Art. 18 Abs. 1 Satz 2 GSchG. Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Befreiung von der Anschlusspflicht aus wichtigen Gründen. Im Bereiche von Kanalisationen sind gemäss Art. 18 Abs. 1 Satz 1 GSchG grundsätzlich auch häusliche Abwässer aus landwirtschaftlichen Betrieben mit Nutztierhaltung an die Kanalisation anzuschliessen. Die in Art. 18 Abs. 1 Satz 2 GSchG vorgesehene Ausnahmeregelung will im Einzelfall Härten und offensichtliche Unzweckmässigkeiten verhindern (E. 2). Selbst wenn aus technischer Sicht der Befreiung solcher häuslicher Abwässer von der Anschlusspflicht nichts entgegensteht, darf eine Ausnahmebewilligung nur dann erteilt werden, wenn das Beharren auf der Anschlusspflicht zu einer vom Gesetzgeber nicht gewollten Härte führen würde oder offensichtlich unzweckmässig wäre. Im Blick auf das Gleichbehandlungsgebot kann von Bedeutung sein, ob die fragliche Liegenschaft in der Bauzone oder in der Landwirtschaftszone liegt (E. 4). Hier liegen keine besonderen Umstände vor, die ein Abweichen von der Regel nahelegen (E. 5).
107 Ib 116
ab Seite 117
H. stellte am 13. März 1980 beim thurgauischen Amt für Umweltschutz und Wasserwirtschaft (AUW) ein Gesuch um Befreiung von der Anschlusspflicht an die örtliche Kanalisation. Das Gesuch wurde abgewiesen, ebenso die hierauf beim Regierungsrat des Kantons Thurgau eingereichte Beschwerde. Der Regierungsrat begründete seinen Entscheid wie folgt: Die Verwertung der häuslichen Abwässer zusammen mit der Stalljauche entlaste unbestrittenermassen die Gewässer, sofern die verdünnte Jauche fach- bzw. zeitgerecht ausgebracht werde. Der Stapelraum des Beschwerdeführers sei jedoch zu klein, so dass die Jauche unter Umständen auch in der klimatisch und pflanzenbaulich ungünstigen Zeit ausgebracht werden müsse. Das Angebot H.'s, seine Jauchegrube zu vergrössern, sei nicht zu berücksichtigen; könnten die Grundeigentümer im Baugebiet auch nach dem Bau der Kanalisation noch die Voraussetzungen für eine Befreiung von der Anschlusspflicht schaffen, so könnte das Sanierungs- und Finanzierungskonzept kleiner Orte über den Haufen geworfen werden.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangt H. die Aufhebung dieses Entscheides. Er macht geltend, die von mehreren Bundesämtern herausgegebene "Wegleitung für den Gewässerschutz in der Landwirtschaft" nenne drei Voraussetzungen für eine Befreiung von der Anschlusspflicht, die auch erst nachträglich, innert einer von den Behörden angesetzten Frist, erfüllt werden könnten.
Sobald er die geplante grössere Jauchegrube erstellt habe, erfülle er alle Voraussetzungen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde aus folgenden Erwägungen ab:
2.a) Nach Art. 18 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (GSchG) sind alle im Bereich der öffentlichen und der öffentlichen Zwecken dienenden privaten Kanalisationen (Kanalisationsbereich) anfallenden Abwässer an diese anzuschliessen. Zum Kanalisationsbereich im Sinne dieser Bestimmung gehören nach Art. 18 der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972 (AGSchV) das durch das Generelle Kanalisationsprojekt (GKP) abgegrenzte Gebiet sowie die ausserhalb desselben bestehenden Bauten und Anlagen, soweit deren Anschluss an das Kanalisationsnetz zweckmässig und zumutbar ist.
Der in Art. 18 GSchG enthaltene Grundsatz der Anschlusspflicht steht in enger Beziehung zu Art. 17 GSchG: Nach dieser Bestimmung sind die Kantone und Gemeinden verpflichtet, für die Ableitung und Reinigung der Abwässer die erforderlichen öffentlichen Kanalisationssysteme und zentralen Abwasserreinigungsanlagen zu erstellen. Wie der Bundesrat in der Botschaft zum Gewässerschutzgesetz ausführte (BBl 1970 II 1., zu Art. 17, S. 451), ist die mechanisch-vollbiologische Reinigung der gesammelten Abwässer erfahrungsgemäss nur dann finanziell tragbar, wenn Gemeinden oder Gemeindegruppen Sammelkläranlagen bauen. Im Blick auf die hohen Kosten solcher Anlagen gewähren Bund und Kantone erhebliche Subventionen (Art. 33 ff. GSchG, Art. 32 AGSchV). Aus Art. 17 Abs. 4 GSchG ergibt sich, dass der Bundesgesetzgeber aber auch den Kausalabgaben eine bedeutende Rolle zumisst (vgl. KARL KÜMIN, Öffentlich-rechtliche Probleme des Gewässerschutzes in der Schweiz, Diss. Zürich 1973, S. 80 ff.). Die in Art. 18 GSchG statuierte Anschlusspflicht beruht somit nicht nur auf Überlegungen der Abwasserbeseitigungstechnik, sondern soll auch eine ausgewogene gemeinschaftliche und rechtsgleiche Finanzierung der für den Gewässerschutz erforderlichen Kanalisations- und Reinigungsanlagen sicherstellen.
b) Ausnahmsweise kann jedoch die zuständige kantonale Behörde für bestimmte Abwässer besondere Arten der Behandlung und Ableitung anordnen (Art. 18 Abs. 1 Satz 2 GSchG), d.h. unter bestimmten Voraussetzungen ist eine Befreiung von der Anschlusspflicht möglich. Dies kommt für Abwässer in Frage, "die für die zentrale Reinigung nicht geeignet sind oder für die diese aus andern wichtigen Gründen nicht angezeigt ist".
Wie im öffentlichen Baurecht stellt diese Ausnahmeregelung im Gewässerschutzrecht ein allgemeines Rechtsinstitut dar, das bezweckt, im Einzelfall Härten und offensichtliche Unzweckmässigkeiten zu beseitigen (BGE 99 Ia 137 f. E. 7a). Derartige Härtefälle können als Folge besonderer Umstände auftreten, mit denen die notwendigerweise generalisierenden und schematisierenden Normen nicht gerechnet haben. Die strikte Anwendung der Norm in diesen Fällen würde zu einem offensichtlich ungewollten Ergebnis führen. Voraussetzung für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung ist daher immer, dass solche besondere Umstände vorliegen. ob dies im konkreten Fall zutrifft, ist sorgfältig zu prüfen, da eine leichtfertige Erteilung von Ausnahmebewilligungen die verfassungsrechtlichen Gebote der Gesetzmässigkeit der Verwaltung und der rechtsgleichen Behandlung der Bürger verletzen würde. Das Institut der Ausnahmebewilligung darf nicht so gehandhabt werden, dass damit im Ergebnis das Gesetz selbst geändert wird (IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Nr. 37 S. 227 N. III b; ERICH ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons Aargau, N. 2 zu § 155 S. 437).
Als zweite Ausnahme nennt Art. 18 Abs. 1 Satz 2 GSchG Abwässer, für welche die zentrale Reinigung "aus andern wichtigen Gründen nicht angezeigt ist".
a) "Wichtige Gründe" und "angezeigt" sind unbestimmte Rechtsbegriffe. Die Botschaft des Bundesrates führt nicht näher aus, was damit gemeint ist. Sie erwähnt nur, die Anschlusspflicht entfalle zwangsläufig für bestehende Bauten und Anlagen, die entweder weit vom Kanalisationsrayon entfernt oder aber im Bereiche einer erst geplanten öffentlichen Kanalisation liegen (BBl 1970 II 1., zu Art. 18, S. 452). Daraus folgt, dass bestehende Bauten und Anlagen, in deren Nähe eine Kanalisationsleitung in Betrieb genommen wird, regelmässig der Anschlusspflicht unterliegen. Der Umstand, dass eine Baute im Zeitpunkt der Inbetriebnahme einer Kanalisationsleitung bereits besteht, gilt mithin nicht als Ausnahmesachverhalt im Sinne von Art. 18 Abs. 1 Satz 2 GSchG (vgl. auch BGE 101 Ib 193 E. 2a). Die Beratungen in der Bundesversammlung haben diese Begriffe nicht näher geklärt (Sten.Bull. 1971 N 138 f., 150 ff., 163, 503 f.; S 698 f., 1166).
Die Allgemeine Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972 (AGSchV) enthält keine Ausführungsbestimmungen, welche die nach Art. 18 Abs. 1 GSchG zulässigen Ausnahmen von der Anschlusspflicht näher umschreiben. Immerhin findet sich unter den "Grundsätzen für die besonderen Arten der Abwasserbeseitigung" die Vorschrift von Art. 24 Abs. 1 AGSchV, wonach bestehende abflusslose Gruben "als Übergangslösung belassen" werden können. Der Bundesrat betrachtet die abflusslosen Gruben somit für häusliche Abwässer als ein Provisorium, das im Laufe der Zeit durch Anschluss an eine Kanalisation sein Ende finden soll. Die Anlage neuer Gruben ist nicht vorgesehen.
Die Verordnung des Bundesrates vom 19. Juni 1972 zum Schutze der Gewässer gegen Verunreinigung durch wassergefährdende Flüssigkeiten sieht in Art. 1 Abs. 2 Satz 2 für Abwässer und landwirtschaftliche Abgänge besondere Vorschriften vor. Die Verordnung des Bundesrates vom 8. Dezember 1975 über Abwassereinleitungen regelt diese Verhältnisse. Doch sagt auch sie nichts Ausdrückliches über die Zulässigkeit der Einleitung von häuslichen Abwässern in Stalljauchegruben. Hievon handelt nun erstmals eine von mehreren Bundesämtern herausgegebene Wegleitung.
b) Die Bundesämter für Landwirtschaft und für Umweltschutz haben in Zusammenarbeit mit dem Eidg. Meliorationsamt und Eidg. landwirtschaftlichen Forschungsanstalten eine vom Dezember 1979 datierte "Wegleitung für den Gewässerschutz in der Landwirtschaft" herausgegeben, in der sie den allgemein Interessierten und den kantonalen Behörden Richtlinien insbesondere über Düngung, Anschlusspflicht und Hofdüngerverwertung geben. Hier in Betracht fällt namentlich der 2. Teil "Ableiten und Verwerten der Abwässer aus Landwirtschaftsbetrieben im Kanalisationsbereich" auf den Seiten 15-20. Diese Ausführungen werden auf S. 20 wie folgt zusammengefasst:
"Im Kanalisationsbereich unterliegen grundsätzlich alle häuslichen Abwässer, mit Einschluss derjenigen aus der Landwirtschaft, der Anschlusspflicht. Die wichtigen Gründe für das Befreien von dieser Pflicht sind dann gegeben, wenn
es sich um einen Betrieb mit landwirtschaftlicher Nutztierhaltung handelt;
das ordnungsgemässe Lagern und das anschliessende Ausbringen der Gülle zusammen mit sämtlichen häuslichen Abwässern auf die eigene landwirtschaftliche Nutzfläche gewährleistet ist; als eigenes Land gilt z.B. gesichertes Pachtland, nicht aber durch Hofdüngerabnahmeverträge belastete eigene oder fremde Nutzflächen;
ein ausgewogenes Verhältnis (etwa 1-1,5: 1) zwischen der Menge häuslicher Abwässer und jener an Gülle gegeben ist.
Dabei müssen alle drei Kriterien gleichzeitig erfüllt sein."
4.a) Das Bundesgericht hat im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur zu untersuchen, ob die angefochtene Verfügung vor dem Bundesrecht, d.h. vor den einschlägigen Gesetzen, Staatsverträgen und der Verfassung standhält, ob der rechtserhebliche Sachverhalt unrichtig oder unvollständig festgestellt wurde oder ob die angefochtene Verfügung unangemessen sei (Art. 104 OG in Verbindung mit Art. 10 GSchG). Es hat jedoch nicht zu prüfen, ob die angefochtene Verfügung mit der "Wegleitung" im Einklang stehe; diese "Wegleitung" enthält im hier massgeblichen zweiten Teil verwaltungsinterne Richtlinien, die der Schaffung einer einheitlichen Verwaltungspraxis dienen sollen, die aber für das Bundesgericht nicht verbindlich sind (BGE 105 Ib 140 E. 2 mit Verweisen). Die Anwendung der in Art. 18 Abs. 1 Satz 2 GSchG enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe "wichtige Gründe" und "angezeigt" überprüft das Bundesgericht als Rechtsfrage frei. Dabei übt es aber Zurückhaltung, da der Verwaltung ein gewisser Beurteilungsspielraum zuzuerkennen ist, soweit vorwiegend technische Fragen der Zweckmässigkeit zu lösen sind (BGE 104 Ib 112 E. 3 mit Verweisen).
b) Die Wegleitung umschreibt die Voraussetzungen, die landwirtschaftliche Betriebe mit Nutztierhaltung erfüllen müssen, damit "wichtige Gründe" im Sinne von Art. 18 Abs. 1 Satz 2 GSchG angenommen werden dürfen und von der Anschlusspflicht für die häuslichen Abwässer abgesehen werden kann. Sie weist darauf hin, dass nicht nur seitens der Betriebe bestimmte Voraussetzungen gegeben sein müssen, sondern dass sich aus der Sicht der gesamten Abwasserreinigung und -beseitigung eine andere Lösung aufdrängen muss (S. 17). In der Zusammenfassung auf Seite 20 wird dieser Aspekt allerdings nicht mehr erwähnt. Geschieht das Verwerten der mit häuslichen Abwässern verdünnten Gülle mit Sachkenntnis und Sorgfalt, so wird dabei - wie sich der Wegleitung (S. 17) und der Vernehmlassung des EDI entnehmen lässt - ein eindeutig besserer Reinigungserfolg erzielt als durch das Behandeln der Abwässer in einer Abwasserreinigungsanlage. Aus technischer Sicht steht somit einer Befreiung von der Anschlusspflicht nichts entgegen, wenn die in der Wegleitung genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Bei der Auslegung von Art. 18 Abs. 1 Satz 2 GSchG ist aber auch zu beachten, dass mit der Anschlusspflicht ein weiterer Zweck verfolgt wird, nämlich die ausgewogene gemeinschaftliche und rechtsgleiche Finanzierung der für den Gewässerschutz erforderlichen Kanalisations- und Reinigungsanlagen (vgl. vorn, E. 2a).
Art. 18 Abs. 1 Satz 2 GSchG hält ausdrücklich fest, dass eine Sonderbehandlung nur "ausnahmsweise" möglich ist. Diesem Erfordernis ist - neben dem Vorliegen "wichtiger Gründe" - ebenfalls Beachtung zu schenken (vgl. auch den französischen und den italienischen Text des Gewässerschutzgesetzes). Würde man immer dann, wenn die in der Wegleitung genannten Voraussetzungen erfüllt sind, eine Ausnahmebewilligung erteilen, so würde dies im Ergebnis dazu führen, dass ein ganzer Berufsstand, die viehhaltende Landwirtschaft, von der Anschlusspflicht befreit werden könnte. Gerade in kleinen Bauerndörfern könnte so die Finanzierung der vom Gesetz verlangten Anlagen verunmöglicht oder doch stark beeinträchtigt werden. Von einer Ausnahme kann unter diesen Umständen nicht mehr gesprochen werden. Die Ausnahme würde zur Regel, es entstünde ein Sonderrecht zugunsten eines Zweiges der Landwirtschaft, was der Gesetzgeber gerade nicht wollte (vgl. KÜMIN, a.a.O., S. 131 ff.). Setzt sich die Meinung durch, die häuslichen Abwässer aus Landwirtschaftsbetrieben könnten besser verwertet werden, wenn sie zusammen mit der tierischen Jauche gelagert und auf die Wiesen ausgebracht werden, so sind das Gewässerschutzgesetz und die entsprechenden Verordnungen zu ändern; auf dem Wege der Auslegung von Art. 18 Abs. 1 Satz 2 GSchG kann dieses Ziel nicht erreicht werden.
Sind die drei in der Wegleitung genannten Voraussetzungen erfüllt, so sprechen in technischer Hinsicht wichtige Gründe für eine Befreiung von der Anschlusspflicht. ob eine Sonderbehandlung "ausnahmsweise" "angezeigt" ist, bleibt aber in jedem Fall noch zu prüfen. Dies wird auch in der Wegleitung angedeutet. So heisst es auf Seite 17: "Für landwirtschaftliche Betriebe kann ein solches Befreien nur dann in Betracht fallen, wenn alle drei nachstehenden Voraussetzungen ... erfüllt werden."
Eine Ausnahmebewilligung kann nur dann erteilt werden, wenn das Beharren auf der Anschlusspflicht zu einer vom Gesetzgeber nicht gewollten Härte führen würde oder offensichtlich unzweckmässig wäre, d.h. wenn besondere Umstände vorliegen, die ein Abweichen von der Regel verlangen. In diesem Zusammenhang kommt dem Gleichbehandlungsgebot von Art. 4 BV grosses Gewicht zu. Es ist daher mitzuberücksichtigen, ob die fragliche Liegenschaft in der Bauzone oder in der Landwirtschaftszone liegt. Innerhalb des durch das GKP abgegrenzten Gebietes, das sich nach dem im Zonenplan ausgeschiedenen Baugebiet richtet (Art. 15 AGSchV), besteht grundsätzlich Anschlusspflicht. Zu beachten ist in diesem Fall auch Art. 19 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, der eine zeitgerechte Erschliessung durch das Gemeinwesen verlangt und weiter bestimmt, dass das kantonale Recht die Beiträge der Grundeigentümer regle. Erfüllt nun ein Landwirt, dessen Hof in der Bauzone liegt, die technischen Voraussetzungen für eine einwandfreie eigene Abwasserverwertung zusammen mit der Jauche, so würde er im Vergleich zu den übrigen Grundeigentümern in der Bauzone bevorzugt, wenn er nur schon aus diesem Grunde von der Anschlusspflicht befreit werden könnte. Anders liegen die Verhältnisse bei Liegenschaften ausserhalb des GKP: Eine Anschlusspflicht besteht hier nur, wenn zufälligerweise eine Kanalisationsleitung in der Nähe des fraglichen Grundstückes vorbeiführt und der Anschluss zweckmässig und zumutbar ist (Art. 18 AGSchV). Garantiert auch in diesem Fall ein Landwirt mit Nutztierhaltung eine einwandfreie eigene Abwasserverwertung, so kann das Beharren auf der Anschlusspflicht zu einer unverständlichen Härte im Vergleich zu den übrigen landwirtschaftlichen Betrieben mit Nutztierhaltung in der Landwirtschaftszone führen. Diese differenzierte Betrachtungsweise rechtfertigt sich übrigens auch im Hinblick auf Art. 19 und 20 GSchG.
5.a) Der Hof des Beschwerdeführers befindet sich im Ortskern. Er liegt gemäss Zonenplan in der Wohn- und Gewerbezone. Zudem liegt er im Perimeter des generellen Kanalisationsprojektes. Die im Bereich der Dorfstrasse nach Norden führende Kanalisationsleitung läuft der Ost- und Nordgrenze des Grundstückes H.'s entlang. Technisch wäre der Anschluss ohne besonderen Aufwand möglich. Die Anschlussgebühr beträgt Fr. 2'000.--. Der Beschwerdeführer beziffert die gesamten Aufwendungen auf Fr. 5'000.-- bis Fr. 6'000.--.
b) Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die zweite der in der Wegleitung genannten technischen Voraussetzungen derzeit nicht gegeben ist. Der ihm zur Verfügung stehende Stapelraum ist zu klein, um die Stallgülle und die häuslichen Abwässer während der klimatisch und pflanzenbaulich ungünstigen Zeit sammeln zu können. Der Beschwerdeführer erklärt sich aber bereit, eine genügend grosse Grube zu bauen. Nach Ansicht des Regierungsrates verlangt die Wegleitung jedoch, dass bereits im Zeitpunkt des Befreiungsgesuches ein genügend grosser Stapelraum vorhanden ist, wobei ein solches Gesuch offenbar schon eingereicht werden müsste, bevor die Kanalisationsanlagen überhaupt geplant worden wären. Das hätte in der Praxis zur Folge, dass kaum jemand diese Voraussetzung erfüllen könnte. Es muss daher genügen, wenn sich der Gesuchsteller verpflichtet, eine grössere Grube erst noch zu erstellen.
c) Besondere Umstände, die eine ausnahmsweise Befreiung von der Anschlusspflicht angezeigt erscheinen lassen, liegen jedoch nicht vor:
Wird die Anschlusspflicht bejaht, so bedeutet das nicht, dass der Beschwerdeführer unbedingt kostbares Dach- oder Brunnenwasser zur Verdünnung der Jauche verwenden muss; wie das AUW zutreffend bemerkt hat, kann ein Schieber in die Abwasserleitung eingebaut werden, so dass die häuslichen Abwässer bei Bedarf vorübergehend in die Jauchegrube geleitet werden können. Bezeichnenderweise hat der Beschwerdeführer hiezu nicht Stellung genommen.
Das Argument des Beschwerdeführers, er wohne in einer abgelegenen, ländlichen Gemeinde, in der kaum noch gebaut werden dürfte, spricht nicht für eine Befreiung von der Anschlusspflicht. Ob die ausgeschiedene Bauzone zu gross oder zu klein bemessen sei, ist ohne Bedeutung für die Frage der Anschlusspflicht (vgl. BGE 101 Ib 66 E. 5a). Zudem sind gerade kleine Gemeinden darauf angewiesen, dass jeder Grundeigentümer innerhalb der Bauzone seinen Anteil an die Finanzierung der Kanalisationssysteme und der Kläranlage beiträgt. Im vorliegenden Fall ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer - wie sich dem von ihm unbestrittenen Bericht des AUW vom 28. Juli 1980 entnehmen lässt - nicht geduldet hat, dass die Kanalisation durch sein Grundstück geführt werde, und dass er damit der Gemeinde erhebliche Mehrkosten verursacht hat. Es ist offensichtlich, dass der Beschwerdeführer darauf ausgeht, sich den finanziellen Leistungen an das gemeinschaftliche Werk zu entziehen.
Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, er beabsichtige die Einrichtung einer Biogasanlage. Das AUW hat dieses Argument geprüft und gezeigt, dass eine solche Anlage keinen Zusammenhang mit der Frage der Anschlusspflicht hat. Gegenteils wird bei Einleitung der häuslichen Abwässer in den Jauchekasten der für die Erzeugung von Biogas erforderliche Konzentrationsgrad der Jauche vermindert. Es ist dem Beschwerdeführer auch bei Bejahung der Anschlusspflicht unbenommen und keineswegs erschwert, eine Biogasanlage einzurichten.
Vierzehn Landwirte, die in der gleichen Gemeinde wie der Beschwerdeführer wohnen und die sich in analoger Situation wie dieser befinden, haben sich der Anschlusspflicht unterzogen. Würde dem Beschwerdeführer eine Ausnahmebewilligung erteilt, obwohl keine besonderen Umstände vorliegen, so käme dies einer stossenden Ungleichbehandlung im Verhältnis zu diesen andern Grundeigentümern in der Bauzone gleich.