art. 4 Abs. 1 Buchst. a) und der Veräusserung nach Eigengebrauch (Art. 4 Abs. 1 Buchst. b) liess Art. 4 Abs. 1 Buchst. c des Entwurfes eine vorzeitige Veräusserung zu, wenn "der Veräusserer das Grundstück als Bauland oder zum Umbau erworben hat und im Rahmen seiner Geschäftstätigkeit massgeblich mit Arbeit oder Materiallieferungen an der Planung, Erschliessung oder Erstellung des Baues mitgewirkt hat".
Dem Parlament war diese Ausnahmeregelung zu eng. Es befürchtete, die Sperrfrist habe zur Folge, dass die Bautätigkeit beeinträchtigt und deshalb nicht mehr genügend Wohn- und Geschäftsraum geschaffen werde. Es wurde deshalb Art. 4 Abs. 1 insbesondere um Buchst. d erweitert, welcher einen Verkauf auch zulässt, wenn eine rechtskräftige Baubewilligung vorliegt. Gleichzeitig wurden die Voraussetzungen in Buchst. c erheblich gelockert, indem der Veräusserer nicht mehr mit eigener Arbeit oder Materiallieferung mitgewirkt haben muss, sondern diese auch durch Dritte erfolgt sein kann. Zudem wurde präzisiert, dass es sich um die Mitwirkung an der Erschliessung des Grundstücks handeln müsse.
Dadurch haben die einzelnen Tatbestandselemente teilweise eine andere Bedeutung erhalten. Im Entwurf ging es darum, dass der Veräusserer selber mit Arbeit oder Materiallieferung mitgewirkt haben musste. Die Mitwirkung an der Erschliessung oder Planung hatte die Bedeutung, sicherzustellen, dass der Architekt oder Tiefbauunternehmer, der nur in einer dieser Bauphasen mitgewirkt hatte, das anschliessend fertiggestellte Objekt vorzeitig veräussern konnte. Da es nach der Gesetz gewordenen Fassung aber genügt, dass ein Dritter die Arbeiten ausgeführt hat, braucht nach Erstellen des Gebäudes auf das Mitwirken in der Planungs- und Erschliessungsphase nicht mehr zurückgegriffen zu werden. Das Erstellenlassen des Gebäudes gibt bereits Anspruch auf eine Ausnahmebewilligung, ohne dass es einer besonderen Mitwirkung beim Planen und Erschliessen bedürfte.
Der Vorinstanz kann insoweit gefolgt werden, als nicht zu sehen ist, wie die blosse Mitwirkung an der Planung eine Ausnahmebewilligung nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. c BBSG rechtfertigen könnte, solange sie nicht zu einer rechtskräftigen Baubewilligung geführt hat. Andernfalls würden Buchst. d und somit auch Abs. 3 ihres Anwendungsbereichs beraubt. Soweit es um die blosse Planung geht, ist deshalb ausschliesslich Buchst. d anwendbar. Daraus darf aber nicht geschlossen werden, das Gleiche gelte auch für die Phase der Erschliessung. Nach dem bundesrätlichen Entwurf konnte derjenige, der Land kauft und dieses erschliesst, ohne weiteres auch dann eine Ausnahmebewilligung erhalten, wenn überhaupt noch kein Gebäude geplant war. Der Entstehungsgeschichte ist nichts zu entnehmen, das den Schluss zuliesse, der Gesetzgeber habe ausschliessen wollen, dass bereits nach dieser Phase eine Ausnahmebewilligung erteilt werde.
Soweit die Vorinstanz die Bewilligung verweigert hat, weil noch keine rechtskräftige Baubewilligung vorliegt, kann ihr - wie auch das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement in seiner Vernehmlassung festhält - nicht gefolgt werden.
a) Wie bei der Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Renovation Anspruch auf eine Ausnahmebewilligung gibt, ist zu prüfen, wann die Mitwirkung als eine massgebliche bezeichnet werden kann.
Die Abgrenzung kann auf das Ausmass der getätigten Investitionen abstellen. Als "massgeblich" werden Erschliessungsarbeiten nur angesehen, wenn deren Kosten ein bestimmtes Ausmass erreichen. Dieses müsste in Prozenten des Wertes des Grundstückes bzw. des Erwerbs- oder Veräusserungspreises bemessen werden. Abgesehen von der Ungewissheit der Ausgangsgrösse stellt sich dann allerdings sofort die Frage, welcher Prozentsatz massgebend sein soll.
Die Abgrenzung kann aber auch durch ein qualitatives Element vorgenommen werden. Art. 4 Abs. 1 Buchst. c BBSG hat den Zweck, negative Auswirkungen der Sperrfrist auf den Bau neuer Wohn- und Geschäftsräume zu verhindern. Eine Veräusserung sollte deshalb innerhalb der Sperrfrist ermöglicht werden, wenn der bisherige Eigentümer mit seinen Investitionen zur Erstellung neuen Wohn- oder Geschäftsraums massgebend beigetragen hat. Dem Zweck der Norm folgend hat das Bundesgericht deshalb entschieden, dass die Renovation eines bestehenden Gebäudes in der Regel nur dann einen Anspruch auf eine Ausnahmebewilligung nach Art. 4 BBSG gibt, wenn mit den Investitionen zusätzlicher Wohn- oder Geschäftsraum geschaffen bzw. nicht mehr verwendbarer seiner Zweckbestimmung wieder zugeführt wird. Dabei bleibt grundsätzlich ohne Bedeutung, wie teuer diese Renovation zu stehen kommt (BGE 117 II 171 ff.).
Wenn bei Renovationen ein Abstellen auf die Höhe der Kosten abgelehnt wird, muss dies auch im Zusammenhang mit der Erschliessung eines Grundstückes geschehen. Mit Bezug auf diese ist es noch schwieriger als bei einem Umbau, eine für die "Massgeblichkeit" taugliche Ausgangsgrösse und einen objektiv begründbaren Prozentsatz für die Investitionskosten zu finden. Wie teuer eine Erschliessung ist, hängt ganz vom Einzelfall ab.
Auch hier kann auf den Nutzen der Erschliessung abgestellt werden. Soweit diese es ermöglicht, neuen Wohn- oder Geschäftsraum zu schaffen, kann sie als im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. c BBSG erheblich bezeichnet werden.
b) Dem angefochtenen Entscheid ist nicht zu entnehmen, ob das Grundstück durch die vorgenommenen Arbeiten nun vollständig erschlossen ist, so dass es ohne weitere Erschliessungsarbeiten überbaut werden kann. Mangels entsprechender Feststellungen lässt sich nicht beurteilen, ob von erheblichen Erschliessungsarbeiten in diesem Sinne gesprochen werden kann.
c) Im Gegensatz zum Erstellen eines Baues braucht bei der Erschliessung allerdings der Grundeigentümer nicht in jedem Fall mitzuwirken. Es ist möglich, dass sein Grundstück ausschliesslich von der Erschliessung eines andern Grundstückes profitiert. Eine solche Erschliessung kann aber nicht nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. c BBSG Anspruch auf eine Ausnahmebewilligung geben. Andernfalls wäre das Erfordernis der Mitwirkung durch eigene oder fremde Arbeit bzw. Materiallieferung gegenstandslos. Es kommt deshalb darauf an, ob die Erschliessung massgeblich auf Handlungen des entsprechenden Grundeigentümers selber zurückzuführen ist. Auch diesbezüglich finden sich im angefochtenen Entscheid keine genügenden Feststellungen. Entgegen der in der Vernehmlassung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements vertretenen Meinung kann jedoch nicht schon vom finanziellen Aufwand her geschlossen werden, die Investitionen seien ungenügend.
Die Vorinstanz wird zu klären haben, ob die vorgenommenen Investitionen eine hinreichende Erschliessung des Grundstücks gewährleisten und ob die Erschliessung nicht auf vom Beschwerdeführer unabhängige Handlungen Dritter zurückzuführen ist. Dabei wird es massgebend darauf ankommen, ob die Leistungen des Beschwerdeführers einschliesslich der Landabtretung im Verhältnis zu den Leistungen der anderen betroffenen Grundeigentümer in etwa dem Anteil seines Grundstücks am ganzen damit erschlossenen Quartier entsprechen oder nicht.