Rückgriff aus Haftung nach Zivilschutzgesetz und Militärversicherungsgesetz. Zuständigkeit. Für Schäden von Drittpersonen im Rahmen dienstlicher Verrichtungen des Zivilschutzes haften die durchführenden Gemeinwesen kausal. Regelung der Rückgriffsrechte und der Zuständigkeiten (E. 2a und b). Art. 49 MVG kommt nur zum Zuge, wenn der den Schaden verursachende Schutzdienstpflichtige direkt haftet (E. 2d); als reine Regressnorm vermag diese Bestimmung eine solche direkte Haftung nicht zu begründen. Die Auslegung des Zivilschutzgesetzes, insbesondere der Art. 77 ff. ergibt, dass die direkte Belangbarkeit des Zivilschutzpflichtigen im gleichen Masse wie diejenige des Wehrmannes nach Art. 22 Abs. 3 MO ausgeschlossen ist (E. 3).
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A.- R. nahm vom 26. bis 30. März 1984 an einem kantonal organisierten Zivilschutzkurs teil. Im Rahmen dieses Kurses wurde eine sogenannte "Brandangewöhnungsübung" durchgeführt. Instruiert von einem Klassenlehrer bewegten sich die Teilnehmer zunächst im ersten Obergeschoss des Brandhauses an einem Holzstoss vorbei, welcher zuvor von S., dem vollamtlichen Materialwart des Ausbildungszentrums, entfacht worden war. Nach weiteren Instruktionen stieg R. hinter dem Klassenlehrer die Treppe hinab, wo den beiden unerwartet eine Stichflamme des von S. zusätzlich geschürten Feuers entgegenschlug. Während der Klassenlehrer auszuweichen vermochte, erlitt R. schwere Verbrennungen, die dessen Hospitalisierung erforderten.
Als Zivilschutzangehöriger unterstand R. der Militärversicherung, welche ihm den erlittenen Schaden deckte.
B.- Am 10. April 1985 erhob die Schweizerische Eidgenossenschaft Klage gegen den Kanton St. Gallen auf Feststellung der Haftung für die Folgen einer Gesundheitsschädigung des R. aus dem genannten Zivilschutzkurs und auf Rückerstattung der bisher erbrachten Leistungen. Sie berief sich auf ihre Subrogation nach Art. 49 des Bundesgesetzes über die Militärversicherung vom 20. September 1949 (MVG; SR 833.1) sowie die Haftung des Kantons für das schädigende Verhalten seines Beamten S. nach kantonalem Verantwortlichkeitsgesetz. Mit Entscheid vom 4. September 1986 trat das Bezirksgericht St. Gallen auf die Klage mangels sachlicher Zuständigkeit nicht ein.
Eine Berufung der Schweizerischen Eidgenossenschaft gegen dieses Erkenntnis wies das Kantonsgericht St. Gallen ab. Auch es verneinte die sachliche Zuständigkeit, war jedoch im Gegensatz zum Bezirksgericht der Auffassung, der von der Eidgenossenschaft behauptete Rückgriffsanspruch sei nicht durch die Direktion der Eidgenössischen Militärversicherung in Form einer Verfügung, sondern gemäss Art. 79 des Bundesgesetzes über den Zivilschutz vom 23. März 1962 (ZSG; SR 520.1) beim Bundesgericht als einziger Instanz geltend zu machen.
Das Urteil des Kantonsgerichtes focht die Schweizerische Eidgenossenschaft mit kantonaler Nichtigkeitsbeschwerde an. Das damit befasste Kassationsgericht erwog, gegen den Entscheid des Kantonsgerichtes ständen mangels einer Zivilrechtsstreitigkeit weder die eidgenössische Berufung noch die eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde offen, weshalb es auf die Beschwerde auch insoweit eintrat, als darin eine Verletzung von Bundesrecht gerügt wurde. In der Sache selbst schloss es sich im Ergebnis der Auffassung des Kantonsgerichtes an.
C.- Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat gegen den Entscheid des Kassationsgerichtes staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht eingelegt. Sie beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Aus den Erwägungen:
2.a) Auf die im Zivilschutz Dienst leistenden Personen ist das Bundesgesetz vom 20. September 1949 über die Militärversicherung anwendbar (Art. 48 ZSG). Derselben Versicherung sind Zivilpersonen unterstellt, welche zu Leistungen des Zivilschutzes herangezogen werden, darunter auch das bei Übungen eingesetzte Hilfspersonal (Art. 1, insb. Ziff. 4 des Bundesratsbeschlusses betreffend die Unterstellung von Zivilpersonen unter die Militärversicherung vom 8. Mai 1968; SR 833.12).
Gegenüber einem Dritten, der für die Gesundheitsschädigung eines Versicherten schadenersatzpflichtig ist, tritt die Militärversicherung bis auf die Höhe der von ihr geschuldeten Leistungen in den Ersatzanspruch des Versicherten ein (Art. 49 MVG).
b) Für Schäden von Drittpersonen im Rahmen dienstlicher Verrichtungen des Zivilschutzes haften die durchführenden Gemeinwesen oder Betriebe kausal (Art. 77 ZSG; Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über den Zivilschutz vom 6. Oktober 1961; BBl 1961 II 693 ff., insb. 725 zu Art. 75 ZSGE; OFTINGER, Schweiz. Haftpflichtrecht II/1, S. 852 Fn. 25). Für ihre Leistungen steht ihnen der Rückgriff auf die Person zu, die den Schaden vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht hat (Art. 78 ZSG). Die Kantone bezeichnen die für die Behandlung der Schadenersatzansprüche zuständige Behörde, welche in allen Fällen zu vermitteln und über Ansprüche aus Sachschäden erstinstanzlich zu entscheiden hat. Ihre Entscheide sind an die Eidgenössische Kommission für Zivilschutzangelegenheiten weiterziehbar. Über Personen- und mit solchen verbundene Sachschäden urteilt das Bundesgericht als einzige Instanz, ebenso über den Rückgriff auf die Urheber von Personenschäden (Art. 79 ZSG).
c) Noch nicht geklärt ist das Verhältnis der Rückgriffsordnung nach Art. 49 MVG zu derjenigen nach Art. 78 f. ZSG.
Das Bezirksgericht ging in seinem Entscheid davon aus, der Schutzdienstpflichtige könne - wie der Wehrmann - für die von ihm verursachten Schäden nicht direkt belangt werden, so dass eine Subrogation der Militärversicherung im Sinne von Art. 49 MVG mangels verfügbaren Anspruchs ausgeschlossen sei. Es gelte sinngemäss die Regelung von Art. 22 und 25 des Bundesgesetzes über die Militärorganisation (MO; SR 510.10), wonach nur das im Aussenverhältnis ausschliesslich haftende Gemeinwesen den Fehlbaren in Anspruch nehmen könne. Anwendbar sei das Verfahren nach Art. 136a Abs. 1 lit. a der Verordnung über die Verwaltung der Schweizerischen Armee vom 26. November 1965 (VMilV) mit erstinstanzlicher Zuständigkeit der Direktion der eidgenössischen Militärverwaltung (AS 1971 1683 und 1979 1605; zwischenzeitlich aufgehoben durch Art. 174 der Verordnung über die Verwaltung der Armee vom 12. August 1986, VVA, SR 510.301).
Das Kantonsgericht schloss sich in materieller Hinsicht dieser Auffassung an, erachtete verfahrensrechtlich dagegen die Ordnung von Art. 79 Abs. 3 ZSG mit ausschliesslicher Zuständigkeit des Bundesgerichtes zur Beurteilung von Regressansprüchen aus Personenschäden als massgebend.
Nach Auffassung des Kassationsgerichtes schliesslich kommt es weder darauf an, ob der dienstleistende Schädiger direkt belangt werden kann, noch darauf, ob im vorliegenden Fall S. als Angehöriger des Zivilschutzes zu betrachten ist, sondern allein darauf, ob die Schädigung in einem Sachzusammenhang mit einem Zivilschutzkurs steht und der Geschädigte als "Dritter" im Sinne von Art. 77 Abs. 1 ZSG erscheint, was es für R. bejaht. Unter diesen Voraussetzungen aber hält es ausschliesslich das Haftungs-, Regress- und Zuständigkeitsregime der Art. 77 ff. ZSG für anwendbar.
d) Entgegen der Auffassung des Kassationsgerichtes ist die Frage nach der direkten Haftung des Schutzdienstpflichtigen für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht bedeutungslos.
Einmal ist davon auszugehen, dass die Kausalhaftung des Art. 77 ZSG nur Schäden aus "dienstlichen Verrichtungen" deckt (Art. 77 Abs. 1 ZSG). Mithin kommt es nicht allein auf den Sachzusammenhang des Schadens mit einer Veranstaltung des Zivilschutzes, sondern zusätzlich auf die schädigende Handlung und die Stellung des Verursachers an. Für Schäden, die zwar im Zusammenhang mit einer solchen Veranstaltung, nicht aber mit einer dienstlichen Verrichtung stehen, haftet der Veranstalter nicht kausal, jedenfalls nicht nach Art. 77 Abs. 1 ZSG. Der Begriff der dienstlichen Verrichtung sodann setzt voraus, dass ein bestimmtes Verhalten in funktionellem Zusammenhang mit einer zivilschutzmässigen Dienstleistung steht, was subjektiv wiederum die Einordnung in den Dienstbetrieb bedingt (vgl. OFTINGER, a.a.O., S. 890). Schädigungen in dienstlicher Verrichtung können daher nur von Personen ausgehen, die im Schutzdienst stehen, wobei allenfalls näherer Abklärung bedarf, was unter dieser Indienstnahme zu verstehen ist. Darüber hinaus ist die Frage der direkten Haftung des Schutzdienstpflichtigen von Bedeutung für den Bestand einer allfälligen Restforderung des Geschädigten auf Ersatz des von der Militärversicherung nicht gedeckten Schadens, sowie auf die Möglichkeit einer Subrogation des Bundes nach Art. 49 MVG. Namentlich kann diese Subrogation von vornherein nur zum Zuge kommen, wenn der den Schaden verursachende Schutzdienstpflichtige direkt haftet, andernfalls es an der Voraussetzung eines übergangsfähigen Anspruchs gebricht (BGE 108 Ib 222; SCHAER, Grundzüge des Zusammenwirkens von Schadenausgleichssystemen, S. 260 Rz. 762; vgl. auch BGE 111 Ib 195 E. 2). Mithin kann der behauptete, auf Subrogation gegründete Regressanspruch der Beschwerdeführerin auch nur bestehen, wenn das schädigende Ereignis eine direkte Haftung des S. begründete.
3.a) Es ist festzuhalten, dass Art. 49 MVG keine direkte Haftung des Schutzdienstpflichtigen zu begründen vermag. Es handelt sich hier nicht um eine Haftungs-, sondern um eine reine Regressnorm, deren Bedeutung im wesentlichen darin liegt, dass sie die Regressrangfolge von Art. 51 f. OR zugunsten einer integralen Regressmöglichkeit der Militärversicherung, auch auf einen bloss kausal Haftenden, eliminiert (SCHAER, a.a.O., S. 259 Rz. 759).
Im Verhältnis zu den Haftungsvorschriften in Art. 77 ff. ZSG ist zudem zu beachten, dass der heutige Art. 48 ZSG, welcher die Schutzdienstpflichtigen der Militärversicherung unterstellt, erst mit Novelle vom 7. Oktober 1977 (AS 1978 50) in das Gesetz eingefügt worden ist, wogegen die ursprüngliche Fassung (AS 1962 1089) lediglich zu einer Versicherung gegen Unfall und Krankheit in Anlehnung an die Militärversicherung verpflichtet hatte. Bei Erlass des Zivilschutzgesetzes bestand demnach eine "Konkurrenz" von Art. 49 MVG und Art. 78 f. ZSG noch nicht.
Richtig besehen besteht auch nach dem geltenden Recht in dieser Richtung keine Normenkonkurrenz, da Art. 49 MVG nach dem Gesagten nicht die Haftpflicht, sondern bloss die Subrogation haftpflichtrechtlicher Ansprüche und damit den Rückgriff regelt. Kann aber diese Subrogation nur in einen übergangsfähigen Anspruch erfolgen, beurteilt sich allein nach Massgabe des materiellen Haftpflichtrechts, wann und gegen wen ein solcher Anspruch entsteht. Somit entscheidet sich im vorliegenden Fall ausschliesslich nach Art. 77 ff. ZSG, ob der allgemeine deliktische Anspruch aus Art. 41 OR für Schäden der hier zu beurteilenden Art entfällt oder nicht.
b) Damit bleibt durch Auslegung des Zivilschutzgesetzes zu ermitteln, ob die direkte Haftung des Schutzdienstpflichtigen für Schäden aus dienstlicher Verrichtung ausgeschlossen ist oder nicht. Es gilt, anhand der von Lehre und Rechtsprechung entwickelten Kriterien, den Rechtssinn der massgebenden Normen zu bestimmen:
aa) Der Gesetzeswortlaut als Ausgangspunkt jeder Auslegung beantwortet die Frage nicht. Die Belangbarkeit des Verursachers wird nur in der Regressordnung (Art. 78 ZSG), nicht aber in der externen Haftpflichtordnung (Art. 77 ZSG) erwähnt.
bb) Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, d.h. nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen ausgelegt werden. Eine historisch orientierte Auslegung ist daher für sich allein nicht entscheidend. Die Materialien fallen nach der Rechtsprechung nur dann ins Gewicht, wenn sie angesichts einer unklaren gesetzlichen Bestimmung eine klare Antwort geben; sie sind umso weniger zu beachten, je weiter sie zeitlich zurückliegen (BGE 111 II 152). Zudem kann ihnen grundsätzlich nur dort entscheidendes Gewicht zukommen, wo sie im Gesetzeswortlaut einen Niederschlag gefunden haben (BGE 109 Ia 303 mit Hinweisen). Indessen ist nicht zu verkennen, dass allein die an den Materialien orientierte Auslegung die Regelungsabsicht des Gesetzgebers aufzuzeigen vermag. Diese Regelungsabsicht aber und die vom Gesetzgeber in Verfolgung dieser Absicht erkennbar getroffenen Wertentscheidungen bleiben für den Richter verbindliche Richtschnur, auch wenn er das Gesetz mittels teleologischer Auslegung oder Rechtsfortbildung neuen, vom Gesetzgeber nicht vorausgesehenen Umständen anpasst oder es ergänzt (LARENZ, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 5. Auflage, S. 313). Besondere Bedeutung erlangen die Materialien zudem im Bereiche der negativen Norm, wenn die Auslegung ergibt, dass der Gesetzgeber durch bewusstes Schweigen eine bestimmte Frage in negativem Sinne entschieden haben wollte (MEIER-HAYOZ, N 255 zu Art. 1 ZGB). Diese Auslegung kann notwendigerweise nur historisch erfolgen. Ein solches qualifiziertes Schweigen wäre im vorliegenden Fall anzunehmen, wenn der Gesetzgeber die Frage der direkten Haftung des Schutzdienstpflichtigen bewusst nicht erwähnt hätte mit dem Willen, sie der allgemeinen Haftpflichtordnung (Art. 41 ff. OR) zu unterstellen.
Weder die bundesrätlichen Botschaften vom 6. Oktober 1961 (BBl 1961 II 693) und vom 25. August 1976 (BBl 1976 III 350) noch die parlamentarischen Beratungen zur Haftpflichtordnung des Zivilschutzgesetzes (Sten.Bull. NR 1961 S. 612 ff., StR 1962 S. 47 ff.) befassten sich ausdrücklich mit der hier zu entscheidenden Frage. Immerhin machen sie deutlich, dass der Gesetzgeber grundsätzlich bestrebt war, die Ordnung des Zivilschutzes derjenigen des Militärrechts anzupassen (BBl 1961 II 698; BBl 1976 III 369 zu Art. 80 ZSG; Sten.Bull. NR 1961 S. 613 Votum Bundesrat von Moos; Sten.Bull. StR 1962 S. 47 Votum SR Darms mit dem Hinweis auf Art. 164 aOG (BS 3 S. 576)).
cc) Bei der Auslegung einer Norm ist zudem deren Bedeutungszusammenhang zu berücksichtigen (LARENZ, a.a.O. S. 310 ff.). Sie hat auch unter systematischen Gesichtspunkten zu erfolgen, das Gesetz ist als Einheit und aus dem Zusammenhang zu verstehen, wobei nicht nur der Zusammenhang einer Vorschrift mit dem übrigen Gesetz, sondern die ganze Rechtsordnung zu berücksichtigen ist (BGE 105 Ib 228; MEIER-HAYOZ, N 188 ff. zu Art. 1 ZGB). Dies hat zur Folge, dass aus der grundsätzlichen Gleichartigkeit der Tatbestände und aus der vom Gesetzgeber angestrebten Angleichung für die Auslegung der Haftungsordnung des Zivilschutzgesetzes auch die militärgesetzliche Regelung zu berücksichtigen ist.
Bereits unter der Herrschaft von Art. 27 aMO (BS 5 9) hat das Bundesgericht in konstanter Rechtsprechung angenommen, die dort statuierte Haftung des Bundes für Schäden von Zivilpersonen zufolge militärischer Übungen schliesse eine Haftung der einzelnen Militärperson dem Geschädigten gegenüber aus, welcher Haftungsausschluss zwar im Gesetz nicht ausdrücklich vorgesehen sei, jedoch dessen Willen entspreche (BGE 47 II 179 f.; vgl. auch BGE 78 II 423 E. b; BGE 92 II 196 E. 4). Mit Novelle vom 19. Dezember 1946 wurde aufgrund dieser Rechtsprechung eine entsprechende Ordnung in den Bundesbeschluss betreffend die definitive Einführung des Verwaltungsreglementes für die schweizerische Armee vom 27. März 1885 (Art. 237; AS 1946 S. 1074) eingeführt und in Art. 103 des Beschlusses der Bundesversammlung vom 30. März 1949 über die Verwaltung der schweizerischen Armee (AS 1949 II S. 1118) übernommen.
In folgerichtiger Weiterführung dieser Praxis erkannte das Bundesgericht sodann, dass der Haftungsausschluss aus dienstlicher Verrichtung nicht nur gegenüber Zivilpersonen, sondern auch gegenüber anderen Wehrmännern gelte, sofern nicht eine absichtliche oder grobfahrlässige Schädigung vorliege (BGE 78 II 419 ff.; 79 II 147 ff.; 92 II 196 ff.). Das geltende Bundesgesetz über die Militärorganisation hat schliesslich auch diese Einschränkung fallen gelassen und bestimmt nunmehr in Art. 22 Abs. 3 vorbehaltlos, dass dem Geschädigten gegenüber dem Fehlbaren kein Anspruch zusteht.
Diese Rechtsprechung und die gestützt darauf erlassenen Normen schränken zwangsläufig auch den Anwendungsbereich von Art. 49 MVG ein. Die dortige Rückgriffsordnung ist im Militärbereich nunmehr beschränkt auf die Fälle, in welchen eine Zivilperson Schädiger ist (BGE 108 Ib 222), oder in denen die schädigende Militärperson ausserhalb dienstlicher Verrichtung handelt (dazu SCHAER, a.a.O., S. 261 Rz. 768 ff.).
Ihre innere Rechtfertigung findet diese Ordnung in der dem Wehrmann auferzwungenen erhöhten Risikosituation (BGE 92 II 197; SCHAER, a.a.O., S. 260 Rz. 764) und damit letztlich in einer Interessenwertung. Diese Wertung aber gestaltet sich im Zivilschutz nicht grundsätzlich anders. Auch hier kommt der Dienstpflichtige oftmals in Situationen, die von seinen gewohnten Lebensverhältnissen abliegen, und denen er sich aufgrund seiner zivilen Tätigkeit und seiner Vorbildung nicht oder nicht voll gewachsen erweist. Im Interesse der Dienstleistung hat er mitunter erhöhte Risiken in Kauf zu nehmen, was rechtfertigt, ihn für die Folgen deren Verwirklichung nicht unbesehen einstehen zu lassen (für das Versicherungsrecht im selben Sinne VIKTOR LENDI, Der Anspruch des Versicherten aus dem Bundesgesetz über die Militärversicherung vom 20. September 1949, Diss. Zürich 1970, S. 104).
Systematische Überlegungen sprechen daher dafür, den Schutzdienstpflichtigen haftpflichtrechtlich grundsätzlich gleichzustellen wie den Wehrmann.
dd) Zu keinem anderen Ergebnis führt schliesslich die teleologische Auslegung des Gesetzes, das sachgerechte Verständnis von dessen Sinn und Zweck. Auch hier steht im Vordergrund, die Tragweite des Erlasses aus objektiv-zweckgerichteter Betrachtungsweise zu erfassen, wobei wiederum dem Prinzip der Gleichbehandlung von Gleichartigem vordringliche Bedeutung zukommt (LARENZ, a.a.O., S. 319 ff.).
Art. 77 ZSG ist als kanalisierte Haftung des Veranstalters zu verstehen (zum Begriff SCHAER, a.a.O., S. 260 Rz. 763). Dies ergibt sich indirekt aus Art. 78 des Gesetzes, wonach der Rückgriff auf den Fehlbaren nur bei vorsätzlicher oder grobfahrlässiger Verursachung möglich ist. Zweck der Norm ist offensichtlich, den Schutzdienstpflichtigen von einer Haftung für leichte Fahrlässigkeit oder aus besonderem Gefährdungstatbestand zu entlasten. Diese Entlastung aber würde obsolet, wäre nur der Rückgriff des Veranstalters in diese Schranken verwiesen, nicht aber ein konkurrierender Direktanspruch des Geschädigten. Es wäre nicht einzusehen, weshalb der Schutzdienstpflichtige schlechter gestellt werden sollte, wenn er direkt belangt wird, als in der Regressordnung. Die Ausgestaltung des Rückgriffs nach Art. 78 ZSG als Sanktionsregress (dazu SCHAER, a.a.O., S. 260 Rz. 764) schliesst nach Sinn und Zweck eine direkte Haftung des Fehlbaren im selben Umfange wie Art. 22 Abs. 3 MO aus.
Weiter ist zu beachten, dass bei kombinierten Übungen von Zivilschutz und Armee die Haftung sich im gemeinsamen Einsatz nach den Bestimmungen des Zivilschutzgesetzes richtet (Art. 77 Abs. 3 ZSG). Wäre nun aber in diesem die direkte Haftung des Fehlbaren abweichend vom Militärrecht geregelt, hätte dies zur Folge, dass der schädigende Wehrmann im Rahmen kombinierter Übungen haftpflichtrechtlich schlechter gestellt würde als beim rein militärischen Einsatz. Auch diese Schlussfolgerung aber verbietet sich aus teleologischen Erwägungen.
ee) Aus all diesen Gründen sind die Art. 77 ff. ZSG so auszulegen, dass die direkte Belangbarkeit des Schutzdienstpflichtigen im selben Masse ausgeschlossen ist wie diejenige des Wehrmannes nach Art. 22 Abs. 3 MO. Dabei ergibt sich nach dem Gesagten, dass unter den Begriff der "Drittpersonen" im Sinne von Art. 77 Abs. 1 ZSG auch geschädigte Schutzdienstpflichtige fallen.