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| BVD 140/2022/20 |
Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)
vom 23. Januar 2023
in der Beschwerdesache zwischen
Frau C.________ Beschwerdeführerin 1
Herrn D.________ Beschwerdeführer 2
und
Tiefbauamt des Kantons Bern, Oberingenieurkreis III (TBA OIK III), Kontrollstrasse 20, Postfach 701, 2501 Biel/Bienne
Einwohnergemeinde Gampelen, Oberdorfstrasse 14, Postfach, 3236 Gampelen
betreffend die Verfügung des Tiefbauamts des Kantons Bern (TBA), Oberingenieurkreis III vom 6. Juli 2022 (23010753; Lärmsanierung)
I. Sachverhalt
1. Der Kanton Bern ist auf Grund der Umweltschutzgesetzgebung verpflichtet, Strassenabschnitte, die übermässigen Lärm verursachen, zu sanieren. Das Tiefbauamt des Kantons Bern (TBA) liess aus diesem Grund für die Kantonsstrassen Nrn. 10, 10.2, 153, 182, 237, 237.1, 237.2, 237.3, 237.4, 1315, 1318, 1319 und 1320 in den Gemeinden Brüttelen, Epsach, Erlach, Finsterhennen, Gals, Gampelen, Ins, Lüscherz, Müntschemier, Siselen, Treiten, Tschugg, Vinelz und Walperswil das Lärmsanierungsprojekt (LSP) Nr. 249 (Lärmsanierung Grossraum Ins / Erlach) erstellen. Gemäss Prognose werden im Jahr 2036 (Sanierungshorizont) im Sanierungsperimeter des LSP ohne Massnahmen bei 138 von insgesamt 483 untersuchten Gebäuden die massgebenden Immissionsgrenzwerte (IGW) nicht eingehalten sein. Mit den geplanten Massnahmen (Herabsetzung der Geschwindigkeit, Einbau eines lärmarmen Belags, Lärmschutzwände) kann die Lärmbelastung bei 77 Gebäuden unter den IGW gesenkt werden. Für die verbleibenden 61 Gebäude mit Grenzwertüberschreitung sind gemäss LSP keine verhältnismässigen Massnahmen möglich. Zu den Gebäuden mit einer Grenzwertüberschreitung gehört die Liegenschaft G.________strasse 1.________ der Beschwerdeführenden an der Kantonsstrasse Nr. 153 in der Gemeinde Gampelen (Parzelle Nr. A.________), die sich in einer Lärmempfindlichkeitsstufe (ES) III befindet. Für diese Liegenschaft wurde für das Jahr 2036 eine Lärmbelastung von 66 dB(A) am Tag und 54 dB(A) in der Nacht ermittelt. Somit wird der massgebliche IGW von 65 dB(A) am Tag voraussichtlich um 1 dB(A) überschritten werden. Der IGW von 55 dB(A) in der Nacht wird voraussichtlich eingehalten sein. Gemäss LSP kann bei der Liegenschaft der Beschwerdeführenden keine Lärmschutzwand erstellt werden. Der Fachausschuss Lärm stimmte den vom Oberingenieurkreis III (OIK III) des TBA beantragten Erleichterungen von der Sanierungspflicht mit Schreiben vom 30. September 2021 zu. Mit Verfügung vom 6. Juli 2022 hielt der OIK III fest, dass der Kanton Bern als Strasseneigentümer die Liegenschaft der Beschwerdeführenden mit verhältnismässigen Massnahmen nicht ausreichend vor schädlichem und lästigem Strassenlärm schützen könne oder überwiegende Interessen bestehen würden und dass die Voraussetzungen für Erleichterungen erfüllt seien.
2. Gegen die Verfügung vom 6. Juli 2022 haben die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom 4. August 2022 Beschwerde bei der Bau- und Verkehrsdirektion (BVD) erhoben. Sie beantragen, die Verfügung sei aufzuheben und es sei bei ihrem Grundstück eine Lärmschutzwand zu erstellen. Eventualiter seien Schallschutzfenster zu Lasten des Strasseneigentümers einzubauen.
3. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet1, führte den Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. In der Vernehmlassung vom 19. August 2022 beantragt der OIK III die Abweisung der Beschwerde. In ihrer Stellungnahme vom 29. August 2022 merkte die Gemeinde Gampelen an, dass sie für das Nichterstellen der Lärmschutzwand aus verkehrssicherheitstechnischen Aspekten Verständnis habe. Um die Lärmbelastung für die Anwohner aber so gering wie möglich zu halten, sollte man sich die Übernahme der Kosten für den Fenstereinbau oder zumindest einen Beitrag daran noch überlegen. Mit Verfügung vom 31. August 2022 stellte das Rechtsamt dem OIK III verschiedene Fragen zur Lärmsanierung der Liegenschaft der Beschwerdeführenden. Der OIK III reichte daraufhin am 17. Oktober 2022 einen ausführlichen Bericht ein. Anschliessend gab das Rechtsamt den Beteiligten Gelegenheit zu Schlussbemerkungen. Von dieser Möglichkeit machten die Beschwerdeführenden am 31. Oktober 2022 und die Gemeinde Gampelen am 1. November 2022 Gebrauch. Auf die Rechtsschriften und Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Prozessvoraussetzungen
a) Gemäss Art. 19 Abs. 1 KLSV2 können Verfügungen kantonaler Behörden betreffend den Vollzug des öffentlich-rechtlichen Lärmschutzes nach den Vorschriften des VRPG3 angefochten werden. Nach Art. 60 Abs. 1 Bst. a VRPG unterliegen Verfügungen grundsätzlich der Verwaltungsbeschwerde. Angefochten ist eine Verfügung des OIK III betreffend Lärmsanierung eines Kantonsstrassenabschnitts. Für die Beurteilung von Beschwerden gegen solche Verfügungen ist die BVD zuständig (Art. 62 Abs. 1 Bst. a VRPG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Bst. f OrV BVD).
b) Die Beschwerdeführenden sind Adressatin bzw. Adressat der angefochtenen Verfügung. Als Eigentümerin bzw. Eigentümer der Liegenschaft G.________strasse 1.________ sind sie durch die angefochtene Verfügung besonders berührt, da Erleichterungen von der Lärmsanierungspflicht gewährt wurden. Sie haben deshalb ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung (Art. 65 Abs. 1 VRPG). Somit sind sie zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf ihre form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.
2. Rechtliches Gehör
a) Die Beschwerdeführenden beanstanden eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Sie machen geltend, die Begründung der angefochtenen Verfügung sei nicht aufschlussreich und erfülle nicht die gesetzlichen Anforderungen.
b) Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV4, Art. 26 Abs. 2 KV5 sowie Art. 21 ff. VRPG beinhaltet unter anderem das Recht auf einen begründeten Entscheid. Nach Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG muss eine Verfügung die Tatsachen, Rechtssätze und Gründe enthalten, auf die sie sich stützt. Dabei ist nicht erforderlich, dass die Behörde sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss zumindest so abgefasst sein, dass die Betroffenen die Verfügung oder den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten können. Es müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt.6 Hingegen besteht im Rahmen des rechtlichen Gehörs kein Anspruch auf die «richtige» Begründung.7
c) Die Vorinstanz hat das Vorliegen der Voraussetzungen für Erleichterungen von der Sanierungspflicht nach Art. 14 LSV8 damit begründet, dass zwischen der Parzellengrenze und der zu schützenden Gebäudefassade wenig Platz vorhanden sei. Aufgrund der engen Platzverhältnisse würden beim Bau einer Lärmschutzwand die Wohnqualität und die Verkehrssicherheit stark beeinträchtigt. Die angefochtene Verfügung nennt somit die wesentlichen Überlegungen, von denen sich die Vorinstanz leiten liess. Damit wird die aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör abgeleitete Begründungspflicht erfüllt. Ob die Begründung zutrifft, ist im Übrigen keine Frage des rechtlichen Gehörs, sondern der materiellen Prüfung. Die Rüge der Gehörsverletzung erweist sich daher als unbegründet.
3. Grundsätze der Sanierungspflicht
a) Das primäre Ziel des Lärmschutzrechts besteht im Schutz des Menschen vor schädlichem und lästigem Lärm (vgl. Art. 1 USG9, Art. 1 Abs. 1 LSV). Um dieses Ziel erreichen zu können, müssen gemäss Art. 16 Abs. 1 USG Anlagen, die den Vorschriften des USG oder den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze nicht genügen, saniert werden. Der Bundesrat erlässt Vorschriften über die Anlagen, den Umfang der zu treffenden Massnahmen, die Fristen und das Verfahren (Art. 16 Abs. 2 USG). Gestützt darauf hat der Bundesrat in der LSV Vorschriften über Sanierungen und Schallschutzmassnahmen bei bestehenden ortsfesten Anlagen erlassen (Art. 13-20 LSV). Bei ortsfesten Anlagen, die wesentlich zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte (IGW) beitragen, ordnet die Vollzugsbehörde nach Anhören der Inhaberinnen und Inhaber der Anlagen die notwendigen Sanierungen an (Art. 13 Abs. 1 LSV). Die Anlagen müssen gemäss Art. 13 Abs. 2 LSV so weit saniert werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Bst. a) und die IGW nicht überschritten werden (Bst. b). Das Ziel der Sanierung besteht somit in der Beseitigung oder Verringerung übermässiger Immissionen mit Hilfe von Emissionsbegrenzungen (vgl. Art. 2 Abs. 4 LSV). Gemäss Art. 13 Abs. 3 LSV sind in einem ersten Schritt Massnahmen an der Quelle vorzusehen.10 Stehen diesen Massnahmen überwiegende Interessen entgegen, sind Massnahmen im Ausbreitungsbereich des Lärms anzuordnen.
b) Ist eine Sanierung nach Art. 16 Abs. 2 USG im Einzelfall unverhältnismässig, gewähren die Behörden Erleichterungen (Art. 17 Abs. 1 USG). Bei dieser Regelung handelt es sich um eine Ausnahmebestimmung. Die Gewährung von Erleichterungen ist Sonderfällen vorbehalten.11 Laut Art. 14 Abs. 1 LSV gewährt die Vollzugsbehörde Erleichterungen, wenn die Sanierung unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen würde (Bst. a), oder wenn überwiegende Interessen, namentlich des Ortsbild-, Natur- und Landschaftsschutzes, der Verkehrs- und Betriebssicherheit sowie der Gesamtverteidigung, einer Sanierung entgegenstehen (Bst. b). Der richtige Umfang der Erleichterungen ergibt sich aus ihrem Zweck. Es dürfen weder mehr noch weniger Erleichterungen gewährt werden als nötig sind, damit im Einzelfall die Sanierung für den Anlageninhaber verhältnismässig ist und die öffentlichen Interessen berücksichtigt werden. Die Bestimmung von Form und Umfang der Erleichterung ist Teil einer umfassenden Interessenabwägung im Einzelfall.12 Die Gewährung von Erleichterungen zur Überschreitung der IGW in einer bestimmten Situation ist somit eine Ausnahmebewilligung, deren Erteilung nur in Sonderfällen erfolgen darf und restriktiv gehandhabt werden muss. Sie setzt voraus, dass die in Betracht kommenden Sanierungsmassnahmen und ihre Auswirkungen hinreichend geprüft wurden. Allerdings müssen nicht alle denkbaren Alternativen im Detail projektiert werden. Varianten, die erhebliche Nachteile aufweisen oder offensichtlich unverhältnismässig erscheinen, dürfen nach einer ersten summarischen Prüfung aus dem Auswahlverfahren ausgeschlossen werden.13
c) Können bei öffentlichen oder konzessionierten ortsfesten Anlagen wie Strassen wegen Erleichterungen im Sinn von Art. 14 Abs. 1 LSV die Alarmwerte nicht eingehalten werden, so verpflichtet die Vollzugsbehörde die Eigentümer der lärmbelasteten Gebäude, die Fenster lärmempfindlicher Räume gegen Schall zu dämmen oder andere bauliche Schallschutzmassnahmen zu treffen (Art. 20 Abs. 1 USG und Art. 15 Abs. 1 LSV). Die Kosten für die notwendigen Schallschutzmassnahmen trägt grundsätzlich der Inhaber der lärmigen ortsfesten Anlage (Art. 20 Abs. 2 USG und Art. 16 Abs. 2 LSV). Nach der bundesrechtlichen Regelung besteht ein Anspruch auf Schallschutzfenster somit erst beim Erreichen bzw. Überschreiten der Alarmwerte.14 Bei dieser Regelung handelt es sich nicht um ein gesetzgeberisches Versehen, sondern um eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers.15 Den Kantonen ist es jedoch erlaubt, den Einbau von Schallschutzfenstern bereits bei Lärmwerten zwischen dem Immissionsgrenzwert und dem Alarmwert anzuordnen bzw. zu subventionieren.16 Im Kanton Bern werden Schallschutzfenster in Wohngebieten gestützt auf die BUWAL-Mitteilung Nr. 2 und den Regierungsratsbeschluss Nr. 1207 vom 27. Mai 1998 bereits ab 68 dB(A) tags bzw. 58 dB(A) nachts eingebaut. Die Massnahme dient der Vorsorge mit Blick auf den weiter zunehmenden Strassenverkehr.17
4. Lärmschutzwand
a) Es ist unbestritten, dass bei der Liegenschaft G.________strasse 1.________ eine Sanierungspflicht besteht. Im Rahmen des LSP wurden Massnahmen an der Quelle geprüft und evaluiert, auf welchen Streckenabschnitten Geschwindigkeitsreduktionen umgesetzt oder lärmmindernder Belag eingebaut werden können. Im Bereich der Liegenschaft G.________strasse 1.________ kamen aufgrund dieser Beurteilung keine quellenseitigen Massnahmen im Frage, da diese gemäss Vorinstanz nicht parzellenweise ergriffen werden können. Solche werden von den Beschwerdeführenden auch nicht verlangt. Umstritten ist, ob der Bau einer Lärmschutzwand zu Recht abgelehnt wird.
b) Gemäss Erleichterungsantrag im LSP bestehen bei der Liegenschaft G.________strasse 1.________ beim Bau einer Lärmschutzwand Konflikte mit der Verkehrssicherheit, dem Denkmalschutz und der Zugänglichkeit. Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens liess die BVD diese Fragen näher abklären. Dem Bericht des von der Vorinstanz beauftragten Ingenieurbüros lässt sich entnehmen, dass die fragliche Liegenschaft als Unterkunft für die Mitarbeitenden des landwirtschaftlichen Betriebs der Beschwerdeführenden dient und circa zehn Monate im Jahr bewohnt wird. Um die gemäss Leitfaden Strassenlärm18 verlangte minimale akustische Wirkung 5 dB(A)19 im Erdgeschoss zu erreichen, müsste die Lärmschutzwand eine Höhe von 2.20 Meter und eine Länge von 40 Metern aufweisen. Um die Anforderungen an die Sichtweiten gemäss VSS SN 640 273a bei der Ausfahrt in die Kantonsstrasse einzuhalten, müsste sie am südlichen Ende circa fünf Meter vom Strassenrand zurückversetzt gebaut werden. Sie würde in diesem Bereich gegenüber der Südwestfassade der Liegenschaft G.________strasse 1.________ lediglich einen Abstand von einem halben Meter einhalten. Dies würde die Wohnhygiene im fraglichen Bereich stark beeinträchtigen. Am nördlichen Ende käme sie bis vor das Gebäude G.________strasse 2.________ zu stehen, weshalb die Ausfahrt zwischen den beiden Gebäuden wohl nicht mehr genutzt werden könnte und auch die Zugänglichkeit zu den Gebäuden erschwert würde. Zudem würde die Lärmschutzwand an ihrem nördlichen Ende kaum mehr einen genügenden Strassenabstand einhalten (vgl. dazu Art. 56 Abs. 1 und 2 SV20), was einer Behinderung des Strassenraums gleichkommen würde. Hinzu kommt, dass es sich bei der Liegenschaft G.________strasse 1.________ um ein erhaltenswertes Baudenkmal handelt. Dieses darf durch Veränderungen in seiner Umgebung nicht beeinträchtigt werden (vgl. Art. 10b Abs. 1 BauG21). Gemäss der nachvollziehbaren Auskunft der kantonalen Denkmalpflege wäre eine 2.20 Meter hohe und 40 Meter lange Lärmschutzwand sowohl für das Baudenkmal als auch das Ortsbild unverträglich. Dem Bau einer Lärmschutzwand stehen somit nicht nur die Verkehrssicherheit, die Zugänglichkeit sowie die Wohnhygiene, sondern vor allem der Ortsbild- und Denkmalschutz entgegen. Die Vorinstanz ist daher zu Recht zum Ergebnis gelangt, dass die Voraussetzungen für die Gewährung von Erleichterungen gemäss Art. 14 Abs. 1 LSV erfüllt sind.
5. Schallschutzfenster
a) Die Beschwerdeführenden stellen das Eventualbegehren, es seien Schallschutzfenster zu Lasten des Strasseneigentümers einzubauen. Sie könnten sich mit dem Verzicht auf eine Lärmschutzwand abfinden, wenn zumindest die Finanzierung von Schallschutzfenstern vom Kanton übernommen werde. Auch die Grenzwerte für Schallschutzfenster seien beinahe erreicht.
b) Im vorliegenden Fall wird der Lärmpegel gemäss Prognose bei der Liegenschaft der Beschwerdeführenden im Jahr 2036 voraussichtlich 66 dB(A) am Tag und 54 dB(A) in der Nacht betragen. Der IGW wird somit nur am Tag überschritten und er liegt 2 dB(A) unter dem Fenstergrenzwert von 68 dB(A). Anders als die Beschwerdeführenden meinen, trifft es auch nicht zu, dass der Fenstergrenzwert beinahe erreicht ist. Beim für die Beschreibung der Lärmbelastung verwendeten Schallintensitätspegel, der in Dezibel (dB) angegeben wird, handelt es sich nicht um ein lineares, sondern um ein logarithmisches Mass. Eine Differenz von 1 oder 2 dB(A) ist deshalb gross.22 Erfahrungsgemäss entspricht eine Zunahme des Strassenverkehrs um rund 25 Prozent einer Erhöhung des Strassenverkehrslärms um bloss 1 dB(A).23 Eine Verdoppelung der Verkehrsmenge bewirkt eine Erhöhung des Lärmpegels um 3 dB(A).24 Im Bereich der Liegenschaft der Beschwerdeführerenden müsste es also gegenüber der prognostizierten Verkehrszunahme zu einer weiteren, bedeutsamen Zunahme des Verkehrs kommen, damit die Fenstergrenzwerte im massgeblichen Prognosezeitpunkt (2036) erreicht würden. Die Voraussetzungen für Schallschutzmassnahmen am betroffenen Gebäude auf Kosten des Strasseneigentümers sind somit nicht erfüllt.
6. Ergebnis und Kosten
a) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz die Begründungspflicht nicht verletzt hat. Die Voraussetzungen für die Gewährung von Erleichterungen gemäss Art. 14 Abs. 1 LSV sind erfüllt. Da die Fenstergrenzwerte nicht erreicht werden, haben die Beschwerdeführenden auch keinen Anspruch auf Lärmschutzmassnahmen am Gebäude zu Lasten des Kantons. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
b) Die Verfahrenskosten im Beschwerdeverfahren bestehen aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 Abs. 1 VRPG). Für Entscheide in einer Verwaltungsjustizsache wird eine Pauschalgebühr von CHF 200.– bis CHF 4000.– erhoben (Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 2 GebV25). In Anwendung dieser Bestimmungen werden die Verfahrenskosten auf CHF 1000.– festgesetzt. Laut Art. 108 Abs. 1 VRPG werden die Verfahrenskosten der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigen, keine Verfahrenskosten zu erheben. Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Beschwerdeführenden. Sie haben deshalb die Verfahrenskosten zu tragen.
c) Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern nicht deren prozessuales Verhalten oder besondere Umstände eine andere Teilung oder die Wettschlagung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als gerechtfertigt erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die Beschwerdeführenden haben als unterliegende Partei keinen Anspruch auf Parteikostenersatz. Der Vorinstanz und der Gemeinde sind keine Parteikosten angefallen; sie hätten ohnehin keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 104 Abs. 1, 3 und 4 VRPG).
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird abgewiesen. Die Verfügung des Tiefbauamts des Kantons Bern, Oberingenieurkreis III, vom 6. Juli 2022 wird bestätigt.
2. Die Verfahrenskosten von CHF 1000.– werden den Beschwerdeführenden zur Bezahlung auferlegt. Sie haften solidarisch für den gesamten Betrag.
Eine Zahlungseinladung erfolgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Herrn D.________ und Frau C.________, eingeschrieben
Tiefbauamt des Kantons Bern, Oberingenieurkreis III (TBA OIK III), eingeschrieben
Einwohnergemeinde Gampelen, eingeschrieben
Tiefbauamt des Kantons Bern, Fachstelle Lärmschutz, im Haus, zur Kenntnis
Bau- und Verkehrsdirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungsrat
Rechtsmittelbelehrung
Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in vier Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.