RA Nr. 140/2018/21 Bern, 17. Juni 2019
in der Beschwerdesache zwischen
Herrn A.________ Beschwerdeführer
und
Amt für Geoinformation des Kantons Bern (AGI), Reiterstrasse 11, 3011 Bern
betreffend die Verfügung des Amtes für Geoinformation des Kantons Bern vom 19. November 2018 (Genehmigung der amtlichen Vermessung Lüscherz Los 3A und 3B)
I. Sachverhalt
1. Das Vermessungswerk der Gemeinde Lüscherz (Los 3)1 umfasst die Ersterhebung für Los 3A und die Erneuerung für Los 3B (Gebiet Moos) und beinhaltet die Anpassung an den geltenden Vermessungsstandard AV93. Die öffentliche Auflage des Vermessungswerks fand in der Zeit vom 15. Juni 2018 bis 16. Juli 2018 statt. Bisher verfügte die Gemeinde Lüscherz im Gebiet von Los 3A über ein Vermessungswerk aus den Jahren 1902 bis 1910, das provisorisch als Grundbuchvermessung anerkannt war. Das Gebiet Moos (Los 3B) wurde 1988 nach der Güterzusammenlegung Brüttelen – Finsterhennen – Siselen – Treiten teilnumerisch erhoben.2
Der Beschwerdeführer als Grundeigentümer von Parzelle Lüscherz Grundbuchblatt Nr. C.________, die gemäss Planeinteilung im Los 3A in der Landwirtschaftszone (LWZ) liegt3, beteiligte sich am Verfahren. Er bemängelte in seiner Einsprache vom 14. Juli 20184, dass die Parzelle nach der Neuvermessung eine Teilfläche von 513 m2 «geschlossener Wald» aufweise. Mit der Änderung von Landwirtschaftsland zu Wald verliere die Parzelle mit einer Gesamtfläche von 1'210 m2 an Wert. Die fragliche Teilfläche könne nicht mehr als ökologische Ausgleichsfläche angegeben werden und sei nicht mehr direktzahlungsberechtigt. Zudem sei der alte Flurname zu belassen.5
Die Einigungsverhandlung fand vor Ort am 17. August 2018 unter Anwesenheit des zuständigen Nachführungsgeometers der Gemeinde und Vertretern der Waldabteilung Mittelland statt.6 Bezüglich Nomenklatur (Flurname) nahm der Beschwerdeführer seine Einsprache zurück; hinsichtlich Bezeichnung der Bodenbedeckung als «geschlossener Wald» hielt er daran fest. Das Amt für Geoinformation (AGI) genehmigte mit Verfügung vom 19. November 2018 die Ersterhebung von Los 3A und die Erneuerung von Los 3B.
2. Dagegen reichte der Beschwerdeführer am 18. Dezember 2018 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Er macht geltend, dass im Rahmen der Ersterhebung von Los 3A auf seiner Parzelle die Teilfläche von 513 m2 zu Unrecht als geschlossener Wald bezeichnet worden sei und verlangt eine "Neubeurteilung".
Das Rechtsamt holte die Vorakten ein und führte den Schriftenwechsel durch. Zudem holte es mit der ersten Verfügung eine Stellungnahme des Amtes für Wald des Kantons Bern (KAWA), Waldabteilung Mittelland (nachfolgend Waldabteilung Mittelland), ein. Dieses beantragt in seiner Stellungnahme vom 15. Januar 2019 die Abweisung der Beschwerde gegen die amtliche Vermessung und die Ablehnung "in allen Begehren". Das AGI weist in seiner Stellungnahme vom 14. Januar 2019 darauf hin, dass sich auf der Parzelle Lüscherz Grundbuchblatt Nr. C.________ zum Zeitpunkt der Ersterhebung Waldbäume oder Waldsträucher befunden hätten, welche eine Waldfunktion wahrnehmen würden. In der amtlichen Vermessung sei diese Teilfläche als geschlossener Wald abzubilden. Nachträgliche Rodungen seien nicht Bestandteil des Ersterhebungsverfahrens.
3. Auf die Rechtsschriften und die Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
a) Angefochten ist die Genehmigung einer amtlichen Vermessung. Als amtliche Vermessung gelten die zur Anlage und Führung des Grundbuchs vom Kanton genehmigten und vom Bund anerkannten Vermessungen (Art. 1 Abs. 1 VAV7). Die Zuständigkeit für die Ersterhebung und Erneuerung richtet sich im Kanton Bern nach Art. 36 in Verbindung mit Art. 24 KGeoIG8 und wird zwischen Kanton und Gemeinden aufgeteilt. Die Auflage der Ersterhebung und Erneuerung erfolgt durch die Gemeinde (Art. 38 Abs. 1 KGeoIG). Wer ein schutzwürdiges Interesse hat, kann innert der Auflagefrist Einsprache erheben. Die Gemeinde führt Einigungsverhandlungen durch und erstattet der Vermessungsaufsicht Bericht und stellt Antrag (Art. 39 Abs. 1 und 2 KGeoIG). Gemäss den Materialien zum KGeoIG richtet sich das Verfahren gestützt auf Art. 38 bis 40 KGeoIG nach den Vorgaben der VAV.9
Art. 28 Abs. 1 VAV besagt, dass nach Abschluss einer Ersterhebung oder Erneuerung der amtlichen Vermessung sowie nach Behebung von Widersprüchen nach Art. 14a, bei denen Grundeigentümer in ihren dinglichen Rechten berührt sind, "eine öffentliche Auflage mit Einspracheverfahren" durchgeführt wird. Gegenstand der öffentlichen Auflage sind der Plan für das Grundbuch des betreffenden Perimeters und weitere zum Zweck der Grundbuchführung erstellte Auszüge aus den Daten der amtlichen Vermessung (Art. 28 Abs. 2 VAV). Vorliegend hat das AGI als Vermessungsaufsicht über die eingereichten Einwendungen bzw. Einsprachen entschieden und das Vermessungswerk genehmigt (Art. 22 Abs. 3 i.V.m. Art. 40 Abs. 1 KGeoIG).
b) Gemäss Art. 62 Abs. 1 Bst. a VRPG10 beurteilt die in der Sache zuständige Direktion Beschwerden gegen Verfügungen von ihr untergeordneten Verwaltungseinheiten, sofern nicht die Gesetzgebung ein Rechtsmittel unmittelbar an eine andere Rechtsmittelinstanz vorsieht.11 Die Gesetzgebung über die Geoinformation bzw. die amtliche Vermessung sieht keine andere Rechtsmittelinstanz vor. Die BVE ist somit zur Beurteilung der Beschwerde gegen die Genehmigungsverfügung des AGI zuständig.
c) Die Genehmigungsverfügung des AGI kann insofern angefochten werden, als ihr Inhalt Verfügungscharakter hat. Nach ständiger Praxis gilt als Verfügung ein individueller, an Einzelne gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird.12 Werden durch eine Anordnung oder einen Beschluss einer Behörde keine individuellen Rechte oder Pflichten verbindlich festgelegt, mangelt es an einem wesentlichen Verfügungselement. In zwei früheren Entscheiden ist das Verwaltungsgericht auf Beschwerden betreffend die Ersterhebung bzw. Erneuerung der amtlichen Vermessung vorbehaltlos eingetreten.13 In VGE 2015/364 vom 1. Dezember 2016 hat das Verwaltungsgericht bei der Prüfung der Eintretensfrage nunmehr festgestellt, dass gemäss dem KGeoIG ein öffentliches Auflageverfahren nur durchgeführt werden müsse, wenn dingliche Rechte betroffen seien. Dies sei beispielsweise dann der Fall, wenn Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer durch die Erneuerung der amtlichen Vermessung in ihrem Grundeigentum betroffen seien oder wenn Lage und Bestand von Dienstbarkeiten beeinflusst würden.14 Und nur in diesem Fall stehe der Rechtsweg offen.
Der Beschwerdeführer rügt, dass die Teilfläche auf seiner Parzelle zu Unrecht als «geschlossener Wald» eingestuft worden sei. Ob es sich bei der Genehmigungsverfügung mit Bezug auf die Bezeichnung «geschlossener Wald» auf Parzelle Lüscherz Grundbuchblatt Nr. C.________ um eine anfechtbare Verfügung handelt und demzufolge auf die Beschwerde eingetreten werden kann, ist gemäss dem massgebenden Entscheid des Verwaltungsgerichts davon abhängig, ob der Beschwerdeführer dadurch in seinen dinglichen Rechten betroffen ist (vgl. die nachfolgende E. 2).
2. Amtliche Vermessung; Bodenbedeckung
a) Nach Auffassung des Beschwerdeführers hätte die Teilfläche von 513 m2 (42 % der Gesamtfläche) aus seiner Parzelle Lüscherz Grundbuchblatt Nr. C.________ in materieller Hinsicht nicht als «geschlossener Wald» bezeichnet werden dürfen, da diese Fläche so nicht mehr landwirtschaftlich nutzbar sei. Dazu reichte er zwei Fotos ein, denen zufolge sich in der Zwischenzeit kein Wald (mehr) auf der Parzelle befinde.15
b) Gegenstand der Genehmigungsverfügung des AGI ist eine Ersterhebung der amtlichen Vermessung. Als solche gilt unter anderem die Erstellung der Bestandteile der amtlichen Vermessung in Gebieten ohne definitiv anerkannte amtliche Vermessung (Art. 18 Abs. 1 VAV). Die Daten der amtlichen Vermessung sind Georeferenzdaten, die von den Behörden des Bundes, der Kantone und der Gemeinden sowie von der Wirtschaft, der Wissenschaft und Dritten zur Gewinnung von Geoinformationen verwendet werden (Art. 1 Abs. 2 VAV). Bestandteile der amtlichen Vermessung bilden namentlich die Daten gemäss Datenmodell der amtlichen Vermessung (Art. 5 Bst. b VAV), dessen Objektkatalog unter anderen die Informationsebenen Bodenbedeckung und Einzelobjekte umfasst (Art. 6 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 Bst. b und c VAV) sowie der Plan für das Grundbuch und die weiteren zum Zweck der Grundbuchführung erstellten Auszüge aus den Daten der amtlichen Vermessung (Art. 5 Bst. c VAV). Gemäss Art. 7 Abs. 1 VAV ist der Plan für das Grundbuch ein "aus den Daten der amtlichen Vermessung erstellter analoger oder digitaler graphischer Auszug, der als Bestandteil des Grundbuches die Liegenschaften sowie die flächenmässig ausgeschiedenen selbständigen und dauernden Rechte und Bergwerke abgrenzt; ihm kommen die Rechtswirkungen von Eintragungen im Grundbuch zu". Im Plan für das Grundbuch werden die Inhalte verschiedener Informationsebenen, so auch die Bodenbedeckung, Einzelobjekte oder Liegenschaften dargestellt (Art. 7 Abs. 2 VAV). Zu den weiteren zum Zweck der Grundbuchführung erstellten Auszügen aus den Daten der amtlichen Vermessung gehört insbesondere die Grundstückbeschreibung (Art. 65 TVAV16).17
c) Was zur hier interessierenden Informationsebene Bodenbedeckung gehört, wird in Art. 7 Abs. 1 TVAV bestimmt. Demzufolge beschreibt die Informationsebene Bodenbedeckung die tatsächliche Lage von Objekten im Raum, deren Ausdehnung und die Erscheinungsform (Gebäude, befestigte Flächen, humusierte Flächen, bestockte Flächen und vegetationslose Flächen).18 Die bestockten Flächen werden in «geschlossener Wald», «bestockte Weide» bzw. «Wytweide» sowie «übrige bestockte Flächen» unterteilt (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. b Ziff. 5 TVAV). Die bestockten Flächen umfassen laut Art. 18 TVAV "den Wald im Sinne von Art. 2 Abs. 1 WaG". Die geometrische Abgrenzung des Waldes im Rahmen der amtlichen Vermessung hat "bei Bedarf mit den zuständigen Forstorganen zu erfolgen" (Art. 18 Abs. 3 TVAV). Gemäss Art. 25 KGeoIG kann der Regierungsrat Erweiterungen des Inhalts der amtlichen Verordnung durch Verordnung regeln. Weder die kantonale Geoinformationsverordnung (KGeoIV19) noch die Kantonale Verordnung über die amtliche Vermessung (KVAV20) enthalten entsprechende Bestimmungen. Es ist gemäss den Vorakten auch nicht ersichtlich, dass die Gemeinde eine Erweiterung des Inhalts der amtlichen Vermessung im Sinne von Art. 24 Abs. 4 KGeoIG vorgenommen hat.
Die bodenbezogenen Daten der amtlichen Vermessung dienen der Sicherung des Grundeigentums und sind Grundlage für die Erstellung von Landinformations- und geographischen Informationssystemen. Der Plan für das Grundbuch ist die wichtigste Auswertung aus den Geobasisdaten für die amtliche Vermessung. Mit Bezug auf die Bedeutung der amtlichen Vermessung zieht das Verwaltungsgericht folgenden Schluss: "Die Informationen aus dem Vermessungswerk sind umfassender als die Grundbuchinformationen: Die amtliche Vermessung enthält alle bodenbezogenen Informationen; das Grundbuch beschränkt sich im Wesentlichen auf die Festlegung von Rechtsverhältnissen und die dinglichen Rechte von Privaten."21
Das Verwaltungsgericht ist im zitierten Fall und mit Hinweis auf die Lehre der Auffassung gefolgt, dass es sich bei den Bodenbedeckungen (darunter auch die bestockten Flächen) um beschreibende Angaben handelt, die nicht an der Grundbuchwirkung teilnehmen. Dasselbe gilt auch für die Grundstücksbeschreibung wie dies Art. 20 Abs. 2 GBV22 ausdrücklich vorsieht. Daher haben nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Angaben über die tatsächliche Beschaffenheit der Grundstücke, wie beispielsweise die Art der Bodennutzung "auf Grund ihres beschreibenden Charakters in der Regel keine unmittelbare Rechtswirkung". So könne sich jemand beispielsweise nicht mit Hinweis auf den Plan für das Grundbuch von einem Rodungsverbot befreien, wenn darin ein tatsächlich bestehender Wald nicht eingezeichnet sei.23 Daraus folgert das Verwaltungsgericht zum einen, "dass sich die Angaben zur Bodenbedeckung und zu den Einzelobjekten im Plan für das Grundbuch oder der Grundstücksbeschreibung jedenfalls weder auf die Eigentums- noch auf andere dingliche Rechte der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer auswirken".24 Zum andern weist es darauf hin, dass die Angaben über die Bodenbedeckung in anderen Verfahren verwendet werden, wie in Verfahren betreffend landwirtschaftliche Direktzahlungen und die amtliche Bewertung im Steuerrecht, was dem Zweck der amtlichen Vermessung entspreche. Dies öffne nach dem Gesagten aber nicht den Rechtsweg. Ob sich das Rechtsmittel, das den Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern im Verfahren der amtlichen Vermessung zustehe, auch auf die Art der Bodenbedeckung beziehe, hänge davon ab, ob die diesbezüglichen Feststellungen für das Grundbuch relevant seien oder nicht. 25
d) Bei der hier umstrittenen Bodenbedeckung «geschlossener Wald» handelt es sich um beschreibende Angaben, die nicht an der Grundbuchwirkung teilnehmen (vgl. Art. 20 GBV26). Dies hat das AGI im angefochtenen Entscheid ebenfalls festgestellt.27 Die Bezeichnung der Teilfläche von Parzelle Nr. C.________ als «geschlossener Wald» ist für das Grundbuch rechtlich nicht bindend. Das bekräftigen auch die waldrechtlichen Grundlagen: so besagt Art. 2 Abs. 1 WaG28, dass für die Frage, ob Wald im Rechtssinne vorliege, weder "Entstehung, Nutzungsart und Bezeichnung im Grundbuch" massgebend seien. Daraus ergibt sich, dass der Beschwerdeführer durch die umstrittene Bodenbedeckung «geschlossener Wald» nicht in seinen dinglichen Rechten berührt ist. Der angefochtenen Genehmigung kommt bezüglich der Bodenbedeckung kein Verfügungscharakter zu. Dies ergibt sich auch aus der angefochtenen Verfügung, wonach das AGI feststellt, dass Liegenschaften und Bodenbedeckungen "formell und technisch" korrekt erhoben worden seien.29 Die Genehmigungsverfügung ist somit betreffend die Bezeichnung der Teilfläche auf Parzelle Lüscherz Grundbuchblatt Nr. C.________ als geschlossener Wald nicht anfechtbar.
e) Der Beschwerdeführer befürchtet, dass seine Parzelle durch die Bezeichnung der Teilfläche als geschlossener Wald an Wert verliere. Zudem könne die fragliche Teilfläche nicht mehr als ökologische Ausgleichsfläche angegeben werden und sei nicht mehr direktzahlungsberechtigt.
Wie das Verwaltungsgericht im bereits zitierten Entscheid betreffend Bodenbedeckung und Einzelobjekte festgehalten hat, vermag deren Aufnahme in die amtliche Vermessung nicht zu bewirken, dass eine Baute oder Anlage als rechtmässig erstellt gilt. Deren allfällige Rechtmässigkeit sei durch die einschlägigen Bestimmungen namentlich in einem Planungs-, Bewilligungs- oder Wiederherstellungsverfahren zu beurteilen. Die Aufnahme der Anlagen als Bodenbedeckung oder Einzelobjekte könne ein solches nicht ersetzen. Die amtliche Vermessung stelle "vielmehr die bestehenden Zustände fest".30 Gleiches gilt bezüglich des Erfordernisses einer Rechtmässigkeitsprüfung auch für die umstrittene Bodenbedeckung «geschlossener Wald» auf Parzelle Lüscherz Grundbuchblatt Nr. C.________. Gemäss Verwaltungsgericht "kann sich jemand (…) nicht mit Hinweis auf den Plan für das Grundbuch von einem Rodungsverbot befreien, wenn darin tatsächlich bestehender Wald nicht eingezeichnet ist".31 Im umgekehrten Fall gilt daher eine gemäss Plan für das Grundbuch oder Grundstücksbeschreibung als «geschlossener Wald» bezeichnete Fläche nicht automatisch als Wald im Rechtssinne, wenn dies nicht in dem dafür vorgesehenen Verfahren festgelegt worden ist. Ob eine Fläche als Wald gilt, muss in einem Waldfeststellungsverfahren eruiert werden. Waldfeststellungsverfahren richten sich grundsätzlich nach Art. 10 WaG bzw. den kantonalen Ausführungsbestimmungen (Art. 4 KWaG).
Dies wird bestätigt durch die Richtlinie «Detaillierungsgrad in der amtlichen Vermessung, Informationsebene Bodenbedeckung» der Konferenz der Kantonalen Vermessungsämter (KKVA)32. Diesen Richtlinien zufolge kann der Wald ausserhalb der Bauzone im Rahmen einer periodischen Nachführung "mit oder ohne Waldfeststellungsverfahren" nachgeführt werden. Auch gemäss Handbuch DM.01-AV des AGI33 wird ausserhalb des Bereichs der Bauzonen in den Plänen der amtlichen Vermessung die im Zeitpunkt der Aufnahme aktuelle Waldgrenze dargestellt. Die so ermittelte Waldgrenze entspreche aber nicht in jedem Fall der Waldgrenze nach Waldgesetz. Im Zweifelsfall müsse diese im Rahmen eines "offiziellen Waldfeststellungsverfahrens" ermittelt werden. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat in einem ähnlich gelagerten Fall festgestellt, dass es sich bei der Festlegung der Bodenbedeckung im Rahmen der amtlichen Vermessung und beim Verfahren zur Waldfeststellung um zwei unterschiedliche Verfahren handelt.34
f) Die beschreibenden Angaben werden in der amtlichen Vermessung auch im Zusammenhang mit Direktzahlungen in der Landwirtschaft und bei der Ermittlung des amtlichen Werts verwendet. Sind diese Angaben umstritten, so kann die "Fehlerhaftigkeit dieser Angaben" gemäss Entscheid des Verwaltungsgericht "in den entsprechenden Verfahren (Beitrags- bzw. Steuerverfahren) geltend gemacht werden (…)."35 Hinsichtlich der umstrittenen Bodenbedeckung hätte denn auch kein öffentliches Auflageverfahren durchgeführt werden müssen (vgl. E. 1c). Zusammenfassend ist daher festzustellen, dass das AGI das formell und technisch korrekt erhobene bzw. erneuerte Vermessungswerk der Gemeinde Lüscherz (Los 3) genehmigt hat. Mit Bezug auf die umstrittene Bodenbedeckung «geschlossener Wald» auf Parzelle Nr. C.________ hat es gemäss den Ausführungen keine anfechtbare Verfügung erlassen. Folglich lag kein taugliches Anfechtungsobjekt vor (vgl. E. 2c).36 Auf die Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden.
3. Verfahrenskosten
Die oberinstanzlichen Verfahrenskosten bestehen aus einer Pauschalgebühr. Die Behörde setzt die Gebühr gestützt auf die gesetzliche Gebührenordnung nach pflichtgemässem Ermessen fest (Art. 103 Abs. 1 und 2 VRPG). Wird auf eine Beschwerde nicht eingetreten, so kann die Gebühr angemessen reduziert oder es kann ganz auf sie verzichtet werden (Art. 21 Abs. 1 GebV37). In Anwendung dieser Bestimmungen wird auf die Erhebung von Verfahrenskosten verzichtet. Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1 und 3 VRPG).
III. Entscheid
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Herrn A.________, eingeschrieben
Amt für Geoinformation des Kantons Bern (AGI), im Hause
KAWA, Waldabteilung Mittelland, Molkereistrasse 25, 3052 Zollikofen, A-Post
Gemeinde Lüscherz, Hauptstrasse 19, 2576 Lüscherz, zur Kenntnis
Grundbuchamt Seeland, Schloss, Hauptstrasse 6, 2560 Nidau, zur Kenntnis
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungsrat