Art. 31 Abs. 4 und 5 UVG, Art. 43 UVV: Berechnung der Komplementärrente für Hinterlassene. - Bei der Berechnung der Komplementärrenten für Hinterlassene gemäss Art. 31 Abs. 4 UVG sind die Renten der AHV oder der IV grundsätzlich in vollem Umfang zu berücksichtigen (Erw. 2a). - Art. 43 UVV, der diesen Grundsatz für Komplementärrenten an Hinterlassene gestützt auf die Delegationsnorm des Art. 31 Abs. 5 UVG ohne entsprechende abweichende Regelungen übernimmt, ist gesetz- und verfassungsmässig; Bemerkungen de lege ferenda (Erw. 2b).
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A.- Ernst Z. (geb. 1919) arbeitete nach seiner Pensionierung 1984 noch teilweise in einem der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) unterstellten Betrieb. Bei dieser Tätigkeit erzielte er in der Zeit vom 30. Dezember 1984 bis 29. Dezember 1985 einen Verdienst von insgesamt Fr. 12'129.55.
Am 30. Dezember 1985 erlitt er auf der Heimfahrt von der Arbeit einen Verkehrsunfall, an dessen Folgen er noch am Unfallort verstarb.
Die Ausgleichskasse sprach der hinterbliebenen Ehefrau Rosa Z. (geb. 1918) eine einfache Altersrente der AHV von Fr. 1'238.-- im Monat bzw. Fr. 14'856.-- im Jahr zu. Dagegen verneinte die SUVA mit Verfügung vom 14. März 1986 den Anspruch auf eine Hinterlassenenrente der obligatorischen Unfallversicherung, weil die AHV-Rente 90% des versicherten Verdienstes übersteige und sich somit aus der Differenzberechnung gemäss Art. 31 Abs. 4 UVG keine Komplementärrente ergebe.
Eine hiegegen erhobene Einsprache wies die SUVA mit Entscheid vom 18. April 1986 ab.
B.- Rosa Z. beschwerte sich gegen diesen Entscheid, indem sie ihr Begehren um Zusprechung einer Hinterlassenenrente der obligatorischen Unfallversicherung erneuerte.
Das Versicherungsgericht des Kantons Bern stellte fest, nach dem bei der Frage einer allfälligen Überversicherung zu berücksichtigenden Grundsatz der sachlichen Übereinstimmung von Leistungen könne die Auslegung von Art. 31 Abs. 4 UVG nur in der Weise erfolgen, dass die Komplementärrente der Differenz zwischen 90%, des versicherten Verdienstes und den Renten der AHV oder der IV entspreche, wobei aber lediglich diejenigen Elemente der AHV-Rente anzurechnen seien, welche ihren Rechtsgrund im Unfalltod des Ehemannes hätten. Hingegen müsste der Anteil der Rente, welche die Ehefrau originär und unabhängig vom Unfalltod des Mannes beanspruchen könne, ausser Betracht bleiben. Denn nur der Rentenanteil, der als Ausgleich für den durch den Tod des Mannes entstandenen Versorgerschaden bestimmt sei, gehe unmittelbar auf den Unfalltod zurück und decke den sachlich gleichen Schaden wie die Hinterlassenenrente der obligatorischen Unfallversicherung. Andernfalls würde ein Ungleichgewicht in der Berechnung der Komplementärrente entstehen, was nicht Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung sei. Da der Gesetzgeber offenbar nicht an die Möglichkeit gedacht habe, dass der überlebenden Ehefrau aus eigenem Recht ein Anspruch auf eine AHV/IV-Rente zustehe, welche in die Berechnung der Komplementärrente nicht mit einzubeziehen sei, komme nur die erwähnte Auslegung des Art. 31 Abs. 4 UVG in Frage. In diesem Sinne hiess das Versicherungsgericht die Beschwerde gut, hob die angefochtene Verfügung auf und wies die Akten zur Neuberechnung der Rente an die SUVA zurück (Entscheid vom 26. Februar 1987).
C.- Die SUVA führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons Bern vom 26. Februar 1987 sei aufzuheben. Zur Begründung wird u.a. ausgeführt, zwar weise die in der angefochtenen Verfügung vom 14. März 1986 getroffene Lösung eine gewisse Unbilligkeit auf. Dies sei jedoch eine direkte Folge der gesetzlichen bzw. verordnungsmässigen Regelung der Berechnung von Komplementärrenten für Hinterlassene beim Zusammentreffen von Renten der AHV/IV mit solchen der obligatorischen Unfallversicherung. Da der Gesetz- bzw. der Verordnungsgeber die sich aus der neuen Lösung ergebenden Probleme erkannt und sie im Bestreben nach einer einfachen Regelung bewusst in Kauf genommen habe, könne es nicht Sache der Gerichte sein, auf dem Wege der Auslegung Lücken zu füllen. Es wäre vielmehr Sache des Gesetz- oder des Verordnungsgebers, unbefriedigende Ergebnisse durch Änderung der entsprechenden Erlasse einer Lösung zuzuführen, welche auch den Gesamtzusammenhängen Rechnung tragen würde. Andernfalls bestehe die Gefahr, dass Einzelprobleme herausgegriffen und ohne Berücksichtigung der systematischen Zusammenhänge zu lösen versucht würden, was praktische Schwierigkeiten und neue Ungleichheiten zur Folge hätte.
Rosa Z. schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) schlägt eine analoge Anwendung der bei Komplementärrenten für Invalide geltenden Sonderregelung des Art. 32 Abs. 3 UVV auch bei Komplementärrenten für Hinterlassene vor und enthält sich im übrigen eines Antrages.
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.a) Stirbt der Versicherte an den Folgen eines Unfalls, so haben der überlebende Ehegatte und die Kinder Anspruch auf Hinterlassenenrenten (Art. 28 UVG). Diese betragen u.a. für Witwen und Witwer 40%, sowie für mehrere Hinterlassene zusammen höchstens 70% des versicherten Verdienstes (Art. 31 Abs. 1 UVG). Stehen den Hinterlassenen auch Renten der AHV oder der IV zu, so wird ihnen gemeinsam eine Komplementärrente gewährt; diese entspricht "der Differenz zwischen 90 Prozent des versicherten Verdienstes und den Renten der AHV oder der IV", höchstens aber dem in Absatz 1 vorgesehenen Betrag (Art. 31 Abs. 4 UVG). Gemäss Abs. 5 desselben Artikels erlässt der Bundesrat nähere Vorschriften, namentlich über die Berechnung der Komplementärrenten sowie der Renten für Vollwaisen, wenn beide Elternteile versichert waren. Von dieser Rechtssetzungskompetenz hat der Bundesrat Gebrauch gemacht und in Art. 43 UVV zur Komplementärrente an Hinterlassene folgendes bestimmt:
"1 Bei der Berechnung der Komplementärrenten für Hinterlassene werden die AHV/IV-Renten, einschliesslich der Kinderrenten, voll berücksichtigt. Bei der Berechnung der Komplementärrenten an Vollwaisen wird die Summe der versicherten Verdienste beider Elternteile bis zum Höchstbetrag des versicherten Verdienstes berücksichtigt.
2 Die Artikel 32 Absatz 5 und 33 gelten sinngemäss."
b) Nach Art. 18 Abs. 1 UVG hat der Versicherte Anspruch auf eine Invalidenrente, wenn er infolge des Unfalls invalid wird. Hat er auch Anspruch auf eine Rente der IV oder AHV, so wird ihm gemäss Art. 20 Abs. 2 UVG eine Komplementärrente gewährt; diese entspricht "der Differenz zwischen 90 Prozent des versicherten Verdienstes und der Rente der IV oder der AHV", höchstens aber dem für Voll- oder Teilinvalidität vorgesehenen Betrag. Nach Abs. 3 desselben Artikels erlässt der Bundesrat nähere Vorschriften, namentlich über die Berechnung der Komplementärrenten in Sonderfällen. Der Bundesrat hat von dieser an ihn delegierten Befugnis Gebrauch gemacht und in Art. 32 UVV die Höhe der Komplementärrenten in Sonderfällen wie folgt geregelt:
"1 Vor dem Unfall gewährte IV-Renten werden bei der Berechnung der Komplementärrenten nur so weit berücksichtigt, als sie wegen des Unfalles erhöht werden. In den Fällen von Artikel 24 Absatz 4 wird die IV-Rente voll angerechnet.
2 Hat ein Ehegatte aus einem Unfall bereits Anspruch auf eine Rente und wurde bei deren Berechnung eine AHV/IV-Rente schon berücksichtigt, so wird dem anderen Ehegatten, der durch Unfall invalid wird, die Ehepaarrente nur zu einem Drittel angerechnet.
3 Wird eine Witwe, die eine AHV-Rente bezieht, wegen eines Unfalles invalid, so wird ihr die AHV/IV-Rente nur zu zwei Dritteln angerechnet.
4 Hat der Rentenberechtigte vor Eintritt der Invalidität neben der unselbständigen noch eine selbständige Erwerbstätigkeit ausgeübt, so wird für die Festsetzung der Grenze von 90 Prozent nach Artikel 20 Absatz 2 des Gesetzes neben dem versicherten Verdienst auch das Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit bis zum Höchstbetrag des versicherten Verdienstes berücksichtigt.
5 Teuerungszulagen werden bei der Bemessung der Komplementärrenten nicht berücksichtigt."
a) Bei der Auslegung des Gesetzes ist von Bedeutung, dass in Art. 31 Abs. 4 UVG generell von "den Renten der AHV oder der IV" die Rede ist, ohne deren Anrechenbarkeit in irgendeiner Weise zu beschränken. Ebenso spricht Art. 20 Abs. 2 UVG, der die gleiche Frage bei der Komplementärrente für Invalide regelt, generell und uneingeschränkt von "der Rente der IV oder der AHV". Die wörtliche Auslegung dieser Bestimmungen ergibt somit, dass die Renten der AHV oder der IV grundsätzlich in vollem Umfang anzurechnen sind. Da der Wortlaut von Art. 31 Abs. 4 (und 20 Abs. 2) UVG klar ist, besteht aufgrund dieser Vorschriften kein Raum für eine nur teilweise Berücksichtigung der genannten Renten (BGE 114 V 135 f. Erw. 2b und 3a, BGE 113 V 77 Erw. 3b und c sowie 109 Erw. 4a mit Hinweisen). Zudem entspricht diese Bedeutung des Wortlautes auch insoweit dem Sinn und Zweck der Bestimmungen, als der Gesetzgeber die frühere Regelung (Art. 48 AHVG bzw. Art. 66quater AHVV; Art. 45 IVG resp. Art. 39bis IVV) mit dem Erfordernis laufender Überprüfungen und Anpassungen der Kürzungssätze bewusst vereinfachen und durch die Einführung der Komplementärrenten ersetzen wollte (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz über die Unfallversicherung vom 18. August 1976, BBl 1976 III 171; SCHAER, Grundzüge des Zusammenwirkens von Schadenausgleichssystemen, Basel 1984, S. 359, Rz. 1045 und N. 3; MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, Bern 1985, S. 381 und 437 f.; SEILER, Der Entwurf zu einem neuen Unfallversicherungsgesetz, SZS 1977 S. 25 ff.; siehe auch KOHLER, Surindemnisation choquante dans la LAA en cas de salaire résiduel, SZS 1987 S. 289). Dabei wurde mit der neuen Koordinationsregelung eine einfache und sozial vertretbare Kombination zwischen den Systemen der AHV/IV und der Unfallversicherung angestrebt, bei der sich nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers eine "eigentliche Systemkongruenz" nicht bewerkstelligen liess (BBl 1976 III 170). Die von Vorinstanz und Bundesamt anhand des Grundsatzes der Kongruenz von Leistungen (bzw. der damit zusammenhängenden "Doppelfunktion" der AHV-Rente der Beschwerdegegnerin) vorgetragene Argumentation ist deshalb nicht zulässig, weil der Richter den als Ausfluss des Systemwechsels unmittelbar aus dem Gesetz sich u.a. ergebenden Grundsatz der vollen Anrechenbarkeit der AHV-Rente hinzunehmen hat (vgl. zum Grundsatz der Kongruenz SCHAER, a.a.O., S. 158 f., 361 und 391 ff.; VPB 1987 Nr. 2 S. 19 Ziff. 3; BGE 112 V 128 f., je mit weiteren Hinweisen). Entgegen der Meinung der Vorinstanz kann ferner auch nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit einer nur teilweisen Anrechenbarkeit von Altersrenten nicht bedacht habe. Vielmehr lassen die in der genannten Botschaft angeführten Berechnungsbeispiele und der Verweis auf die - mit der Inkraftsetzung des UVG aufgehobenen (AS 1982 1715 und 1717) - Art. 48 AHVG und 45 IVG den Schluss zu, dass die grundsätzlich uneingeschränkte Anrechnung der AHV/IV-Renten bewusst gewollt war (BBl 1976 III 171 f.; vgl. auch Protokolle der Kommissionen des Nationalrates vom 18. Januar und 2./3. November 1977 sowie des Ständerates vom 2. November 1979, 28./29. Januar und 24. September 1980; Sten.Bull. NR 1979 S. 141, 181 f. und 185, SR 1980 S. 475 f.). Die durch den kantonalen Richter vorgenommene - und vom Bundesamt im Ergebnis befürwortete - Auslegung des Art. 31 Abs. 4 UVG, wonach eine nur teilweise Anrechnung der AHV-Rente dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung entspreche, erweist sich demzufolge als unzutreffend.
b) Nun hat der Gesetzgeber zu den in Art. 31 Abs. 4 (und 20 Abs. 2) UVG statuierten Grundsätzen über die Berechnung der Komplementärrenten an Hinterlassene (bzw. Invalide) die Möglichkeit von Abweichungen vorgesehen (BBl 1976 III 172; vgl. dazu MAURER, a.a.O., S. 375 f., N. 941a, und S. 436 f.). In diesem Sinne ermächtigte er den Bundesrat in Art. 31 Abs. 5 (und 20 Abs. 3) UVG zum Erlass näherer Vorschriften, von welchen Kompetenzen dieser in Art. 43 (und 31 ff.) UVV Gebrauch gemacht hat (vgl. Erw. 1a und b hievor). Es stellt sich vorliegend die Frage, ob die Ordnung des Art. 43 UVV, die den vom Gesetz vorgegebenen Grundsatz bezüglich der vollen Anrechenbarkeit von AHV/IV-Renten uneingeschränkt und ohne abweichende Regelung übernimmt, gesetz- und verfassungsmässig ist.
aa) (Überprüfung der Verordnungen des Bundesrates)
bb) Die Delegationsbestimmung des Art. 31 Abs. 5 UVG ermächtigt den Bundesrat - wie bereits dargelegt - insbesondere zum Erlass näherer Vorschriften "über die Berechnung der Komplementärrenten". Mit dieser Delegationsnorm wurde dem Bundesrat ein sehr weiter Spielraum des Ermessens (vgl. BGE 112 V 42 Erw. 3b in fine) für die Regelung auf Verordnungsstufe und namentlich die Kompetenz eingeräumt, die Berechnung der Komplementärrenten unter Beachtung der durch das Willkürverbot gesetzten Grenzen in einer grundsätzlich abschliessenden Weise zu ordnen. Aufgrund dieser Befugnis war der Bundesrat frei zu bestimmen, dass bei der Berechnung der Komplementärrenten für Hinterlassene die AHV/IV-Renten, einschliesslich der Kinderrenten, voll zu berücksichtigen sind. Zwar wären nach den zutreffenden Ausführungen von SUVA und Bundesamt auch mit vertretbaren Gründen andere Lösungen - etwa mit einer nur teilweisen Anrechnung oder einem gänzlichen Verzicht auf Berücksichtigung der AHV-Renten bei hinterlassenen Witwen nach dem 62. Altersjahr - möglich gewesen, was denn auch in der Kommission zur Vorbereitung der UVV dem Sinne nach erwogen, aber schliesslich abgelehnt wurde (vgl. z.B. Protokolle vom 13./14. August und 18. Dezember 1980). Zu solchen - de lege ferenda durchaus berechtigten - Überlegungen hat sich das Eidg. Versicherungsgericht indessen nicht zu äussern, weil es die Zweckmässigkeit der gestützt auf Art. 31 Abs. 5 UVG vorgenommenen Regelung nicht zu prüfen und sein Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates zu setzen hat. Auch hat das Gericht infolge der verfassungsrechtlichen Beschränkung seiner Überprüfungsbefugnis (Art. 113 Abs. 3/Art. 114bis Abs. 3 BV) zur Frage, ob die erwähnte gesetzliche Delegation den aus rechtsstaatlichen Gründen an eine Delegationsnorm zu stellenden Anforderungen zu genügen vermag, ebensowenig Stellung zu nehmen wie zur Angemessenheit des mit der Einführung der Komplementärrenten vorgenommenen Systemwechsels (vgl. dazu Erw. 2a hievor; zur neuen Komplementärrentenregelung auch die kritischen Bemerkungen von SCHAER, a.a.O., S. 359, Rz. 1044 f. und N. 6). In Anbetracht des dem Bundesrat zustehenden weiten Auswahlermessens (IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl., Nr. 66, S. 405) und angesichts der Komplexität der sich im vorliegenden Zusammenhang ergebenden Probleme hat sich das Gericht bei der Überprüfung von Art. 43 UVV Zurückhaltung aufzuerlegen (vgl. auch BGE 114 V 304 Erw. 4c, BGE 111 V 396 Erw. 4c; ARV 1986 Nr. 10 S. 45 Erw. 2c). Im Lichte dieser Grundsätze lässt sich die Nichtvornahme einer von der gesetzlichen Vorschrift der vollen Anrechenbarkeit der AHV/IV-Renten abweichenden Regelung für Fälle wie den vorliegenden nicht als willkürlich beanstanden. Auch kann nicht gesagt werden, die Verordnung habe es unterlassen, Unterschiede zu treffen, die sie richtigerweise hätte berücksichtigen müssen. Bei diesen Gegebenheiten muss es bei der Feststellung sein Bewenden haben, dass sich Art. 43 UVV - dessen Abs. 2 in der gemäss BGE 112 V 39 korrigierten Weise (vgl. dazu auch nachstehende Erw. cc) - als gesetzes- und verfassungskonform erweist.
cc) Die vom BSV in der Vernehmlassung zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgetragenen Ausführungen über eine mögliche Ergänzung des Art. 43 UVV durch Art. 32 Abs. 3 UVV vermögen zu keiner andern Betrachtungsweise zu führen. Dem in diesem Zusammenhang angebrachten Vorschlag, in sinngemässer Fortführung der mit BGE 112 V 39 begonnenen Anwendung von Sonderregeln (Abs. 4 des Art. 32 UVV) im Rahmen von Art. 43 Abs. 2 UVV sollte hier auch Abs. 3 des Art. 32 UVV gelten, kann das Eidg. Versicherungsgericht nicht beipflichten. Nicht nur lag die in jenem Fall erklärte parallele Anwendung des Abs. 4 von Art. 32 UVV sowohl bei Komplementärrenten für Invalide als auch bei Komplementärrenten für Hinterlassene praktisch auf der Hand und wurde bereits auch von der Lehre gefordert (MAURER, a.a.O., S. 437, N. 1132b). Vielmehr müsste bei der hier vom Bundesamt vorgeschlagenen Lösung - im Gegensatz zu der in BGE 112 V 39 behandelten Frage - nicht bloss ein Einzelproblem (Modalitäten bei der Berechnung des versicherten Verdienstes) unter im übrigen unveränderter Belassung der gesetzlichen Grundsätze angegangen, sondern unter Berücksichtigung verschiedenartigster Problemkreise in die vom Gesetz aufgestellte Grundregelung (vgl. Erw. 2a hievor) für eine Vielzahl von Fällen direkt eingegriffen werden. Dies kann umso weniger Sache des Gerichts sein, als damit nach den zutreffenden Ausführungen der SUVA neue Ungleichheiten in anderen Fällen geschaffen werden könnten, welche - zufolge der dem Richter nur für Einzelfälle zustehenden Beurteilungskompetenz - schwer überschaubar sind. Damit obliegt es nicht dem Richter, sondern in erster Linie dem Verordnungs- bzw. allenfalls dem Gesetzgeber, aufgrund einer Analyse der gesamten Problematik befriedigende Lösungen zu erarbeiten und die festgestellten Mängel der heutigen Regelung zu beseitigen.
c) Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die SUVA bei der Berechnung der Komplementärrente gemäss Art. 31 Abs. 4 UVG und Art. 43 Abs. 1 UVV an sich korrekt vorgegangen ist. Insbesondere steht unstreitig fest, dass die AHV-Rente der Beschwerdegegnerin von jährlich Fr. 14'856.-- 90% des versicherten Verdienstes (d.h. Fr. 10'917.--) übersteigt. Damit ergibt sich aus der Differenzberechnung nach Art. 31 Abs. 4 UVG keine Komplementärrente. Die Verfügung der SUVA vom 14. März 1986, mit welcher die Anstalt den streitigen Anspruch der Beschwerdegegnerin verneint hat, erweist sich daher als rechtmässig.
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird der Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons Bern vom 26. Februar 1987 aufgehoben.