Art. 4 BV; formelle Rechtsverweigerung. Kognition der Baudirektion und des Regierungsrates des Kantons Bern bei der Überprüfung der Zweckmässigkeit kommunaler Zonenpläne und Baureglemente.
106 Ia 70
ab Seite 71
Aus den Erwägungen:
a) Nach seiner Auffassung hat der Regierungsrat die Kognition, die ihm bei der Überprüfung der kommunalen Zonenpläne und Baureglemente zusteht, nicht voll ausgeschöpft, sondern rechtswidrig auf eine blosse Willkürprüfung eingeengt. Es trifft zu, dass die Behörde, welche eine umfassende Kognition besitzt, eine formelle Rechtsverweigerung begeht, wenn sie sich mit einer blossen Willkürprüfung begnügt (BGE 101 Ia 57 E. 8). Das Bundesgericht hat jedoch bereits wiederholt entschieden, dass sich die kantonale Baudirektion als Genehmigungsinstanz und der Regierungsrat als Rekursbehörde mit Recht eine gewisse Zurückhaltung bei der ihnen zustehenden umfassenden Prüfungsbefugnis auferlegen, soweit sie die Zweckmässigkeit der Gemeindebaureglemente und der Nutzungspläne der Gemeinden überprüfen. Die kantonalen Behörden haben die den Gemeinden beim Erlass der Gemeindevorschriften und bei der Ausübung der Ortsplanung zustehende Autonomie zu wahren. Das bernische Baugesetz spricht in Art. 13 ausdrücklich von der Gemeindeautonomie und meint damit die relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit, die den Gemeinden bei der Ausübung der ihnen zustehenden Befugnisse und Pflichten gemäss dem Baugesetz zuzubilligen ist (ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, N. 2 Vorbem. zu Art. 13-40). Die Respektierung dieser Autonomie setzt der Überprüfung der Zweckmässigkeit Schranken. Der Regierungsrat als Rekursbehörde darf ebensowenig wie die Baudirektion als Genehmigungsinstanz das eigene Ermessen anstelle jenes der Gemeinde setzen (A. ZAUGG, a.a.O., N. 4 zu Art. 44 BauG; Urteil BKW vom 19. Dezember 1979, E. 2a, veröffentlicht in BVR 78/1980, S. 174; nicht veröffentlichte Urteile Frutiger Söhne AG vom 17. Oktober 1979, E. 2, Niesengarage AG vom 13. Februar 1980, E. 1a, und Berger vom 7. Mai 1980, E. 1a). Der Regierungsrat hat daher im angefochtenen Entscheid zutreffend festgestellt, dass er nicht obere Planungsbehörde ist und daher seine Planung nicht an die Stelle jener der Gemeinde setzen kann. Es ist deren Sache, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen. Der Regierungsrat hat nur zu prüfen, ob die von der Gemeinde getroffene Lösung zweckmässig ist (vgl. BGE 104 Ia 139 E. 3d zu dem im wesentlichen übereinstimmenden aargauischen Recht).
Der Beschwerdeführer missversteht den Hinweis des Regierungsrats auf die ihm nach dem kantonalen Planungsrecht gegenüber der Ortsplanung einzig zustehende Aufsichts- und Koordinationsfunktion (Art. 67 und 68 BauG). Aus dieser - den Planungsgrundsätzen des eidg. RPG vom 22. Juni 1979 entsprechenden - begrenzten Planungskompetenz der kantonalen Behörden hat der Regierungsrat keine gesetzwidrige Beschränkung seiner Kognition im Beschwerdeverfahren hergeleitet. Er hat vielmehr die angefochtene Einzonung auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit hin überprüft, wie sich aus Ziffer 3 seines Entscheides deutlich ergibt. Aus diesem Grunde geht auch der Vorwurf des Beschwerdeführers fehl, die Praxis des Regierungsrats verstosse gegen die Anordnung des Art. 33 Abs. 3 RPG, wonach das kantonale Recht gegenüber Nutzungsplänen die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde vorzusehen habe. Das bernische Recht entspricht dieser Anforderung im Falle von Beschwerden gegen Nutzungspläne der Gemeinden, wobei sich die erwähnte Zurückhaltung der kantonalen Instanzen bei der Ausübung der Zweckmässigkeitskontrolle - wie bereits erwähnt - mit dem Grundsatz deckt, dass die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden darauf zu achten haben, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen (Art. 2 Abs. 3 RPG).