RA Nr. 140/2008/29 Bern, 14. März 2011
in der Beschwerdesache zwischen
A.________ Beschwerdeführerin
vertreten durch B.________
und
Kanton Bern, handelnd durch das Amt für Grundstücke und Gebäude (AGG), Reiterstrasse 11, 3011 Bern Beschwerdegegner
vertreten durch Herrn Fürsprecher C.________
sowie
Amt für Wasser und Abfall (AWA), Rechtsdienst, Reiterstrasse 11, 3011 Bern
betreffend die Verfügung des Amtes für Gewässerschutz und Abfallwirtschaft vom 6. Oktober 2008 (Gemeinde G.________, Deponie D.________; Altlast, Kostenverteilung)
I. Sachverhalt
1. Die ehemalige Kiesgrube D.________ liegt zwischen der nordwestlich gelegenen Anhöhe des E.________ und der F.________. Sie befindet sich grösstenteils auf dem Gemeindegebiet von G.________. Der nördliche Teil liegt in der Gemeinde H.________. Das Areal der ehemaligen Kiesgrube grenzt im Norden an den Fussballplatz, im Osten an die I.______ Strasse, im Süden an die J.________ Strasse und im Westen an das K.________ Gässli. Es wird von Ost nach West durch die Umfahrungsstrasse von G.________ zweigeteilt.1 Auf dem Areal baute die Kollektivgesellschaft L.________ von circa 1954 bis 1969 Kies ab. Die Auffüllung der ehemaligen Kiesgrube erfolgte sukzessive zwischen 1960 und 1973.
Anfang 1975 trat ein neuer Gesellschafter ein und die Firma wurde in M.________ umbenannt. Die Künti Transporte AG übernahm die Aktiven und Passiven der weiter bestehenden Kollektivgesellschaft M.________ gemäss Übernahmebilanz per 31. Dezember 1974 und Sacheinlageverträgen vom 28. April 1975. Gleichzeitig wurde der Firmenname der Aktiengesellschaft in A.________ (heutige Beschwerdeführerin) geändert. Am 14. Januar 1976 wurde die Kollektivgesellschaft M.________ aufgelöst und gelöscht.2
Im Jahr 1995 wurde die ehemalige Kiesgrube in den nicht öffentlich zugänglichen Altlasten- und Verdachtsflächenkataster des Kantons Bern aufgenommen. Am 12. Februar 2003 wurde sie unter der Nr. 03630007 als Ablagerungsstandort D.________/K.________ Gässli in den öffentlichen Kataster der belasteten Standorte aufgenommen und als sanierungsbedürftig qualifiziert. Die in den bisherigen Untersuchungen festgestellten altlastenrelevanten Emissionen stammen vom Deponieteil nördlich der Umfahrungsstrasse G.________. Betroffen ist die Parzelle G.________ Grundbuchblatt Nr. N.________. Grundeigentümer ist der Kanton Bern (Beschwerdegegner).
2. Mit Verfügung vom 6. März 2003 verpflichtete das Amt für Gewässerschutz und Abfallwirtschaft (GSA)3 den Beschwerdegegner als Standortinhaber zur Durchführung der technischen Voruntersuchung. Die damit beauftragte O.________ AG wertete die vorhandenen Akten und Untersuchungen aus und legte am 27. Januar 2004 ein Pflichtenheft für die technische Altlasten-Voruntersuchung der Deponie D.________ vor. Sie empfahl, die Voruntersuchung in Etappen durchzuführen, damit nötigenfalls das Untersuchungsprogramm jeweils dem letzten Kenntnisstand angepasst werden könne.
In einer ersten Etappe der technischen Voruntersuchung wurden Ausdehnung und Inhalt der Deponie untersucht. In einigen Feststoffproben wurde eine gewisse Belastung durch Schwermetalle gemessen. Zudem wurde eine bedeutsame Belastung des Sickerwassers festgestellt. Verschiedene Parameter, die typischerweise auf einen Deponieinhalt mit Bauschutz, Siedlungs- und Gewerbeabfällen hinweisen (unter anderem chlorierte Kohlenwasserstoffe [CKW]), waren zum Teil stark erhöht. Zur genaueren Abklärung der Ausdehnung der Sickerwasser-Belastung durch CKW sowie zur besseren Lokalisierung des Verschmutzungsherdes wurden weitere Untersuchungen gemacht. Zudem wurde die Trinkwasserfassung D.________ beprobt und analysiert sowie im Zentrum der Deponie eine weitere Bohrung vorgenommen.4
In der zweiten Etappe der technischen Voruntersuchung wurde das Gefährdungspotential für das Grundwasser untersucht und beurteilt. Aufgrund des Nachweises von cis-1.2-Dichlorethen in der Grundwasserfassung D.________ kam die O.________ AG in ihrem Bericht zum Schluss, dass es sich beim Standort Deponie D.________ um einen sanierungsbedürftigen Standort handle.5 Das GSA teilte dem Beschwerdegegner am 19. Januar 2007 mit, dass es den Standort ebenfalls als sanierungsbedürftig beurteile. Es müsse innert angemessener Frist eine Detailuntersuchung durchgeführt werden. Der Standort müsse bis zum Abschluss der Sanierung überwacht werden.
In der dritten Etappe der technischen Voruntersuchung wurden weitere Boden-, Grundwasser- und Sickerwasserproben entnommen und ausgewertet.6 In den Oberbodenproben konnten keine Richtwertüberschreitungen festgestellt werden. Das Sickerwasser zeigte eine Belastung, die eindeutig auf den Deponieinhalt zurückzuführen war. In der Grundwasserfassung D.________ wurde in 3 von 6 Proben cis-1.2-Dichlorethen nachgewiesen. In den Abstrombohrungen wurde eine Grenzwertüberschreitung gemessen. Im Sickerwasser der Deponie waren die Grenzwerte für Vinylchlorid massiv überschritten. Die O.________ AG kam daher in ihrem Bericht zum Schluss, dass es sich beim Standort Deponie D.________ um einen sanierungs- und überwachungsbedürftigen Standort handle.7
3. Mit Schreiben vom 6. Februar 2007 informierte das GSA die Beschwerdeführerin, dass sie als Rechtsnachfolgerin der ursprünglichen Deponiebetreiber in Frage komme und lud sie zu einem Gespräch ein. Anlässlich dieses Gespräches orientierte das GSA die Beschwerdeführerin über den aktuellen Stand der Untersuchungen, den ausgewiesenen Sanierungsbedarf, das geplante weitere Vorgehen sowie die Kostenverteilung.8 Anlässlich einer Sitzung vom 17. November 2007, an der Vertreter der Beschwerdeführerin, der Beschwerdegegner, des GSA und der O.________ AG teilnahmen, wurden die Untersuchungsergebnisse präsentiert und das weitere Vorgehen besprochen. Die Vertreter der Beschwerdeführerin wiesen darauf hin, dass sie kein Interesse daran hätten, als Auftraggeber für die Untersuchungen aufzutreten.9
Am 14. Januar 2008 stellte das GSA der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner den Entwurf einer Kostenverteilungsverfügung zur Stellungnahme zu. Am 18. Januar 2008 nahm die nun anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin Stellung zur Aktennotiz und teilte mit, sie wolle die Detailuntersuchung doch selber in Auftrag geben. Am 23. Januar 2008 erklärte sich das GSA nach Rücksprache mit dem Beschwerdegegner damit einverstanden, dass die Beschwerdeführerin die Federführung übernahm. Es gab ihr Gelegenheit, bis Mitte März ein Untersuchungsprogramm vorzulegen. Am 10. März 2008 stellte die Beschwerdeführerin ein Gesuch um Fristverlängerung bis 10. April 2008. Das GSA gab diesem Gesuch statt.
Mit Schreiben vom 10. April 2008 stellte die Beschwerdeführerin die Sanierungsbedürftigkeit des Standortes D.________ in Frage. Auf ihren Wunsch fand am 2. Juni 2008 ein Gespräch statt. Das GSA bestätigte, dass nach wie vor Sanierungsbedarf bestehe und dass eine Detailuntersuchung durchgeführt werden müsse. Die Beschwerdeführerin stellte in Aussicht, dass sie dem GSA bis Ende Juli einen eigenen Vorschlag zur Kostenverteilung unterbreiten und bis Ende August 2008 ein Untersuchungsprogramm zustellen werde.10 Am 4. September 2008 machte das GSA die Beschwerdeführerin auf die ausstehenden Unterlagen aufmerksam und kündigte den Erlass entsprechender Verfügungen an.
4. Das GSA erliess am 6. Oktober 2008 auf Antrag des Beschwerdegegners eine Verfügung über die Kostenverteilung für sämtliche Massnahmen zur Untersuchung und Sanierung des Standortes Deponie D.________. Darin verpflichtete es die Beschwerdeführerin als Verhaltensstörerin, 80% der bisher angefallenen Untersuchungskosten sowie 80% der Kosten für sämtliche noch notwendigen Massnahmen zu tragen. Den Beschwerdegegner als Inhaber des Standortes verpflichtete es, 20% der bisher angefallenen Untersuchungskosten sowie 20% der Kosten für sämtliche noch notwendigen Massnahmen zu tragen.
Am 10. Oktober 2008 erliess das GSA eine Verfügung über die Durchführung einer Detailuntersuchung gemäss Altlastenverordnung. Darin verpflichtete es die Beschwerdeführerin, durch ein auf Altlasten spezialisiertes Büro eine Detailuntersuchung des Standortes Deponie D.________ durchführen zu lassen. Das Untersuchungsprogramm für diese Detailuntersuchung müsse dem GSA bis am 30. November 2008 zur Stellungnahme unterbreitet werden. Danach müsse das Untersuchungsprogramm innerhalb von sechs Monaten realisiert werden. Falls das Untersuchungsprogramm nicht bis zum oben erwähnten Termin vorliege, werde das GSA die Abklärungen auf dem Weg der Ersatzvornahme auf Kosten der Beschwerdeführerin durchführen.
5. Gegen die Kostenverteilungs-Verfügung des GSA vom 6. Oktober 2008 hat die Beschwerdeführerin am 3. November 2008 Beschwerde bei der Bau-,13 Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) erhoben. Sie stellt folgende Rechtsbegehren:
«1. Die Verfügung vom 6. Oktober 2008 des Amts für Gewässerschutz und Abfallwirtschaft betreffend Kostenverteilung für sämtliche Massnahmen zur Untersuchung und Sanierung der Deponie D.________ (Stao-Nr. P.________), Gemeinde G.________ gemäss AltlV sei aufzuheben.
2. Die bisher angefallenen Untersuchungskosten seien dem Kanton aufzuerlegen.
4. Die übrigen 75% der Kosten für sämtliche, allfällig künftig notwendigen Massnahmen seien dem Kanton aufzuerlegen.»
Zur Begründung führt sie insbesondere aus, der Sachverhalt sei unvollständig und unrichtig festgestellt worden, da nicht untersucht worden sei, wann der allfällige Abfall abgelagert worden sei. Die historische Untersuchung sei nicht ausreichend durchgeführt worden. Die Trinkwasserfassung D.________ werde auf Ende 2008 stillgelegt. Es liege kein sanierungsbedürftiger Standort vor und es bestehe keine konkrete Gefahr einer Verunreinigung des Grundwassers. Es fehle der Beweis, dass die Beschwerdeführerin Verhaltensstörerin sei. Ihr könnten keine Kosten auferlegt werden. Zudem rügt sie eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, u.a. weil sie vor dem Eintrag in den Altlasten- und Verdachtsflächenkataster nicht angehört worden ist. Als sie endlich kontaktiert worden sei, sei die technische Voruntersuchung bereits praktisch abgeschlossen gewesen. Zudem rügt sie Fehler bei der Ermessensausübung.
Gegen die Verfügung vom 10. Oktober 2008 betreffend die Durchführung einer Detailuntersuchung erhob die Beschwerdeführerin keine Beschwerde.
6. In seiner Stellungnahme vom 26. November 2008 beantragt das GSA die Abweisung der Beschwerde. Es weist insbesondere darauf hin, dass Gegenstand des Verfahrens ausschliesslich die Frage der Kostenverteilung sei. Die Beschwerdeführerin sei Rechtsnachfolgerin der früheren Deponiebetreiberin und damit Verhaltensstörerin. Die Sanierungsbedürftigkeit des Standorts bleibe bestehen, selbst wenn die Nutzung der Trinkwasserfassung Ende 2008 aufgegeben werde.
7. In seiner Beschwerdeantwort vom 1. Dezember 2008 stellt der Beschwerdegegner folgende Rechtsbegehren:
«1. Die Beschwerde vom 3. November 2008 sei abzuweisen.
2. Ziffer 1 und 2 der Kostenverfügung der Vorinstanz vom 6. Oktober 2008 seien teilweise aufzuheben und es seien der Beschwerdeführerin als Verhaltensstörerin 100% der bisher angefallenen Untersuchungskosten sowie 100% der Kosten für sämtliche noch notwendigen Massnahmen, wie zum Beispiel die Detailuntersuchung oder zukünftige Überwachung, aufzuerlegen.»
Zur Begründung macht er insbesondere geltend, die Rechtsvorgängerin der Beschwerdeführerin sei ihren vertraglichen und behördlichen Verpflichtungen oftmals nicht nachgekommen. Die Kiesabbaubewilligung von 1954 gelte ausdrücklich auch für allfällige Rechtsnachfolger. Die Vorinstanz habe die rechtlichen Vorgaben bei der Festlegung der Kostenanteile nicht korrekt umgesetzt.
8. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet11, holte die Vorakten ein und führte einen doppelten Schriftenwechsel durch. Anschliessend holte es beim Amt für Wasser und Abfall (AWA), das seit dem 1. Januar 2009 für den Aufgabenbereich des bisherigen GSA zuständig ist, zusätzliche Unterlagen und Akten ein. Die Verfahrensbeteiligten erhielten Gelegenheit, Schlussbemerkungen einzureichen.
Auf die Rechtsschriften und die Akten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
a) Verfügungen des AWA können mit Beschwerde bei der BVE angefochten werden (Art. 62 Abs. 1 Bst. a VRPG12).
b) Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der angefochtenen Verfügung. Sie ist dadurch besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Sie ist daher befugt, Beschwerde zu führen (Art. 65 Abs. 1 VRPG).
c) Die Beschwerde ist innert der Rechtsmittelfrist eingereicht worden (Art. 67 VRPG). Sie enthält einen Antrag und eine Begründung (Art. 32 Abs. 2 VRPG). Die BVE tritt deshalb auf die Beschwerde ein.
2. Gegenstand des Verfahrens
a) In der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege sind sowohl das Verfahren als auch der Entscheid in der Sache grundsätzlich auf den Streitgegenstand begrenzt. Die angefochtene Verfügung bildet nicht nur den Ausgangspunkt des Beschwerdeverfahrens, sondern zugleich den Rahmen und die Begrenzung des Streitgegenstandes. Innerhalb dieses Rahmens bestimmen die Parteien mit ihren Begehren auf Änderung oder Aufhebung der angefochtenen Verfügung den Streitgegenstand. Rechtsbegehren, die ausserhalb des in der Verfügung geregelten Rechtsverhältnisses liegen, sind grundsätzlich unzulässig. Die Parteien können den Streitgegenstand im Verlauf des Verfahrens nicht erweitern, sondern nur einschränken.13 Es ist daher vorab zu prüfen, was Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist.
b) Anfechtungsobjekt ist eine altlastenrechtliche Kostenverteilungsverfügung. Im Beschwerdeverfahren zu prüfen ist daher vorab die Frage, ob und wenn ja, in welchem Umfang die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 32d USG14 Kosten zu tragen hat. Die Vorinstanz hat am 10. Oktober 2008 eine weitere Verfügung erlassen, mit der sie die Beschwerdeführerin verpflichtet hat, eine Detailuntersuchung durchzuführen. Die Beschwerdeführerin hat diese Verfügung nicht angefochten. Sie ist daher in Rechtskraft erwachsen. Soweit sich die Beschwerde inhaltlich gegen diese Verfügung richtet, kann nicht darauf eingetreten werden.
c) Die bernische Verwaltungsrechtspflege kennt die Anschlussbeschwerde nicht. Auf eine erst nach Fristablauf als Antwort auf ein Rechtsmittel der Gegenpartei eingereichte Beschwerde ist nicht einzutreten.15 Der Beschwerdegegner erhebt allerdings keine Anschlussbeschwerde, sondern er beantragt in seiner Beschwerdeantwort gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRPG eine Schlechterstellung der Beschwerdeführerin. Ein solcher Antrag ist zulässig.16 Im Streit liegt die Frage, welchen Kostenanteil die Verhaltensstörerin zu tragen hat. Da das VRPG ausdrücklich vorsieht, dass die angefochtene Verfügung bei Rechtsverletzungen zuungunsten der beschwerdeführenden Partei geändert werden darf, gehört zum Gegenstand des Streits in quantitativer Hinsicht grundsätzlich auch die Möglichkeit, der Beschwerdeführerin mehr als 80 % der bisher angefallenen und künftigen Kosten aufzuerlegen.17 Das wird von der Beschwerdeführerin nicht bestritten.
3. Verletzung des rechtlichen Gehörs
a) Die Beschwerdeführerin bemängelt, dass sie vor dem Eintrag in den Altlasten- und Verdachtsflächenkataster nicht angehört worden ist. Als sie endlich kontaktiert worden sei, sei die technische Voruntersuchung bereits praktisch abgeschlossen gewesen. Sie habe sich am 18. Januar 2008 bereit erklärt, die Detailuntersuchung selbst in Auftrag zu geben. Im Verlaufe des Jahres hätten Verhandlungen bezüglich der Kostentragung und der Planung der Untersuchung stattgefunden. Es habe daher kein Anlass bestanden, die Verfügungen im Oktober ohne nochmalige Kontaktaufnahme zu erlassen. In ihrem Schreiben vom 10. April 2008 habe sie sich eingehend mit dem Entwurf der angefochtenen Verfügung auseinandergesetzt. Die Vorinstanz sei in der angefochtenen Verfügung nicht auf die vorgebrachten Einwände eingegangen.
b) Der Anspruch auf rechtliches Gehör beinhaltet unter anderem das Recht der Privaten, in einem vor einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu werden (Art. 21 VRPG), Einblick in die Akten zu erhalten (Art. 23 VRPG) und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können (Art. 24 VRPG).
Das GSA erstellte zwischen 1990 und 1995 einen Altlasten- und Verdachtsflächenkataster für das ganze Kantonsgebiet. Der Kataster war nicht öffentlich zugänglich, sondern diente vorab den Behörden als Planungsinstrument. Dieser Vorgang war nach der damals massgebenden Rechtslage ein verwaltungsinterner Vorgang, dem kein Verwaltungsverfahren im Sinne des VRPG voranging.18 Die ehemalige Deponie D.________ wurde wegen der Auffüllung mit Bauschutt und Aushub in diesen Kataster aufgenommen. Der Altlasten- und Verdachtsflächenkataster bildete die Grundlage für den öffentlich zugänglichen Kataster der belasteten Standorte im Sinne von Art. 32c Abs. 2 USG.
Gemäss Art. 5 Abs. 1 AltlV19 ermittelt die Behörde die belasteten Standorte, indem sie vorhandene Angaben wie Karten, Verzeichnisse und Meldungen auswertet. Sie kann von den Inhabern oder Inhaberinnen der Standorte oder von Dritten Auskünfte verlangen. Der für die Feststellung der Eintragungspflicht massgebliche Sachverhalt ergibt sich somit aus vorhandenen und gegebenenfalls verfügbar gemachten weiteren Angaben. Diese sind auszuwerten. Dagegen ist die Behörde nicht verpflichtet, weitergehende Untersuchungshandlungen vorzunehmen. Der Kataster kann somit grundsätzlich allein auf der Grundlage solcher Informationen erstellt werden. Bei der Auswertung dieser Informationen hat die Behörde zu entscheiden, ob der Standort als belastet einzustufen ist oder nicht. Es handelt sich dabei um eine Erstbewertung.20 Da die ehemalige Deponie D.________ als Ablagerungsstandort bekannt war, war in jenem Stadium keine Befragung der Beschwerdeführerin erforderlich.
Gemäss Art. 5 Abs. 2 AltlV teilt die Behörde den Inhaberinnen und Inhabern die zur Eintragung in den Kataster vorgesehenen Angaben mit und gibt ihnen Gelegenheit, Stellung zu nehmen und Abklärungen durchzuführen. Diese Bestimmung konkretisiert den verfassungsrechtlich garantierten Gehörsanspruch in Bezug auf das Katastereintragungsverfahren der AltlV.21 Am 13. September 2002 orientierte die Vorinstanz die betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer, dass die Deponie D.________ in den öffentlichen Kataster eingetragen werden solle. Da die Beschwerdeführerin nicht (mehr) Inhaberin des Standortes war, hatte der Katastereintrag für sie keine unmittelbaren Auswirkungen. Sie musste daher nicht dazu angehört werden.
Im Rahmen der Erstellung des Pflichtenhefts für die technische Untersuchung wurden verschiedene historische Abklärungen getroffen. Dabei wurden unter anderem die ehemaligen Deponiebetreiberinnen befragt.22 Diese gaben an, es sei nur sauberer Aushub und inertes Material deponiert worden. Als die Vorinstanz erkannte, dass die Beschwerdeführerin als Rechtsnachfolgerin der Deponiebetreiber in Frage kam, orientierte sie diese umfassend und gab ihr Akteneinsicht. Die Beschwerdeführerin konnte vor Erlass der Verfügung mehrmals mündlich und schriftlich Stellung nehmen. Das rechtliche Gehör wurde daher nicht verletzt.
c) Der Anspruch auf rechtliches Gehör beinhaltet auch die Pflicht der Behörden, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass die Betroffenen den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten können. Es müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Das bedeutet nicht, dass sich die Behörde ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung, mit jedem rechtlichen Einwand und mit jedem Beweismittel auseinandersetzen muss. Sie kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken.23
In ihrem Schreiben vom 10. April 2008 stellte die Beschwerdeführerin die Sanierungsbedürftigkeit der Deponie in Frage. Sie hielt es zudem für wahrscheinlich, dass die in einer Bohrung festgestellte Grenzwertüberschreitung nicht aus der Auffüllung der ehemaligen Kiesgrube D.________ stamme. Sie wünschte daher eine Besprechung zur Klärung der Frage, ob die Sanierungsbedürftigkeit trotz ihrer Einwände und Richtigstellungen gegeben sei. Wie der Aktennotiz der Besprechung vom 2. Juni 2008 entnommen werden kann, wurde das Schreiben der Beschwerdeführerin vom 10. April 2008 eingehend diskutiert und anschliessend das weitere Vorgehen bezüglich der Deponie D.________ festgelegt. Die Vorinstanz hielt dazu fest, dass die bereits vorliegenden Untersuchungen aus verschiedenen Gründen zeigten, dass der Standort sanierungsbedürftig sei. Deshalb müsse eine Detailuntersuchung durchgeführt werden. Zur Frage, ob die Schadstoffe auch von ausserhalb der Grube stammen könnten, nahm die Vorinstanz zudem bereits mit Schreiben vom 23. Januar 2008 Stellung.24 Sie hielt fest, dass es ihrer Auffassung nach sehr unwahrscheinlich sei, dass die Schadstoffe von ausserhalb der Deponie stammten. Zur Prüfung dieser Hypothese sei in der dritten Etappe der technischen Untersuchung die Bohrung Kb 07/7 erstellt worden, die im Zustrom der festgestellten Grundwasserverunreinigung liege. In dieser Bohrung seien nur sehr geringe Konzentrationen der in Frage stehenden Schadstoffe festgestellt worden. In den beiden Verfügungen vom 6. und vom 10. Oktober 2008 begründete die Vorinstanz noch einmal kurz, warum die Deponie D.________ ein sanierungsbedürftiger Standort sei.
Der Beschwerdeführerin war also bekannt, aus welchen Gründen die Vorinstanz zu ihren Schlüssen kam. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt nicht vor.
d) Anlässlich der Besprechung vom 2. Juni 2008 stellte die Beschwerdeführerin der Vorinstanz in Aussicht, sie werde bis Ende Juli 2008 zum Entwurf der Kostenverteilungsverfügung Stellung nehmen und bis Ende August 2008 ein Untersuchungsprogramm zur Stellungnahme einreichen25. Mit E-Mail vom 4. September 2008 teilte die Vorinstanz dem Anwalt der Beschwerdeführerin mit, da bisher weder eine Stellungnahme zum Verfügungsentwurf noch der Vorschlag für das Untersuchungsprogramm eingegangen seien, sehe sie sich gezwungen, die notwendigen Massnahmen per Verfügung anzuordnen.26 Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe die Verfügungen im Oktober ohne nochmalige Kontaktaufnahme erlassen, ist somit aktenwidrig.
4. Unvollständige und unrichtige Sachverhaltsfeststellung
a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei nicht untersucht worden, wann der allfällige Abfall, von welchem die Schadstoffe stammen sollen, abgelagert worden sei. Sie könne nicht für angebliche Altlasten der Deponie, die vor dem Jahr 1975 verursacht worden seien, belangt werden. Der Vorinstanz sei der Nachweis, dass die Beschwerdeführerin Verhaltensstörerin sei, nicht gelungen. Abklärungen, die ein Verschulden der Beschwerdeführerin belegen würden, seien nicht vorhanden. Schliesslich habe die Vorinstanz die geplante Stilllegung der Trinkwasserfassung D.________ nicht berücksichtigt.
b) Mit Beschwerde kann unter anderem die unrichtige und unvollständige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (Art. 66 Bst. a VRPG). Die Sachverhaltsfeststellung umfasst das Zusammentragen, Nachprüfen und Bewerten der Sachumstände, die für die Rechtsanwendung massgebend sind. Der rechtserhebliche Sachverhalt muss richtig und vollständig festgestellt werden. Das heisst, dass die Behörde das in Erfahrung bringen muss, was im Hinblick auf die Regelung des Rechtsverhältnisses bedeutsam ist. Umstände, die keinen Einfluss auf den Verfahrensausgang haben, müssen demgegenüber nicht weiter abgeklärt werden. Die Behörde hat den entscheidwesentlichen Sachverhalt von Amtes wegen zu erheben. Ihre Abklärungspflicht wird aber durch die Mitwirkungspflicht der Parteien gemildert.27 Unvollständig ist die Sachverhaltsfeststellung, wenn die Behörde nicht alle für den Entscheid wesentlichen Sachumstände oder Beweismittel erhoben hat. Unrichtig ist sie, wenn die Behörde die Beweismittel falsch gewürdigt oder einen rechtserheblichen Sachumstand nicht in das Beweisverfahren einbezogen hat.28 Im Verwaltungsverfahren ist der rechtserhebliche Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären, hier gilt der Untersuchungsgrundsatz (Art. 18 VRPG).29 Zu diesem Zweck erhebt die zuständige Behörde Beweise (Art. 19 VRPG). Im Rahmen der von der Behörde vorzunehmenden Sachverhaltsfeststellungen kann eine Tatsache dann als bewiesen gelten, wenn die Behörde aufgrund der erhobenen Beweise zur Überzeugung gelangt ist, dass die betreffende Tatsache so wie behauptet besteht. Die Überzeugung der Behörde muss auf konkreten Gründen, der allgemeinen Lebenserfahrung und der praktischen Vernunft beruhen. Absolute Gewissheit ist nicht erforderlich. Es genügt ein so hoher Grad an Wahrscheinlichkeit, dass keine vernünftigen Zweifel mehr bestehen. Der Beweis gilt als erbracht, wenn die Behörde zur vollen Überzeugung gelangt, dass die beweiserhebliche Tatsache so wie behauptet oder angenommen besteht.30
c) Im vorliegenden Fall wurden historische und technische Voruntersuchungen im Sinne von Art. 7 AltlV durchgeführt. Zudem gibt es Akten über die Kiesausbeutung und die Rekultivierung im Bereich des Areals der Deponie D.________. Diesen Unterlagen lässt sich in etwa entnehmen, wann in welchem Bereich die Materialausbeutung und die Auffüllung der Deponie stattfanden. Aktenkundig ist zudem, dass auf dem Areal unerlaubterweise Abfälle deponiert wurden und dass zum Auffüllen unerlaubtes Material verwendet wurde.31 Das Areal wurde in mehreren Etappen untersucht und beprobt, die Ergebnisse in Berichten dargestellt und ausgewertet. Die für den Entscheid wesentlichen Sachumstände wurden abgeklärt und die erforderlichen Beweise erhoben. Die Frage, wann genau die vorgefundenen, belasteten Ablagerungen in die Deponie D.________ gelangt sind, spielt für die Beurteilung letztlich keine Rolle. Die Beschwerdeführerin wurde vor allem als Rechtsnachfolgerin der ursprünglichen Deponiebetreiberin zur Kostentragung verpflichtet.
d) Ob die Vorinstanz die Beweismittel falsch gewürdigt hat oder einen rechtserheblichen Sachumstand nicht in das Beweisverfahren einbezogen hat, wird in den nachfolgenden Erwägungen geprüft.
5. Sanierungsbedürftigkeit
a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, es liege kein sanierungsbedürftiger Standort vor. Die angefochtene Verfügung berufe sich auf die durchgeführten Untersuchungen und zitiere mehr oder weniger den Bericht über die dritte Etappe der technischen Untersuchung. Die Vorinstanz habe somit die rechtliche Subsumtion der O.________ AG überlassen. Da die Trinkwasserfassung D.________ per Ende 2008 endgültig stillgelegt werde, entfalle deren Schutzbedürftigkeit. Zu berücksichtigen sei auch, dass das Wasser der Trinkwasserfassung D.________ immer alle Anforderungen an die Trinkwasserqualität erfüllt habe. Die Voraussetzungen von Art. 32c Abs. 1 USG zur Sanierungspflicht seien nicht gegeben. Es bestehe keine konkrete Gefahr für das Trinkwasser, weder für die Zeit in der die Fassung noch betrieben wurde noch für die Zeit nach der Stilllegung. Da angesichts der geringen Wassermenge der Trinkwasserfassung D.________ entschieden worden sei, diese stillzulegen, handle es sich um kein nutzbares unterirdisches Gewässer im Sinne der Gewässerschutzgesetzgebung. Ab dem 1. Januar 2009 bestehe materiell kein Gewässerschutzbereich mehr. Die Grundwasserfassung liege nicht mehr im öffentlichen Interesse. Es bestehe keine konkrete Gefahr einer Verunreinigung des Grundwassers.
b) Laut Art. 32c Abs. 1 USG sorgen die Kantone dafür, dass Deponien und andere durch Abfälle belastete Standorte saniert werden, wenn sie zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen. Belastete Standorte können unter anderem zu Gewässerverunreinigungen führen, wenn umweltgefährdende Stoffe versickern und in das Grundwasser gelangen oder wenn solche Stoffe unmittelbar in oberirdische Gewässer abfliessen.32 Zur Beurteilung der Sanierungsbedürftigkeit sind einerseits die am Standort vorhandenen Schadstoffe und die Wahrscheinlichkeit ihrer Ausbreitung oder Freisetzung in Betracht zu ziehen, andererseits die Bedeutung der dadurch gefährdeten Schutzgüter und der Grad der Gefährdung zu berücksichtigen.33 Eine konkrete Gefahr, dass ein belasteter Standort schädliche oder lästige Einwirkungen hervorruft, liegt dann vor, wenn der Standort bei ungehindertem, durch Massnahmen nicht beeinflusstem Ablauf des zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Schädigung der Umwelt führt.34
Ob und in wie weit eine Sanierungsbedürftigkeit besteht, wird in einem mehrstufigen Verfahren festgestellt. Die Behörde teilt die belasteten Standorte nach den Angaben im Kataster ein in solche, bei denen keine schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu erwarten sind, und in solche, bei denen untersucht werden muss, ob sie überwachungs- und sanierungsbedürftig sind (Art. 5 Abs. 4 AltlV). Für die Durchführung der Untersuchungen erstellt sie eine Prioritätenordnung (Art. 5 Abs. 5 AltlV). Gestützt darauf verlangt sie innert angemessener Frist die Durchführung einer Voruntersuchung. Diese besteht in der Regel aus einer historischen und einer technischen Untersuchung. Damit werden die für die Beurteilung der Überwachungs- und Sanierungsbedürftigkeit erforderlichen Angaben ermittelt und bewertet (Art. 7 Abs. 1 AltlV). Mit der technischen Untersuchung werden Art und Menge der Stoffe am Standort, deren Freisetzungsmöglichkeiten und die Bedeutung der betroffenen Umweltbereiche ermittelt (Art. 7 Abs. 4 AltlV). Die Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen sind vom Inhaber oder von der Inhaberin eines belasteten Standortes durchzuführen (Art. 20 Abs. 1 AltlV). Die Behörde beurteilt auf Grund der Voruntersuchung, ob der belastete Standort überwachungs- oder sanierungsbedürftig ist (Art. 8 Abs. 1 AltlV). Die technische Untersuchung hat zum Ziel, die bereits vorliegenden Angaben mit Messungen so weit zu ergänzen, dass die Behörde beurteilen kann, ob der Standort saniert oder überwacht werden muss oder ob eine weitere Bearbeitung nicht sogar ganz entfallen kann. Sie soll allerdings nicht mit grossem technischem und finanziellem Aufwand eine detaillierte Gefährdungsabschätzung des Standortes vornehmen; dies wird Aufgabe der allenfalls nachfolgenden Detailuntersuchung sein.35 Es ist daher nicht zu beanstanden, sondern es entspricht den gesetzlichen Bestimmungen, dass sich die Vorinstanz bei ihrer Beurteilung auf die Berichte der mit der technischen Voruntersuchung beauftragten O.________ AG gestützt hat. Aufgrund der technischen Untersuchung steht fest, dass der belastete Standort einzig hinsichtlich des Grundwasserschutzes problematisch ist.
c) Laut Art. 9 Abs. 2 Bst. a AltlV ist ein belasteter Standort hinsichtlich des Schutzes des Grundwassers sanierungsbedürftig, wenn bei Grundwasserfassungen, die im öffentlichen Interesse liegen, vom Standort stammende Stoffe festgestellt werden, die Gewässer verunreinigen können. Laut den technischen Untersuchungen wurden in zwei von drei (2. Etappe)36 bzw. drei von sechs Proben (3. Etappe)37 aus der Grundwasserfassung D.________ cis-1.2-Dichlorethen in Konzentrationen zwischen 0.41 und 2.0 µg/l nachgewiesen. Auch die Grundwasserproben aus den Kleinfilterbrunnen und insbesondere diejenige aus dem Zuströmbereich der Fassung (Messstelle Kb 06/01) wiesen cis-1.2-Dichlorethen auf.38 Die Beurteilung der O.________ AG und der Vorinstanz, diese Belastung stamme aus der Deponie, überzeugt daher. Solange die Trinkwasserfassung D.________ in Betrieb ist, ergibt sich die Sanierungspflicht bereits aus diesem Umstand.
d) Laut Art. 9 Abs. 2 Bst. b AltlV ist ein belasteter Standort hinsichtlich des Schutzes des Grundwassers sanierungsbedürftig, wenn bei Grundwasser im Gewässerschutzbereich Au im Abstrombereich unmittelbar beim Standort die Konzentration von Stoffen, die vom Standort stammen, die Hälfte eines Konzentrationswerts nach Anhang 1 AltlV überschreitet.
Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung aus, nach der Ausserbetriebnahme der Trinkwasserfassung D.________ würden zwar die Grundwasserschutzzonen aufgehoben. Der Gewässerschutzbereich Au, der zurzeit noch teilweise von den Gewässerschutzzonen überlagert werde, bleibe aber nach wie vor bestehen. Laut Gewässerschutzkarte des Kantons Bern39 (Stand 1. August 2010) wurden die Grundwasserschutzzonen in der Zwischenzeit aufgehoben. Das Areal und die Umgebung der Deponie D.________ befinden sich hingegen nach wie vor im Gewässerschutzbereich Au.
Der Konzentrationswert für 1.2 Dichlorethen beträgt gemäss Anhang 1 AltlV 0.05 mg/l, der halbe Konzentrationswert somit 0.025 mg/l bzw. 0.25 µg/l. Bei der im Abstrombereich liegenden Messstelle Kb 07/6 wurde cis-1.2-Dichlorethen in einer Konzentration von 46.1 µg/l und 56.0 µg/l nachgewiesen.40 Der halbe Konzentrationswert gemäss Anhang 1 AltlV wird also deutlich überschritten. Selbst wenn die Trinkwasserfassung in der Zwischenzeit ausser Betrieb genommen worden ist, besteht eine Sanierungspflicht gemäss Art. 9 Abs. 2 Bst. b AltlV.
e) Laut Art. 9 Abs. 2 Bst. d AltlV ist ein belasteter Standort hinsichtlich des Schutzes des Grundwassers sanierungsbedürftig, wenn er überwachungsbedürftig ist und wenn wegen eines ungenügenden Rückhalts oder Abbaus von Stoffen, die vom Standort stammen, eine konkrete Gefahr einer Verunreinigung des Grundwassers besteht. Verschiedene Proben, die dem Sickerwasser der Deponie entnommen wurden, weisen Konzentrationen von Vinylchlorid von 1000 µg/l bis 1579 µg/l sowie von cis-1.2-Dichlorethen von 4000 µg/l bis 9100 µg/l auf.41 Die Konzentrationswerte gemäss Anhang 1 AltlV werden massiv überschritten. Der Standort gilt daher nach Art. 9 Abs. 1 Bst. a AltlV als überwachungsbedürftig. Da die Schadstoffe auch im Grundwasser nachgewiesen werden konnten, ist davon auszugehen, dass diese zu wenig zurückgehalten werden. Es besteht folglich eine konkrete Gefahr einer Verunreinigung des Grundwassers. Die Sanierungspflicht ergibt sich daher auch aus Art. 9 Abs. 2 Bst. d AltlV.
f) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Schadstoffe würden nicht aus der Deponie stammen. Ihrer Auffassung nach könnte die Verschmutzung von den unter der Deponie durchführenden Kanalisationsleitungen aus Schleuderbeton und PVC herrühren. Abwässer würden oft chlorierte Kohlenwasserstoffe enthalten, welche aus den Betonleitungen austreten könnten. Zudem seien PVC-Leitungen eingesetzt worden, welche eine Belastung von Vinylchlorid auslösen könnten. Die Beschwerdeführerin belegt und begründet jedoch nicht näher, worauf sie ihre Behauptungen stützt.
Es ist nicht bekannt, aus welchem Material die erwähnten Kanalisationsleitungen bestehen. Gemäss den einschlägigen technischen Normen und Richtlinien dürfen für Kanalisationen sowohl Beton- als auch PVC-Rohre verwendet werden.42 Industrieabwässer, die gestützt auf Art. 7 GSchV43 in die öffentliche Kanalisation eingeleitet werden, dürfen nur äusserst geringe Mengen an leichtflüchtigen chlorierten Kohlewasserstoffen enthalten (vgl. GSchV Anhang 3.2 Ziff. 2). Es bestehen daher keine Anhaltspunkte, dass die im Grundwasser gefundenen chemischen Stoffe aus der Kanalisation stammen könnten.
Aufgrund der bisherigen Abklärungen kommen sowohl die O.________ AG als auch die Vorinstanz zum Schluss, dass die Belastung von der Deponie selber stammt. Im Zustrom des Verschmutzungsherdes, der als „Hot spot“ bezeichnet wird, sind nur sehr geringe Konzentrationen von Schadstoffen festgestellt worden. Das belegt, dass die Schadstoffe nicht von aussen zugeführt werden, sondern aus der Deponie selber stammen. Insbesondere wurde Vinylchlorid nur im Bereich des „Hot spots“ nachgewiesen. Diese Fachmeinung überzeugt die BVE. Die extrem erhöhten Werte für halogenierte Kohlenwasserstoffe im Bereich des „Hot spots“ deuten auf Gewerbe- und Industrieabfälle hin. Aufgrund der qualitativen Vielfalt der chemischen Stoffe, die in den Grundwasserproben gefunden worden sind, erscheint der Schluss der Fachleute, diese könnten von Gewerbe- und Industrieabfällen stammen, als plausibel.
6. Rechtsnachfolge
a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Ablagerung habe unter der Verantwortlichkeit der Kollektivgesellschaft L.________ stattgefunden. Da sie die Aktiven und Passiven der damals bestehenden Bilanz übernommen habe, sei ihr eine Schuld, von welcher sie im Übernahmezeitpunkt keine Kenntnis hatte, nicht zurechenbar. Wenn nicht nachgewiesen sei, dass die Beschwerdeführerin ein Verschulden an den Schadstoffen im Grundwasser D.________ treffe, könnten ihr auch keine Kosten für die diesbezügliche Untersuchung auferlegt werden.
Demgegenüber sind die Vorinstanz und der Beschwerdegegner der Auffassung, die Beschwerdeführerin sei Rechtsnachfolgerin der ursprünglichen Betreiberin der Deponie. Sollte dies zutreffen, so würde der Zeitpunkt bzw. die Zeitspanne, in der allfällige Abfälle in der Deponie D.________ abgelagert wurden, für die Beurteilung der Angelegenheit keine Rolle spielen. Diese Frage ist daher nachfolgend zu prüfen.
b) Gemäss Art. 32d Abs. 1 USG trägt der Verursacher die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. Art. 32d Abs. 1 USG wiederholt somit, was nach dem allgemeinen Verursacherprinzip von Art. 2 USG gilt. Demzufolge trägt diejenige Person die Kosten, die die gesetzlich gebotenen Massnahmen verursacht hat.44 Zur Umschreibung des Verursacherkreises stellt sowohl das Bundesgericht als auch die überwiegende Mehrheit der Lehre auf den Störerbegriff ab.45 Es gibt zwei Arten von Störern, den Verhaltensstörer einerseits, und den Zustandsstörer andererseits. Als Verhaltensstörer sind diejenigen Personen zu betrachten, die durch ihr eigenes Verhalten oder durch das unter ihrer Verantwortung erfolgte Verhalten Dritter unmittelbar eine polizeiwidrige Gefahr oder Störung schaffen. Als Zustandsstörer gilt diejenige Person, die die tatsächliche oder rechtliche Sachherrschaft über die Sache hat, welche den polizeiwidrigen Zustand verursacht. Der Zustandsverursacher dürfte daher regelmässig der Eigentümer der Sache sein. Neben ihm kann die Zustandsverantwortlichkeit aber auch den Pächter, Mieter oder Verwalter einer Sache treffen.46
c) Die Belastung des Standorts ist mutmasslich zum grössten Teil auf das Verhalten der ursprünglichen Betreiberin zurückzuführen. Der Schadensherd (sogenannter „hot spot“), der bisher gefunden worden ist, befindet sich in dem Bereich der früheren Deponie, der spätestens bis 1961 aufgefüllt wurde.47 Es trifft somit zu, dass die Beschwerdeführerin diese Belastung nicht durch eigenes Handeln verursacht hat. Eigentliche Verhaltensstörerin dürfte daher vorab die ursprüngliche Deponiebetreiberin gewesen sein. Es stellt sich aber die Frage, ob die Beschwerdeführerin wegen der Geschäftsübernahme auch für das Handeln der ursprünglichen Deponiebetreiberin einstehen muss. Zudem kann nicht ausgeschlossen werden, dass weitere Bereiche des Deponieareals, die später unter der Verantwortung der Beschwerdeführerin aufgefüllt und rekultiviert worden sind, ebenfalls eine Belastung aufweisen.48
d) Das Bundesgericht hat in einem Urteil vom 29. April 1988 erkannt, dass die Kostentragungspflicht nach Art. 8 aGSchG49 bei einer Übernahme eines Vermögens oder eines Geschäfts nach Art. 181 OR auf den Erwerber oder die Erwerberin übergeht.50 Die Kostentragungspflicht nach Art. 32d USG knüpft an die frühere Regelung von Art. 8 aGSchG an.51 Sie ist daher gleich zu behandeln.52
Dass öffentlichrechtliche Forderungen im Rahmen einer Geschäftsübernahme kraft analoger Anwendung von Art. 181 OR übertragbar sind, hat das Bundesgericht im Übrigen auch im Zusammenhang mit AHV-Beitragsschulden entschieden.53 In einem neueren Entscheid54 hat es die Frage, ob die altlastenrechtliche Verhaltensstörereigenschaft bei einer Geschäftsübernahme im Sinne von Art. 181 OR auf den Übernehmer übergeht, offen gelassen und zur Beurteilung an das kantonale Verwaltungsgericht zurückgewiesen, welches die Frage bejaht hat.55
Auch der überwiegende Teil der neueren Lehre bejaht grundsätzlich den Übergang der Kostentragungspflicht nach Art. 32d USG bei Übernahme eines Geschäftes.56 Die analoge Anwendung von Art. 181 OR hat für altlastenrechtliche Kostenersatzansprüche zur Folge, dass die mit dem übertragenen Geschäft verbundenen und vor dem Zeitpunkt der Schuldübernahme begründeten Schulden auf den Übernehmer übergehen. Die Kostentragungspflicht des ursprünglichen Verhaltensstörers geht also auf den Rechtsnachfolger über.57 Anders ausgedrückt bleibt die Verhaltensstörereigenschaft am Betriebsteil, der die Belastung „verursacht“ hat, haften. Durch die Geschäftsübernahme wechselt der Betrieb den Eigentümer, wobei die Verhaltensstörereigenschaft mit dem Betrieb verbunden bleibt.58 Übertragen werden dabei nicht nur die fälligen, sondern alle bereits entstandenen Forderungen. Sind die die Kostentragungspflicht begründenden Sachverhaltselemente im Zeitpunkt der Geschäftsübernahme erfüllt, so geht diese auf die übernehmende Gesellschaft über.59 Ob die haftungsbegründenden Sachverhaltselemente im Zeitpunkt der Schuldübernahme erfüllt waren, beurteilt sich rückwirkend ausschliesslich aufgrund der heute geltenden Umweltschutzgesetzgebung.60
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei altlastenrechtlichen Kostenersatzansprüchen und der Verhaltensstörereigenschaft um öffentlichrechtliche Pflichten handelt. Diese stehen den Parteien nicht zur privatrechtlichen Disposition, sondern haften am Betriebsteil, dem die Belastung zugerechnet werden kann.61 Die privatrechtlichen Modalitäten einer Unternehmensübertragung sind daher im altlastenrechtlichen Kontext von untergeordneter Bedeutung.
e) Es ist nicht bestritten, dass die Beschwerdeführerin die Aktiven und Passiven der früheren Betreiberin der Deponie übernommen hat. Es ist zudem aktenkundig, dass sie den Betrieb anschliessend weiterführte und insbesondere die Kiesausbeutungsbewilligung vom 9. Februar 1962 als Rechtsnachfolgerin übernahm.62 Des Weiteren schlossen die Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegner am 24. November 1977 eine Vereinbarung zur Errichtung bzw. Belassung und Betrieb eines Schlammabsetzbeckens ab.63 Aus Ziffer 8 dieser Vereinbarung geht ebenfalls hervor, dass die Beschwerdeführerin Rechtsnachfolgerin der ursprünglichen Betreiberin ist. Mit der Übernahme der Deponie D.________ hat sie auch die damit verbundene Verhaltensstörereigenschaft übernommen. Die Beschwerdeführerin hat daher nicht nur für ihre eigene Kostenpflicht, sondern auch für diejenige ihrer Rechtsvorgängerin einzustehen.64
7. Kostenverteilung
a) Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe bei der Kostenverteilung ihr Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt. Sie habe die übliche Praxis angewandt, ohne die speziellen Umstände zu berücksichtigen. So sei nicht berücksichtigt worden, dass die Beschwerdeführerin die ihr vom Standortinhaber auferlegten Pflichten vollumfänglich erfüllt habe. Das eigentliche Schutzgut, die Trinkwasserfassung D.________, werde aufgehoben. Die umfangreichen Untersuchungen seien daher unverhältnismässig. Es sei nicht zumutbar, dass die Beschwerdeführerin Kosten für rein prophylaktische Untersuchungen und Sanierungen übernehme. Der Beschwerdegegner sei seinen Aufsichtspflichten nicht nachgekommen. Zudem habe er von der Kiesgrube finanziell profitiert. Die Vorinstanz hätte die Verletzung des rechtlichen Gehörs berücksichtigen müssen.
Der Beschwerdegegner macht demgegenüber geltend, dass der Entscheid zu Ungunsten der Beschwerdeführerin abgeändert werden müsse. Die Beschwerdeführerin sei von den Behörden dazu verpflichtet worden, illegale Deponien zu verhindern und allfällig deponierte Abfälle zu entfernen. Als Deponiebetreiberin treffe die Beschwerdeführerin von vornherein die Hauptverantwortung für die Entstehung der Altlast. Zudem habe sie die geltenden Rechtsnormen sowie Auflagen und Bedingungen der Deponiebewilligung nicht eingehalten. Der Beschwerdegegner habe die gebotene Sorgfalt eingehalten und darüber hinaus auf vertraglicher Ebene Bedingungen aufgestellt, um das unerlaubte Deponieren von Abfällen aller Art zu erschweren. Er habe dies auch kontrolliert. Die Vorinstanz habe das Mass der Verantwortung bei der Festlegung der einzelnen Kostenanteile nicht berücksichtigt. Der Beschwerdeführerin müssten 100 % der Kosten auferlegt werden.
b) Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung.65 In erster Linie trägt die Kosten, wer die Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des Standortes beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte (Art. 32d Abs. 2 USG). Daher ist grundsätzlich der Verhaltensstörer stärker zu belasten als der Zustandsstörer und der schuldhafte Störer stärker als der schuldlose. Zuerst haftet deshalb der schuldhafte Verhaltensstörer und zuletzt der schuldlose Zustandsstörer.66 Neben der Art der Verursachung ist auch das Gewicht der Verursachung bei der Ermittlung der Verursachungsquoten einzubeziehen. Wer im adäquaten Kausalverlauf (d. h. nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge) eine Hauptursache für die Notwendigkeit der Massnahmen setzt, trägt den Hauptteil von deren Kosten. Setzt er nur eine Teilursache neben andern, so vermindert sich sein Kostenanteil proportional.67 Höhere Gewalt oder grobes Drittverschulden können auch zur Reduktion der Verursachungsquote herangezogen werden oder sogar zur Kostenbefreiung führen. Dies dann, wenn sie den Kausalzusammenhang gänzlich unterbrechen.68
Nach der bisherigen Rechtssprechung zur Kostenverteilung von Massnahmen bei belasteten Standorten wird für Zustandsstörer von einer Verursachungsquote von 10 bis 30 % und für Verhaltensstörer von einer Quote von 60 bis 90 % ausgegangen.69 Die Vorinstanz hat sich an diesem Rahmen orientiert. Sie hat den Fall als durchschnittlich beurteilt. Aus diesem Grund hat sie der Verhaltensstörerin (Beschwerdeführerin) 80 % und dem Zustandsstörer (Beschwerdegegner) 20 % der Kosten auferlegt.
c) Mit Dienstbarkeitsvertrag vom 15. November 1954 räumte der Beschwerdegegner der Firma L.________ (Rechtsvorgängerin der Beschwerdeführerin) ein Materialausbeutungsrecht auf den Parzellen Nrn. N.________ und S.________ ein, und zwar auf einem Streifen von maximal 120 m Tiefe längs des K.________ Gässli im Ausmass von total rund 50'000 m2. Damit ermöglichte er den Deponiebetrieb, weshalb ihm eine Mitverantwortung für die Nutzung des Grundstückes zukommt. Eine Entlassung aus der Kostentragungspflicht gemäss Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG kommt daher nicht in Betracht.70 Der Beschwerdegegner ist zweifellos als Zustandsstörer zu qualifizieren und hat als solcher einen Teil der Kosten zu tragen, auch wenn er keine Schuld an der Verschmutzung trägt.
Hingegen ist der Beschwerdegegner nicht auch noch Verhaltensstörer. Es trifft nach den Akten nicht zu, dass er unzulässiges Material hat ablagern lassen. Er hat sich im Rahmen des neuen Vertrages lediglich ausbedungen, dass er Aushubmaterial vom T.________ entschädigungslos in der offenen Grube ablagern darf.71 Die Ablagerung dieses Materials war laut Kiesausbeutungsbewilligung vom 14. Juni 1962 zulässig. Dass der Beschwerdegegner Kies bezogen und Aushubmaterial ablagern liess, macht ihn daher nicht zum Verhaltensstörer.
Die Behauptung der Beschwerdeführerin, der Beschwerdegegner sei seinen Aufsichtspflichten nicht nachgekommen, findet keine Stütze in den Akten. Aktenkundig sind insbesondere folgende Vorfälle:
Am 20. Juni 1955 schrieb die zuständige Stelle der Baudirektion der Firma L.________, die Behörden von G.________ hätten mitgeteilt, dass sie die Kiesgrube mit verbotenem Material auffüllen und die Parzelle Nr. N.________ über die Baulinie bis an den Strassenrand ausbeuten würden. Dies seien gröbliche Verletzungen der Bedingungen. In Anbetracht der Gefährdung des Grundwassers müsse die unverzügliche Entfernung des verbotenen Füllmaterials verlangt werden. Die Baudirektion setzte dafür eine Frist bis Ende Juni 1955 an. Anlässlich einer Besichtigung vom 28. Juni 1955 konnte festgestellt werden, dass das Auffüllmaterial mit Ausnahme von Strassenbelag den Vorschriften entsprach.
Am 29. Januar 1962 teilte die zuständige Stelle der Baudirektion der Firma L.________ mit, veranlasst durch verschiedene Mitteilungen habe sie einen Augenschein vorgenommen und festgestellt, dass ein wesentlich grösseres Areal als im Eingabeplan vom 22. April 1954 angegeben, ausgebeutet und dass circa 8 m bis 10 m tief unter den gegenwärtigen Grundwasserspiegel abgegraben werde. Die Bewilligung enthalte zwar keine konkrete Beschränkung der Ausbeutungstiefe in Bezug auf den Grundwasserspiegel, sie sei jedoch gestützt auf die Bestimmungen der VTA72 erteilt worden. § 4 VTA bestimme ausdrücklich, dass in Kiesgruben die Ausbeutung eine bestimmte Höhe über dem Grundwasserspiegel nicht unterschreiten dürfe. Die Unterlassung der zahlenmässigen Angabe der Ausbeutungshöhe über dem Grundwasserspiegel könne nicht so ausgelegt werden, dass die Baudirektion auf eine Begrenzung verzichten wollte. Die Ausbeutung unter den Grundwasserspiegel sei unverzüglich einzustellen.
Aufgrund verschiedener Beanstandungen lud das Büro für Wassernutzung und Abwasserreinigung des Kantons Bern mit Schreiben vom 7. Februar 1966 zu einer Besprechung der Angelegenheit ein. Mit Verfügung vom 24. Februar 1966 stellte die Baudirektion fest, dass die zur Entnahme aus dem Grundwasser bewilligten 15'000 m3 ausgebeutet seien. Eine Bewilligung zur weiteren Entnahme von Kies aus dem Grundwasser könne nicht erteilt werden. Dagegen könne auf den beiden Parzellen unter Einhaltung der in der Bewilligung vom 14. Juni 1962 festgesetzten Bedingungen weiterhin Kies abgebaut werden. Die offenen Wasserflächen seien mit Schroppen und Aushubmaterial von der Baustelle Einstellhalle Rathaus bis zum 15. April 1966 aufzufüllen.
Am 3. August 1976 teilte das Wasser- und Energiewirtschaftsamt des Kantons Bern der A.________ (d. h. der heutigen Beschwerdeführerin) mit, es habe am 2. August 1976 das Schlammabsetzbecken an der Nordwestecke der Parzelle Nr. N.________ besichtigt. An verschiedenen Stellen würden fäulnisfähige Abfälle sowie Altwaren aller Art ins Absetzbecken abgelagert. Die Beschwerdeführerin habe dafür zu sorgen, dass keine solchen Ablagerungen stattfänden.
Unter Berücksichtigung dieser Umstände erscheint eine Kostenbeteiligung des Beschwerdegegners als Zustandsstörer im mittleren Bereich der üblichen Kostenteilung als angemessen. Gründe für eine Anpassung aus Billigkeitsgründen sind keine ersichtlich.
d) Einzige nachweisliche Verhaltensstörerin ist die Beschwerdeführerin bzw. ihre Rechtsvorgängerin. Sie trägt als ehemalige Inhaberin der Kiesausbeutungsbewilligung und Betreiberin der Deponie D.________ die Hauptverantwortung für das Entstehen der Altlast. Ihr Kostenanteil ist entsprechend hoch anzusetzen. Entlastend könnte sich für die Deponiebetreiberin allenfalls auswirken, dass sie die damals geltenden Rechtsnormen sowie die in der Deponiebewilligung umschriebenen Auflagen ausnahmslos eingehalten hat. In diesem Fall würde sie als schuldlose Verhaltensstörerin gelten.73 Diese Voraussetzungen sind jedoch vorliegend nicht erfüllt. Für die Auffüllung der Kiesgrube nach der Ausbeutung durfte die Beschwerdeführerin nur erdiges und kiesiges Material sowie Bauschutt verwenden. Die Ablagerung von Kehricht, Papier, Metallen und allen fäulnisfähigen Stoffen wurde ausdrücklich untersagt. Es ist aktenkundig, dass sich die Beschwerdeführerin bzw. ihre Rechtsvorgängerin nicht immer daran gehalten hat. Sie gilt daher nicht als schuldlose Verhaltensstörerin. Eine Entlastung unter diesem Titel kommt daher nicht in Frage.
Eine Reduktion der Kostenquote kann auch aufgrund der mangelnden Erkennbarkeit der Gefährlichkeit der Abfallablagerung geboten sein.74 Es ist bekannt, dass früher während Jahrzehnten ein sorgloser Umgang mit umweltgefährdenden Stoffen und Abfällen gepflegt wurde. Praktisch jedes Dorf betrieb seine Gemeindedeponie. So landeten brennbare Abfälle und teils giftige Produktionsrückstände legal und ungestraft in ausgebeuteten Kiesgruben oder an ähnlichen Orten. Es ist daher nicht aussergewöhnlich, wenn in der ehemaligen Deponie D.________ Reste von Siedlungs-, Gewerbe- oder Industrieabfällen enthalten sind. Es handelt sich dabei um ein typisches Beispiel einer Kiesgrube, die in den 50er und 60er Jahren ausgebeutet und aufgefüllt wurde.
Die Beschwerdeführerin gilt daher nicht als schuldlos, ihr Verschulden wiegt aber nicht besonders schwer. Unter Berücksichtigung dieser Umstände erscheint eine Kostenbeteiligung der Beschwerdeführerin als Verhaltensstörerin im mittleren Bereich der üblichen Kostenteilung als angemessen. Gründe für eine Anpassung aus Billigkeitsgründen sind keine ersichtlich. Zum einen dürfte die Beschwerdeführerin von der Belastung des Grundstückes profitiert haben. Zum andern macht sie weder geltend, noch ist ersichtlich, dass die Auferlegung von 80 % der bisher entstandenen Kosten die wirtschaftliche Tragbarkeit übersteigen würde.
e) Zusammenfassend steht fest, dass die Vorinstanz bei der Festlegung der Verursacherquoten weder Rechts- noch Ermessensfehler begangen hat. Der gewählte Verteilschlüssel von 20 % für den Beschwerdegegner als Zustandsstörer und von 80 % für die Beschwerdeführerin als Verhaltensstörerin ist nicht zu beanstanden. Bei den bisher entstanden Kosten sind zudem keine Gründe für eine Anpassung aus Billigkeitsgründen ersichtlich. Die angefochtene Verfügung ist daher zu bestätigen.
Der Verteilschlüssel gilt nicht nur für die bisher entstandenen, sondern dem Grundsatz nach auch für die künftigen Kosten. Hingegen kann im heutigen Zeitpunkt noch nicht beurteilt werden, ob bei der Verteilung der künftigen Kosten, die im Zusammenhang mit der Detailuntersuchung und einer allfälligen Sanierung entstehen werden, Gründe für eine Anpassung aus Billigkeitsgründen vorliegen werden. Die Vorinstanz wird daher zu gegebener Zeit zu prüfen haben, ob die an sich korrekt festgesetzte Verursacherquote der Beschwerdeführerin aus Billigkeitsgründen herabgesetzt werden muss. Allfällige Ausfallkosten hätte gestützt auf Art. 32d Abs. 3 USG das Gemeinwesen zu tragen.
8. Verjährung
a) In ihrer Replik macht die Beschwerdeführerin geltend, die Ansprüche seien verjährt. Die Kiesgrube sei seit 1954 betrieben worden. Im Bereich des „Hot spots“ sei bis circa 1961 gearbeitet worden. Im Jahr 1980 habe die Beschwerdeführerin die Grube dem Beschwerdegegner zurückgegeben. Die Beschwerdeführerin sei erst 2007 über die Belastung des Standorts informiert und im Jahr 2008 ins Recht gefasst worden. Somit seien zwischen der schädigenden Handlung und dem Tätigwerden des Gemeinwesens über 45 Jahre vergangen. Ein allfälliger vermögensrechtlicher Anspruch des Gemeinwesens auf Kostenübernahme wäre daher durch Zeitablauf untergegangen.
b) Das Umweltrecht regelt die Verjährung umweltrechtlicher Forderungen nicht. Das Bundesgericht hat entschieden, dass auch hier die für öffentlichrechtliche Forderungen übliche fünfjährige Verjährungsfrist gilt.75 Die Verjährungsfrist beginnt allerdings erst zu laufen, wenn die Massnahmen durchgeführt und die Kosten bekannt sind.76 Solange der polizeiwidrige Zustand andauert und ein Anspruch auf dessen Beseitigung besteht, beginnt die Verjährung nicht.77 Die Ansprüche sind daher nicht verjährt.
9. Beweisanträge
a) Die Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegner stellen verschiedene Beweisanträge. So wird unter anderem ein Parteiverhör, die Einvernahme eines Ingenieurgeologen und die Edition verschiedener Unterlagen beantragt.
b) Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 21 VRPG). Zum Anspruch auf rechtliches Gehör gehört das Recht des Betroffenen auf Abnahme der rechtzeitig und formrichtig angebotenen rechtserheblichen Beweismittel. Indessen steht diese Verfassungsgarantie einer vorweggenommenen Beweiswürdigung nicht entgegen. Die Behörde kann auf die Abnahme von Beweisen verzichten, wenn sie aufgrund bereits abgenommener Beweise ihre Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür annehmen kann, diese Überzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert.78
c) Die entscheidrelevanten Umstände ergeben sich mit hinreichender Klarheit aus den Akten. Von den beantragten zusätzlichen Beweismassnahmen sind keine entscheidwesentlichen neuen Erkenntnisse zu erwarten. Aus diesem Grund werden die Beweisanträge abgewiesen.
10. Kosten
a) Die oberinstanzlichen Verfahrenskosten bestehen vorliegend einzig aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 Abs. 1 VRPG). Diese wird festgesetzt auf Fr. 3’000.00 (Art. 103 Abs. 2 VRPG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 GebV79).
Laut Art. 108 Abs. 1 VRPG werden die Verfahrenskosten der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigten, keine Verfahrenskosten zu erheben. Im vorliegenden Fall obsiegt keine Partei vollständig. Die Beschwerdeführerin dringt mit ihren Anträgen nicht durch. Der Beschwerdegegner obsiegt zwar mit seinem Antrag auf Abweisung der Beschwerde, unterliegt aber mit dem Antrag, die Kosten seien vollumfänglich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Unter Berücksichtigung des jeweiligen Masses des Obsiegens bzw. des Unterliegens gelten die Beschwerdeführerin als zu zwei Dritteln, der Beschwerdegegner als zu einem Drittel unterliegend. Die Verfahrenskosten werden entsprechend aufgeteilt.
b) Laut Art. 108 Abs. 3 VRPG hat die unterliegende Partei der Gegenpartei grundsätzlich die Parteikosten zu ersetzen.
Die Parteikosten umfassen den durch die berufsmässige Parteivertretung anfallenden Aufwand (Art. 104 Abs. 1 VRPG). Nach Art. 11 Abs. 1 PKV80 beträgt das Honorar in verwaltungsrechtlichen Beschwerdeverfahren Fr. 400.00 bis Fr. 11'800.00 pro Instanz. Sind bedeutende vermögensrechtliche Interessen zu wahren, wird auf dem Honorar ein Zuschlag von bis zu 200 Prozent gewährt (Art. 11 Abs. 2 PKV). Streitig ist in erster Linie die Bemessung der Verursacherquoten und in zweiter Linie die Verteilung der bisher entstandenen Untersuchungskosten von Fr. 131'324.10. Es sind zwar Vermögensinteressen streitig, diese sind aber nicht derart bedeutend, dass sich ein Zuschlag im Sinne von Art. 11 Abs. 2 PKV rechtfertigen würde. Innerhalb des Rahmens von Art. 11 Abs. 2 PKV bemisst sich der Parteikostenersatz nach dem in der Sache gebotenen Zeitaufwand und der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses (Art. 41 Abs. 3 KAG81). Den Parteien ist darin zuzustimmen, dass es sich beim vorliegenden Verfahren unter Berücksichtigung des gebotenen Aufwandes um ein Verfahren handelt, das viel Zeit und Arbeit beansprucht hat. Insbesondere wurde ein doppelter Schriftenwechsel durchgeführt, zusätzliche Akten eingeholt und Gelegenheit zu Schlussbemerkungen gegeben. Zudem erscheinen die Bedeutung und die Schwierigkeit der Sache als überdurchschnittlich. Die Ausschöpfung des Rahmens von Art. 11 Abs. 1 PKV erscheint daher als angemessen. Demnach wird der Parteikostenersatz für beide Anwälte festgesetzt auf je Fr. 12'000.00 (inklusive Auslagen und Mehrwertsteuer).
Die Parteikosten werden analog zu den Verfahrenskosten verteilt, das heisst, die Beschwerdeführerin hat zwei Drittel und der Beschwerdegegner einen Drittel der Parteikosten zu tragen. Die Beschwerdeführerin hat daher dem Beschwerdegegner einen Parteikostenersatz in der Höhe von Fr. 4'000.00 zu bezahlen.
III. Entscheid
1. Die Beschwerde vom 3. November 2008 wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Das Rechtsbegehren Ziff. 2 der Beschwerdeantwort wird abgewiesen.
Die angefochtene Verfügung vom 6. Oktober 2008 wird bestätigt.
2. Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 3'000.00 werden zu zwei Dritteln, ausmachend Fr. 2'000.00, der Beschwerdeführerin und zu einem Drittel, ausmachend Fr. 1’000.00, dem Beschwerdegegner zur Bezahlung auferlegt. Die Zahlungseinladungen folgen, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
3. Die Beschwerdeführerin hat dem Beschwerdegegner Parteikosten im Betrag von Fr. 4’000.00 (inklusive Mehrwertsteuer und Auslagen) zu ersetzen.
IV. Eröffnung
B.________, mit Gerichtsurkunde
Herrn Fürsprecher C.________, mit Gerichtsurkunde
Amt für Wasser und Abfall (AWA), Rechtsdienst, im Haus
Gemeinde G.________, zur Kenntnis
BAU-, VERKEHRS- UND eNERGIEDIREKTION
Die Direktorin
B. Egger-Jenzer, Regierungsrätin