Das Verwaltungsgericht hat eine gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde abgewiesen (VGE 2018/232 vom 15.11.2018).
RA Nr. 130/2018/3 Bern, 6. Juli 2018
in der Beschwerdesache zwischen
A.________ Beschwerdeführerin
vertreten durch Herrn Rechtsanwalt B.________
und
C.________ Beschwerdegegnerin
sowie
Tiefbauamt des Kantons Bern, Oberingenieurkreis IV (TBA OIK IV), Dunantstrasse 13, 3400 Burgdorf
betreffend die Verfügung des Tiefbauamts des Kantons Bern, Oberingenieurkreis IV vom 12. März 2018 (01007; Verkehrssanierung E.________ )
I. Sachverhalt
1. Am 29. November 2017 schrieb das Tiefbauamt des Kantons Bern, Oberingenieurkreis IV (im Folgenden Vergabestelle) den Dienstleistungsauftrag "D.________brücke" im Zusammenhang mit dem Projekt Verkehrssanierung E.________ " im offenen Verfahren auf der Website des Vereins für ein Informationssystem über das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz (www.simap.ch) aus. Der Auftrag umfasst die Planung der D.________brücke sowie die Unterstützung und Mitwirkung bei der Koordination und Dossierzusammenstellung für die gesamte Neubaustrecke. Die ausgeschriebenen Leistungen betreffen die SIA-Teilphasen 32 (Bauprojekt) und 33 (Bewilligungsverfahren / Auflageprojekt). Gemäss den Ausschreibungsunterlagen vom 29. November 2017 gewichtete die Vergabestelle die Zuschlagskriterien "Fachkompetenz, Schlüsselpersonal und Projektorganisation" mit 40 %, das "Vorgehenskonzept und PQM" mit 30 %, den Angebotspreis mit 20 % sowie die "Präsentation des Angebots" mit 10 %. Das Zuschlagskriterium "Fachkompetenz, Schlüsselpersonal und Projektorganisation" ist zudem in die Subkriterien "Projektleiter" sowie "Teamorganisation" unterteilt.
Es gingen insgesamt fünf Angebote ein. Sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Beschwerdegegnerin reichten innert Frist ein geeignetes Angebot ein. Mit Zuschlagsverfügung vom 12. März 2018 erteilte die Vergabestelle der Beschwerdegegnerin den Zuschlag. Unter dem Titel "Begründung" führte sie aus, gemäss Art. 30 ÖBV1 erhalte das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag. Die Begründung könne den Beilagen entnommen werden. Diese Beilagen bestanden aus einer Vergleichstabelle mit den erhaltenen Punkten bei den Zuschlagskriterien und den bereinigten Endsummen aller Angebote sowie einer Bewertungsübersicht des jeweils eigenen Angebots.
2. Gegen die Zuschlagsverfügung vom 12. März 2018 erhob die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 22. März 2018 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE). Sie beantragt die Aufhebung des Zuschlags an die Beschwerdegegnerin und die Erteilung des Zuschlags an sich. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt sie, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen und ihr sei, soweit zulässig, Akteneinsicht zu gewähren. Sie macht insbesondere geltend, ihr Angebot sei im Bereich der Teamorganisation zu schlecht bewertet worden.
3. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet2, führte den Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. Die Vergabestelle beantragt mit Stellungnahme vom 6. April 2018 die Beschwerde sei abzuweisen und ihr sei keine aufschiebende Wirkung zu erteilen. Die Beschwerdegegnerin machte in ihrer Eingabe vom 28. März 2018 geltend, ihre Offerte beinhalte vertrauliche Dokumente und sei nicht offen zu legen. Mit Verfügung vom 12. April 2018 erteilte das Rechtsamt der Beschwerde die aufschiebende Wirkung und gewährte der Beschwerdeführerin insoweit Akteneinsicht, als keine Geschäftsgeheimnisse und oder die Identität der übrigen Anbieterinnen verraten wurden. Mit Verfügung vom 26. April 2018 stellte das Rechtsamt der Beschwerdeführerin die entsprechend anonymisierten Verfahrensakten zu und gab ihr Gelegenheit, ihre Beschwerde zu ergänzen. Am 16. Mai 2018 reichte die Beschwerdeführerin ihre Ergänzungen ein und mit Eingabe vom 29. Mai 2018 nahm die Vergabestelle dazu Stellung.
4. Auf die Rechtsschriften wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
a) Nach Art. 12 Abs. 1 ÖBG3 können Verfügungen kantonaler Auftraggeberinnen und Auftraggeber mit Beschwerde bei der in der Sache zuständigen Direktion des Regierungsrats angefochten werden. Die Vergabestelle ist eine kantonale Verwaltungseinheit der BVE und daher eine kantonale Auftraggeberin im Sinne des ÖBG. Die BVE ist deshalb zur Behandlung der Beschwerde zuständig.
Das Angebot der Beschwerdeführerin ist beim Zuschlag nicht berücksichtigt worden. Als Zweitplatzierte hat sie im Fall der Gutheissung ihrer Beschwerde eine realistische Chance, mit ihrem Angebot zum Zug zu kommen. Sie hat somit ein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung der Zuschlagsverfügung. Die Beschwerde ist innert der zehntägigen Rechtsmittelfrist eingereicht worden. Sie enthält einen Antrag und eine Begründung. Der geschätzte Auftragswert liegt zudem über dem Schwellenwert anfechtbarer Verfügungen gemäss Art. 11 Abs. 2 ÖBG. Die BVE tritt auf die Beschwerde ein.
2. Beurteilungskriterien
a) Mit der Beschwerde können Rechtsverletzungen, einschliesslich Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens, und die unrichtige und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 14 Abs. 2 ÖBG).
Den Vergabestellen kommt bei der Festlegung der Zuschlagskriterien, deren Gewichtung und den anzuwendenden Bewertungsmethoden ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Die Unangemessenheit des Vergabeentscheides kann mit Beschwerde denn auch nicht geltend gemacht werden (Art. 14 Abs. 2 ÖBG, Art. 16 Abs. 1 und 2 IVöB4). Sofern die Vergabestelle ihr Ermessen nicht willkürlich ausgeübt hat, hat sich die Beschwerdeinstanz daher bei der Prüfung der Bewertung eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen.5 Besondere Zurückhaltung ist namentlich dann angezeigt, wenn ein Zuschlagskriterium in Frage steht, das die Vergabestelle aufgrund ihrer Vertrautheit mit einer technischen Materie am ehesten zu beurteilen vermag.6 Die Angebotsbewertung muss aber in sachlich haltbarer und nachvollziehbarer Weise erfolgen. Die Bewertungsmethode darf nicht zu Ergebnissen führen, welche die in der Ausschreibung bekannt gegebene Gewichtung der Zuschlagskriterien verwischt.7 Zudem stellt die Beschwerdeinstanz den Sachverhalt von Amtes wegen fest (Art. 18 Abs. 1 VRPG8) und wendet auch das entsprechende Recht an (Art. 20a Abs. 1 VRPG).
b) Die qualitativen Zuschlagskriterien bzw. deren Subkriterien wurden gemäss den Ausschreibungsunterlagen nach folgender Notenskala bewertet, wobei in Dezimalen abgestuft werden kann: Note 1 (wertlos, ohne Aussagekraft, nicht beurteilbar), Note 2 (ungenügend, die Anforderungen nicht erfüllt), Note 3 (genügend, die Anforderungen erfüllt), Note 4 (gut, die Anforderungen teilweise übertroffen), Note 5 (ausgezeichnet, innovativ, weit über den Anforderungen liegend).9
Gemäss der Stellungnahme der Vergabestelle benutzte sie die Note 3 als Bewertungsbasis, die mit der Erfüllung der projektseitig gestellten Anforderungen erreicht werden konnte. Sie habe keine Abzüge vorgenommen, sondern sie habe beurteilt, in welchem Ausmass die Anbietenden diese Anforderungen erfüllen, beziehungsweise unter- oder übertroffen haben.
3. Beurteilung des Projektleiters – Referenzprojekte
a) Die Vergabestelle hat das Subkriterium "Projektleiter" anhand des "Inhalts und der Vergleichbarkeit der Referenzen", der "Fachkompetenz / Erfahrung" und des "offerierten Leistungsanteil" bewertet. Dabei hat sie die ersten beiden mit 8 % und das dritte Kriterium mit 4 % gewichtet. Die Vergabestelle erteilte dem Angebot der Beschwerdeführerin beim Subkriterium "Projektleiter" insgesamt die Note 4.6. Bei den "Referenzen" erhielt die Beschwerdeführerin die Note 4, bei der "Erfahrung / Fachkompetenz" und beim "offerierten Leistungsanteil" je die Note 5.10 Das Angebot der Beschwerdegegnerin bewertete die Vergabestelle insgesamt mit der Note 5. Bei den "Referenzen" sowie bei der "Erfahrung / Fachkompetenz" erhielt sie je die Note 5, beim "offerierten Leistungsanteil" die Note 4.8.11 Umstritten ist lediglich die Bewertung des Kriteriums "Referenzen". Dabei sollten gemäss der Ausschreibung sowie der Auswertung insbesondere der Inhalt und die Vergleichbarkeit der zwei Referenzen massgeblich sein.12
Die Beschwerdeführerin hat zwei Projekte als Referenzen angegeben, welche sie über alle SIA-Teilphasen begleitete, respektive leitete. Die eine (Zwillings-) Brücke weist eine Länge von 2 x 275 m auf und ist in der Stahl-Beton-Verbundesbauweise erstellt. Bei der anderen handelt es sich um eine Spannbetonbrücke mit stützenfreier Querung der Aare im Rahmen einer neuen Ortsumfahrung. Die Beschwerdegegnerin hat als Referenzobjekte einerseits eine 390 m lange Spannbetonkonstruktion über die Aare, die sie über sämtliche SIA-Phasen begleitete, respektive leitete und andererseits das Vorprojekt zum ausgeschriebenen Vergabeprojekt (SIA-Teilphase Nr. 31) angegeben.
b) Bei der Auswertung der Angebote hielt die Vergabestelle beim Angebot der Beschwerdeführerin fest, die Komplexität und die bearbeiteten Phasen der Referenzen würden die Anforderungen der Verkehrssanierung E.________ teilweise übertreffen, allerdings sei keines der Projekte mit der Freivorbaumethode erstellt worden. Beim Angebot der Beschwerdegegnerin merkte sie an, die Komplexität sei mit der Verkehrssanierung E.________ identisch, bei beiden handle es sich um Neubauprojekte, bei welchen die Freivorbaumethode zur Anwendung komme. Die F.________brücke sei zudem über alle Phasen abgewickelt worden. In ihrer Stellungnahme zur Beschwerde macht die Vergabestelle geltend, sie habe die Tatsache, dass es sich bei den Referenzprojekten der Beschwerdeführerin nicht um Freivorbaubrücken handle nicht per se negativ gewertet, sondern alle Aspekte der eingereichten Referenzen und deren Erfüllungsgrad in Bezug auf die projektseitig gestellten Anforderungen bewertet. Auf Grund des der Ausschreibung beigelegten Vorprojekts sei aus den Ausschreibungsunterlagen aber klar hervorgegangen, dass sich die Freivorbaumethode als Methode der Wahl durchgesetzt habe und die Anbieter daher optimalerweise Referenzprojekte einreichten, bei denen sie diese Methode angewendet hatten. In ihrer Stellungnahme zur ergänzten Beschwerde präzisiert die Vergabestelle, einen Zusatzpunkt habe sie je für ein Projekt über alle Phasen sowie für ein Projekt im Freivorbau erteilt. Die Beschwerdegegnerin habe mit dem Projekt F.________ brücke" beide Pluspunkte erhalten. Demgegenüber habe die Beschwerdeführerin zwar zwei Referenzen, die sie über alle Phasen abgeschlossen habe, eingereicht, hingegen sei keine Referenz im Freivorbau erstellt worden. Daher habe sie nur die Note 4 erhalten.
Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, es sei aus den Ausschreibungsunterlagen nicht hervorgegangen, dass die Brücke als Freivorbaubrücke geplant werden müsse. Die Anwendung dieser Methode sei zudem bei der D.________brücke auch nicht zwingend, sondern diese Brücke könne auch in einem anderen Verfahren erstellt werden. Zudem weise der Projektleiter auch Erfahrung mit der Freivorbaumethode auf. Anlässlich der Präsentation habe die Beschwerdeführerin ein entsprechendes Referenzprojekt vorgestellt. Zudem sei nicht nachvollziehbar, wieso die Beschwerdegegnerin die Note 5 erhalten habe, insbesondere da eine der Referenzen das Vorprojekt zur ausgeschriebenen Leistung darstelle und damit die zu erbringenden SIA-Teilphasen Nr. 32 und 33 nicht umfasse.
c) Den Ausschreibungsunterlagen zufolge sollten die Anbieterinnen die Planung der D.________brücke sowie die Unterstützung und Mitwirkung bei der Koordination und Dossierzusammenstellung für die gesamte Neubaustrecke basierend auf den SIA-Teilphasen 32 (Bauprojekt) bis 33 (Baubewilligungsverfahren / Auflageprojekt) offerieren.13 Gemäss den in der Ausschreibung bekanntgegebenen Zuschlagskriterien erfolgte die Bewertung des Projektleiters insbesondere auch anhand des Inhalts und der Vergleichbarkeit von zwei Referenzen.14
Referenzen dienen dazu, dass sich die Vergabestelle ein Bild der bisherigen Leistungen einer Anbieterin machen kann. Massgeblich für die Vergleichbarkeit von Referenzen mit dem Vergabegegenstand muss die im Rahmen der Referenzprojekte erbrachte Leistung sein. Damit die Referenzen vergleichbar sind, sollten sie ein möglichst ähnliches Projekt betreffen. Dementsprechend wirkt sich der konkrete Inhalt eines Projekts immer auch auf die Vergleichbarkeit aus. Da die Vergabestelle allerdings gemäss der Ausschreibung sowohl die Vergleichbarkeit als auch den Inhalt der Referenzen beurteilen wollte, ist es sachgemäss, diese beiden Aspekte separat zu beurteilen.
Die Realisierung eines Bauvorhabens bedingt das erfolgreiche Bearbeiten von verschiedenen Phasen. SIA-Teilphase Nr. 31 umfasst das Vorprojekt, Teilphase Nr. 32 das Bauprojekt, Teilphase Nr. 33 das Bewilligungsverfahren / Auflageprojekt, Teilphase Nr. 41 die Ausschreibung und Nr. 51 die Realisierung. Beim Vorprojekt dominieren die Konzeption und die Wirtschaftlichkeit eines Projekts. Beim Bauprojekt sollen das Projekt optimiert, die Kosten veranschaulicht und die Termine definiert werden. Insbesondere sollen die Entscheidgrundlagen geschaffen werden für die Auswahl der am besten geeigneten Ausführungsvariante. Im Rahmen des Bewilligungsverfahrens erfolgt die Baueingabe und die Kosten sowie die Termine sind zu verifizieren.15 Da bei den unterschiedlichen SIA-Teilphasen verschiedene Leistungen gefragt sind, bedingt eine gute Vergleichbarkeit der Projekte nicht nur ein ähnliches Bauprojekt sondern insbesondere auch, dass die Anbieterin dieselben Phasen bearbeitet hat.
d) Beide Anbieterinnen haben in ihren Angeboten jeweils zwei Referenzen angegeben. Die Beschwerdeführerin hat bei beiden Referenzprojekten sämtliche SIA-Teilphasen resp. insbesondere die SIA-Teilphasen Nr. 32 und 33 bearbeitet. Es handelt sich zudem auch um grössere Brückenprojekte. Dementsprechend sind beide Referenzen mit der zu erbringenden Leistung grundsätzlich vergleichbar.
Bei der ersten Referenz der Beschwerdegegnerin handelt es sich um ein grosses Brückenprojekt und die Beschwerdegegnerin hat es über alle Phasen abgewickelt. Diese Referenz ist dementsprechend mit der zu erbringenden Leistung vergleichbar. Die zweite Referenz des Angebots der Beschwerdegegnerin betrifft das Vorprojekt zum Vergabegegenstand. Es umfasst damit eine andere SIA-Teilphase als die zu erbringende Leistung. Falls die erbrachten Leistungen des Vorprojekts und die ausgeschriebenen Leistungen im vorliegenden Fall identisch wären, wie dies die Beschwerdegegnerin in ihrem Angebot dargelegt hat,16 so erübrigte sich die Planung und Bearbeitung der SIA-Teilphasen 32 und 33. Dieser Auffassung ist daher nicht zu folgen, sondern das Vorprojekt kann die üblichen Anforderungen an die Vergleichbarkeit kaum erfüllen. Eine der Referenzen der Beschwerdegegnerin erweist sich somit als schlecht geeignet, um die Qualitäten des Projektleiters für die zu erbringende Leistung aufzuzeigen.
e) Gemäss der Auswertung der Vergabestelle übertreffen die Referenzen der Beschwerdeführerin die Anforderungen an die Komplexität der Verkehrssanierung E.________ teilweise. Allerdings sind sie nicht mit der Freivorbaumethode erstellt. Das erste Referenzprojekt der Beschwerdegegnerin ist mit der Komplexität der D.________brücke identisch. Zudem ist es (teilweise) mit der Freivorbaumethode erstellt.
Gemäss dem Vorprojekt soll die D.________brücke eine Gesamtlänge von 471.5 m aufweisen. Sie soll als Viadukt mit 10 Feldern ausgestaltet sein. Der Flussbereich soll als Sprengwerkrahmen mit V-Stielen mit einer Hauptspannweite von 131.5 m ausgebildet werden, welcher den Viadukt in Längsrichtung stabilisiert. Die anschliessenden Uferfelder mit einer Spannweite von jeweils 50 m sollen mit einer schiefen Strebe ab dem Kämpferfundament gestützt werden. Ein Teil der Brücke soll im Freivorbau und ein Teil auf Lehrgerüst erstellt werden.17
Aus den Ausschreibungsunterlagen ging nicht hervor, welche Elemente des Vorprojekts und des Baubeschriebs für die Vergabestelle als zwingende Bestandteile des eigentlichen Projekts zu betrachten sind. Insbesondere gab die Vergabestelle nicht bekannt, welche Anforderungen sie an den Inhalt von Referenzprojekten stellt. Es steht grundsätzlich im Ermessen der Vergabestelle, Erfahrung mit der Freivorbaumethode sowie Projekte, die über sämtliche Teilphasen bearbeitet worden sind, positiv zu werten. Die klare und einzige Punkteverteilung für die Erfahrung mit der Freivorbaumethode sowie für ein Projekt über alle Phasen ging aus der Ausschreibung nicht hervor. Diese Punkteverteilung ist überdies auch nicht in der schriftlichen Auswertung der Angebote abgebildet. Gemäss diesen Auswertungen hat die Vergabestelle insbesondere auch die Komplexität der Referenzen im Vergleich zur Verkehrssanierung E.________ beurteilt und sie als identisch oder die Anforderungen teilweise übertreffend resp. unter den Anforderungen liegend bewertet. Der Stellungnahme der Vergabestelle im vorliegenden Verfahren zufolge konnten die Anbieterinnen aber damit keine Zusatzpunkte erzielen. Die klare Punkteverteilung für die Erfahrung mit der Freivorbaumethode sowie für ein Projekt über alle Phasen erscheint beliebig, genauso hätte die Vergabestelle beispielsweise für die Komplexität der Referenzprojekte oder das Merkmal eines Viadukts Zusatzpunkte verteilen können. Diese Kriterien hat sie gemäss den schriftlichen Auswertungen auch je bei einer der Anbieterinnen bemängelt.18 Zudem ist es nicht nachvollziehbar, weshalb die maximale Punktzahl bereits mit einem Projekt, das die Anforderungen der Vergabestelle resp. beide Pluspunkte erfüllt, erreicht werden konnte.
Demzufolge hätte die Vergabestelle die Referenzen der Beschwerdeführerin nicht einzig mit dem Argument des fehlenden Nachweises der Erfahrung mit der Freivorbaumethode "nur" mit der Note 4 bewerten dürfen. Eben so wenig konnte ausschlaggebend sein, dass sie sämtliche Teilphasen der Bauprojekte bearbeitet hat. Da die Referenzen aber gemäss der Auffassung der Vergabestelle die Anforderungen an die D.________brücke resp. an das Verkehrssanierung-E.________-Projekt teilweise überschreiten, ist es insgesamt plausibel, dass die Beschwerdeführerin dafür die Note 4, gut, die Anforderungen teilweise übertroffen, erhalten hat. Die Vergabestelle hat daher bei der Bewertung des Angebots der Beschwerdeführerin das ihr zustehende Ermessen nicht überschritten. Die Benotung der Beschwerdeführerin mit der Note 4 ist insgesamt nicht zu beanstanden.
Auch der Inhalt des ersten Referenzprojekts der Beschwerdegegnerin ist positiv zu werten. Insbesondere durfte sich die Erfahrung mit der Freivorbaumethode positiv auswirken. Da die Vergabestelle aber bei ihrer Beurteilung beide Referenzen berücksichtigen müsste und die zweite Referenz die Anforderungen an die Vergleichbarkeit nicht erfüllt, ist es nicht nachvollziehbar und berechtigt, dass sie insgesamt die Maximalnote erreichte. Weil diese zweite Referenz die Anforderungen an eine gute Vergleichbarkeit nicht erfüllt, hätte das Angebot der Beschwerdegegnerin insgesamt nur als genügend, die Anforderungen erfüllt, und damit mit der Note 3 beurteilt werden dürfen.
f) Die Punkteverteilung resp. insbesondere die Bewertung des Angebots der Beschwerdegegnerin durch die Vergabestelle insgesamt steht nicht im Einklang mit der ausgeschriebenen Leistung und den in den Ausschreibungsunterlagen dargelegten Anforderungen an die Angebote. Die Anbieterinnen hätten auf Grund der Ausschreibungsunterlagen nicht mit dem von der Vergabestelle angewendeten Beurteilungsschema rechnen müssen. Die Beurteilung des Angebots der Beschwerdegegnerin bei diesem Kriterium mit der Maximalnote ist nicht nachvollziehbar und kann nicht mit dem der Vergabestelle zustehenden Ermessen begründet werden. Das Angebot der Beschwerdegegnerin hätte beim Kriterium "Referenzen" nur mit der Note 3 beurteilt werden dürfen. Unter Berücksichtigung der "Fachkompetenz / Erfahrung" mit der Note 5 und des "Offerierten Leistungsanteils" mit der Note 4.8 hätte die Beschwerdegegnerin beim Subkriterium des "Projektleiters" insgesamt nur die Note 4.16 erhalten dürfen. Bei einer Gewichtung von 20 % hätte die Beschwerdegegnerin daher bei diesem Subkriterium nur 0.83 anstatt 0.9919 Punkte erhalten dürfen. Demgegenüber ist die Bewertung der Beschwerdeführerin mit 0.92 Punkten nicht zu beanstanden.
4. Bewertung der Teamorganisation
a) Die Teamorganisation ist das zweite Subkriterium des Zuschlagskriteriums "Fachkompetenz, Schlüsselpersonal und Projektorganisation und fällt ebenfalls mit 20 % ins Gewicht. Gemäss den Ausschreibungsunterlagen (Formular C) ist in Bezug auf die Teamorganisation Folgendes verlangt: "Beschreiben und begründen Sie die vorgesehene Organisation des Projektteams mit der zugehörigen Aufgaben- und Kompetenzverteilung. Zeigen Sie dabei, wie die erforderlichen Fachbereiche personell abgedeckt werden (Name der Mitarbeiter und Firmenzugehörigkeit) und wie Sie die Koordination zwischen den einzelnen Fachbereichen wahrnehmen."20
Die Beschwerdeführerin nannte in ihrem Angebot namentlich den Projektleiter sowie seinen Stellvertreter und die zuständige Person für die Gestaltung. Diese sollen das Kernteam bilden. Der Projektleiter ist zudem für die Koordination mit dem Los "Neubaustrecke exkl. D.________brücke" sowie mit den externen Spezialisten des Bauherrn zuständig. Die Qualitätssicherung stellt die Beschwerdeführerin mit einer internen Drittperson sicher. Das Kernteam soll zudem namentlich durch eine Statikerin, einen Konstrukteur sowie mit einer für den Bauablauf und die Kosten zuständige Person ergänzt werden. Demgegenüber koordiniert bei der Beschwerdegegnerin der Projektleiter die Aufgaben und die Termine. Sein Stellvertreter ist zusätzlich für die Qualitätssicherung zuständig. Das Team besteht namentlich aus Personen, die für die Projektierung des Überbaus und des Bauvorgangs sowie für den Unterbau und die Geotechnik zuständig sind. Die Vergabestelle bewertete die Beschwerdeführerin bei diesem Zuschlagskriterium mit der Note 2 (ungenügend, die Anforderungen nicht erfüllt). Demgegenüber erhielt die Beschwerdegegnerin die Note 4 (die Anforderungen teilweise übertroffen).
b) Gemäss der Auswertungstabelle weist die Teamorganisation der Beschwerdeführerin eine umständliche Stellvertreterregelung auf (Stellvertreter ist in keiner anderen Funktion involviert). Aus Sicht der Vergabestelle sei ein Stellvertreter ohne weitere erkennbare Projektaufgaben nicht zielführend. Demgegenüber bezeichnet sie den Mandatsstil der Beschwerdegegnerin als zielführend und nachvollziehbar abgebildet.21
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Kernteam arbeite sehr eng zusammen. Es sei selbstverständlich, dass der stellvertretende Projektleiter eine leitende Funktion im Projekt habe und das Projektteam zusammen mit dem Projektleiter führe. Er könne jederzeit und ohne Einschränkung oder Einarbeitungszeit den Projektleiter vertreten. Die gemeinsame Leitung sei nicht umständlich sondern sehr komfortabel.
Gemäss der Beilage C5 des Angebots der Beschwerdeführerin gehört der stellvertretende Projektleiter zu einem aus drei Personen bestehenden Kernteam. In der schriftlichen Umschreibung der Projektorganisation führt die Beschwerdeführerin in ihrem Angebot aus, sämtliche Fachdisziplinen sollten im Kernteam vertreten sein. Dessen Struktur sei bewusst schlank ausgestaltet, um die Entscheidungs- und Kommunikationswege kurz zu halten und die Effizienz zu steigern.
Gemäss dieser Umschreibung nimmt der stellvertretende Projektleiter als Teil eines aus drei Personen bestehenden Kernteams im Projekt eine zentrale Funktion ein. Er ist bei Entscheidungen grundsätzlich unabhängig von der Anwesenheit des Projektleiters einbezogen. Damit legt die Beschwerdeführerin dar, dass dem stellvertretenden Projektleiter nicht eine Art Pikett-Stellung zukommt, sondern er ist stark in das Projekt integriert und nimmt eine leitende Funktion wahr. Die von der Vergabestelle anders lautenden Befürchtungen sind damit unbegründet und ihr Vorwurf, dies gehe aus dem Angebot der Beschwerdeführerin nicht hervor, resp. die Beschwerdeführerin habe eine umständliche Stellvertretungsregelung, ist ungerechtfertigt.
Demgegenüber ist der stellvertretende Projektleiter beim Angebot der Beschwerdegegnerin gleichzeitig für das Qualitätsmanagement zuständig. Auf Grund dieser Position ist er zwar über den Projektverlauf informiert, um seine Aufgabe der Qualitätssicherung wahrnehmen zu können, er dürfte aber in erster Linie eine Aussenperspektive einnehmen. Auch diese Organisationform kann gut funktionieren. Insbesondere stellt auch diese Organisation sicher, dass der stellvertretende Projektleiter ohne grosse Einarbeitungszeit den Projektleiter ersetzen kann. Dementsprechend sind beide Stellvertreterregelungen grundsätzlich "zielführend" resp. erfüllen die Anforderungen der Vergabestelle. Insbesondere da die Ausschreibungsunterlagen den Anbieterinnen diesbezüglich keine Vorgaben machten, ist keines der Angebote in diesem Bereich besser oder schlechter zu bewerten.
c) Weiter bemängelte die Vergabestelle bei der Auswertung der Angebote bei der Beschwerdeführerin die Nichtbesetzung von Fachspezialisten (Geotechnik, Entwässerung, Materialbewirtschaftung, Bauphasen und -logistik).22 In ihrer Vernehmlassung präzisiert sie, da Brückenbauten immer geotechnische Fragenstellungen mit sich brächten, handle es sich bei der Geotechnik um eine wichtige Teamstelle. Dasselbe gelte auch für die Materialbewirtschaftung. In der Ausschreibung sei denn auch die Leistung "Ausarbeitung Materialbewirtschaftungskonzept" verlangt.
Die Beschwerdeführerin wendet ein, die Ausschreibung habe keinen Hinweis enthalten, dass ein Geotechniker gefragt sei, die Auftraggeberin habe vielmehr selber einen Geologen als externen Spezialisten beauftragt. Zudem habe die Beschwerdeführerin ausdrücklich darauf hingewiesen, sie ergänze das Kernteam mit weiteren Spezialisten. Ebenso wenig sei aus der Ausschreibung hervorgegangen, dass die Funktion der Materialbewirtschaftung separat zu nennen gewesen wäre. Die Materialbewirtschaftung sei lediglich bei den zu erbringenden Leistungen aufgelistet gewesen. Diese sei wegen den bescheidenen Aushubkubaturen im Brückenbau kein spezielles Thema. Die Bearbeitung erfolge bei ihrem Angebot durch die verantwortliche Person für den Bauablauf. Falls die Vergabestelle die Namen des Geotechnikers und des Materialbewirtschafters hätte kennen wollen, so hätte sie dies in den Ausschreibungsunterlagen aufzeigen sollen.
Auf dem Organigramm der Beschwerdeführerin sind neben dem Kernteam und dem Qualitätsmanagement zusätzlich die verantwortlichen Personen für die Statik, die Konstruktion sowie für den Bauablauf und die Kosten aufgeführt. Ihr wirft die Vergabestelle vor, sie habe die Besetzung der Fachspezialisten (z.B. Geotechnik, Entwässerung, Materialbewirtschaftung, Bauphasen, Baulogistik ect.) nicht aufgezeigt. Die Beschwerdegegnerin hat hingegen die Personen, die für die Projektierung des Überbaus und Bauvorgang sowie für den Unterbau und die Geotechnik und die Personen, die für die Pläne und Visualisierung zuständig sind, namentlich genannt. Beide Anbieterinnen haben dementsprechend nicht sämtliche von der Vergabestelle erwarteten Fachspezialisten dargestellt: Beide haben die Personen, die für die Entwässerung, Materialbewirtschaftung, Bauphasen- und logistik zuständig sein sollen, nicht namentlich erwähnt. Die Beschwerdegegnerin hat im Vergleich zur Beschwerdeführerin einzig die für die Geotechnik zuständige Person namentlich in ihrem Angebot bezeichnet. Dieser kleine Unterschied rechtfertigt es allerdings nicht, diesen Punkt nur beim Angebot der Beschwerdeführerin zu kritisieren. Insbesondere da die beiden Anbieterinnen ganz grundsätzlich andere Teamorganisationen mit unterschiedlichen Positionen gewählt haben. So hat die Beschwerdeführerin im Gegensatz zur Beschwerdegegnerin beispielsweise dafür die für die Statik verantwortliche Person namentlich erwähnt. Diese Position ist gemäss der Aussage der Vergabestelle ebenfalls eine grundlegende Tätigkeit bei der Planung eines Brückenbauwerks. Demzufolge haben beide Anbieterinnen nicht sämtliche Fachspezialisten in ihrer Teamorganisation aufgeführt, die die Vergabestelle grundsätzlich gerne bei der Teamorganisation abgebildet gehabt hätte. Die beiden Angebote hätten entsprechend auch in diesem Punkt ähnlich bewertet werden müssen.
d) Schliesslich bemängelt die Vergabestelle beim Angebot der Beschwerdeführerin die geringe Erfahrung der Statikerin.23 Diese Fachspezialistin sei zwar keine Schlüsselperson, die Brückenstatik beinhalte aber die grundlegende Tätigkeit bei der Planung eines Brückenbauwerks. Daher sei es aus Sicht der Vergabestelle unabdingbar, dass diese Tätigkeit eine Person mit viel Erfahrung ausübe. Dies bestätige sich auch im Vergleich mit den Konkurrenzofferten, welche für die betroffene Tätigkeit Mitarbeiter mit 20 und mehr Jahren Berufserfahrung einsetzten. Bei der Beurteilung der Statikerin sei die Berufserfahrung zwar nicht das einzige Qualitätskriterium. Es sei aber nicht zu beanstanden, dass bei ähnlicher Qualifikation die Dauer der Berufserfahrung bei der Bewertung eine Rolle spiele, auch wenn dieser Teilaspekt nicht schon in der Ausschreibung dargelegt worden sei. Demgegenüber wertete die Vergabestelle die grosse Erfahrung des Teams der Beschwerdegegnerin als positiv.
Die Beschwerdeführerin rügt, für die Fachspezialistin Statik seien keine Referenzen verlangt worden. Die von ihr eingesetzte Person sei sehr gut ausgebildet und weise mit der Mitarbeit bei acht grösseren Brückenprojekten auch eine grosse berufliche Erfahrung auf. Die Vergabestelle habe zudem gemäss den Ausschreibungsunterlagen zwar eine Personalliste aber nicht zwingend die Angabe der jeweiligen Berufserfahrung verlangt. Dementsprechend sei dieser Punkt nicht bewertbar.
Gemäss den Ausschreibungsunterlagen bewertete die Vergabestelle die anbieterseitig dargestellte Organisation und die Sicherstellung der erforderlichen Ressourcen und Kompetenzen. Die Person, die für die Statik zuständig ist, musste nicht namentlich erwähnt sein. Insbesondere oblag es den Anbieterinnen gemäss der Ausschreibung nicht, aufzuzeigen, wieviel Erfahrung diese Person aufweist. Auch entsprechende Referenzen verlangte die Vergabestelle in den Ausschreibungsunterlagen nicht. Beim Angebot der Beschwerdegegnerin ist die Person, die für diesen Bereich zuständig ist, auch nicht namentlich genannt und die Vergabestelle hat dies nicht bemängelt. Es kann daher nicht ins Gewicht fallen, dass eine einzelne Person in einem Team nicht über eine sehr langjährige Erfahrung verfügt, sondern "erst" seit drei Jahren berufstätig ist. Insbesondere da die übrigen Mitarbeitenden der Beschwerdeführerin mehr als 10 Jahre Berufserfahrung aufweisen. Sowohl der Projektleiter der Beschwerdeführerin als auch derjenige der Beschwerdegegnerin und die Teams insgesamt weisen eine grosse resp. langjährige Erfahrung auf. Auch in diesem Punkt sind die beiden Angebote dementsprechend gleichwertig, resp. es rechtfertigt sich nicht, die Angebote unterschiedlich zu bewerten.
e) Im Übrigen hat die Vergabestelle bei der Beschwerdegegnerin die Koordination gegenüber weiteren Mandanten sowie die Bearbeitung der Schnittstellen kritisiert.24 Diesen Punkt hat die Vergabestelle bei der Beschwerdeführerin nicht hervorgehoben. Die Beschwerdegegnerin hat in ihrem Angebot einzig festgehalten, der Projektleiter sichere die Schnittstelle zum Bauherrn und zu den Nachbarlosen und wirke als Schaltstelle zu den Spezialisten des Bauherrn und dem Projektteam. In ihrem Angebot hat Beschwerdeführerin demgegenüber dargelegt, der Projektleiter sei insbesondere die Ansprechperson für das Mandat "D.________brücke" und für die Koordination mit dem Los "Neubaustrecke exkl. D.________brücke" sowie mit den externen Spezialisten des Bauherrn zuständig. Sie plane eine proaktive Schnittstellenbearbeitung. Die erforderlichen Dokumente seien frühzeitig zu koordinieren. Es seien das übergeordnete Terminprogramm sowie die Meilensteine des Gesamtprojekts spezifisch zu analysieren. Im Gegensatz zur Beschwerdegegnerin hat sie im Organigramm auch die übergeordnete Planung resp. die verschiedenen Akteure des gesamten Projekts dargestellt.
Die Vergabestelle hat im Bereich der Koordination nur das Angebot der Beschwerdegegnerin bemängelt. Der Vergleich der beiden Angebote im Bereich der Koordination zeigt auf, dass die Beschwerdeführerin diesen detaillierter und sorgfältiger dargestellt hat. Insbesondere hat sie die Schnittstellenproblematik und die Wichtigkeit der Koordination erkannt. In diesem Bereich hätte daher das Angebot der Beschwerdeführerin im Vergleich zum Angebot der Beschwerdegegnerin besser abschneiden müssen.
f) Der Vergleich der beiden Angebote ergibt insgesamt ein ebenbürtiges Bild: Im Bereich der Mandatsführung sind die beiden Angebote gleich und im Bereich der Darstellung der Fachspezifikation ebenfalls ähnlich zu bewerten. Auch weisen beide Teams durchschnittlich über langjährige Erfahrung aus. Einzelnen Personen, die in der Ausschreibung nicht explizit genannt sind, können bei der Gesamtbeurteilung nicht ins Gewicht fallen. Die Schnittstellenbearbeitung und die Koordination mit dem anderen Los hat die Beschwerdeführerin demgegenüber sorgfältiger als die Beschwerdegegnerin beschrieben. Dementsprechend wären die beiden Angebote im Bereich der Teamorganisation, Bewertung der dargestellten Organisation und Sicherstellung der erforderlichen Ressourcen und Kompetenzen gleich zu bewerten gewesen. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Vergabestelle das Angebot der Beschwerdeführerin als die Anforderungen nicht erfüllt und demgegenüber das Angebot der Beschwerdegegnerin als die Anforderungen teilweise übertroffen einstufte. Mit dieser Bewertung hat die Vergabestelle das ihr zustehende Ermessen überschritten. Beide Angebote sind bei diesem Subkriterium mit der gleichen Punktzahl resp. Note zu bewerten.
Aus den vorhandenen Unterlagen ist kaum eruierbar, wie die Teamorganisation hätte dargestellt sein sollen, damit ein Angebot die Vorgaben der Vergabestelle erfüllt oder übertroffen hätte. Ob die beiden Angebote je mit der Note 2, 3 oder 4 bewertet werden, wirkt sich aber auf den Ausgang des Verfahrens nicht aus; In jedem Fall erfolgte eine Angleichung der beiden Angebote um 0.4 Punkte zu Gunsten der Beschwerdeführerin. Mit Blick auf die konkrete Auswertung ist beiden Angeboten die Note 3 zu erteilen. Bei einer Gewichtung von 20 % erhalten die Beschwerdeführerin wie auch die Beschwerdegegnerin daher bei diesem Subkriterium 0.6 Punkte.
5. Auswirkungen und Ergebnis
a) Auf Grund der Änderung der Bewertung des Angebots der Beschwerdegegnerin im Bereich der Referenzen von der Note 5 auf die Note 3 erhält die Beschwerdegegnerin beim Subkriterium Projektleiter insgesamt nur die Note 4.16. Unter Berücksichtigung der Gewichtung von 20 % ergibt dies 0.83 Punkte, resp. 0.16 Punkte weniger als bisher. Erfolgt eine Angleichung der beiden Angebote im Bereich der Teamorganisation und wird das Angebot der Beschwerdegegnerin anstatt mit der Note 4 mit der Note 3 bewertet, ergibt dies eine weitere Reduktion um 0.2 Punkte. Dementsprechend erzielt die Beschwerdegegnerin eine Gesamtnote von 3.89 anstatt 4.25 Punkte. Auf Grund der Angleichung der Angebote im Bereich der Teamorganisation auf dieselbe Note (3) erreicht die Beschwerdeführerin demgegenüber insgesamt 0.2 Punkte mehr; das heisst sie ist mit der Gesamtnote von 4.14 anstatt 3.94 Punkte zu bewerten.
b) Demzufolge erzielt das Angebot der Beschwerdeführerin die beste Bewertung resp. stellt das wirtschaftlich günstigste Angebot für das Projekt "D.________brücke" dar. Dementsprechend erweist sich die Beschwerde insgesamt als begründet und ist daher gutzuheissen. Der Zuschlag für die D.________brücke; SIA-Teilphasen Nr. 32 und 33 an die Beschwerdegegnerin ist aufzuheben und der Zuschlag ist der Beschwerdeführerin zu erteilen.
c) Auf Grund dieses Ergebnisses erübrigt sich, zu überprüfen, ob die Vergabestelle auch bei der Bewertung der Zuschlagskriterien des Vorgehenskonzepts und PQM sowie bei der Präsentation der Angebote ihr Ermessen allenfalls überschritten haben könnte.
6. Verfahrenskosten
a) Die Kosten für das vorliegende Verfahren werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1'600.– (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV25).
Nach Art. 108 Abs. 1 VRPG hat die unterliegende Partei die Verfahrenskosten zu tragen, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder besondere Umstände rechtfertigten, keine Verfahrenskosten zu erheben. Bei diesem Verfahrensausgang obsiegt die Beschwerdeführerin. Die Beschwerdegegnerin hat keine Anträge gestellt. Ihr werden dementsprechend keine Kosten auferlegt. Der Vergabestelle könnten nur Verfahrenskosten auferlegt werden, wenn sie in ihren Vermögensinteressen betroffen wäre (Art. 108 Abs. 2 VRPG). Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist ein Zuschlag im öffentlichen Beschaffungsrecht. Dieses Verfahren zielt nicht auf das Feststellen oder Zusprechen einer bestimmten Geldsumme ab. Bei submissionsrechtlichen Streitigkeiten sind daher keine vermögensrechtlichen Interessen zu wahren.26 Es wird auf die Erhebung von Verfahrenskosten verzichtet.
b) Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern nicht deren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung oder Wettschlagung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als gerechtfertigt erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG).
Die Parteikosten umfassen den durch die berufsmässige Parteivertretung anfallenden Aufwand (Art. 104 Abs. 1 VRPG). Nach Art. 11 Abs. 1 PKV27 beträgt das Honorar in verwaltungsrechtlichen Beschwerdeverfahren Fr. 400.00 bis Fr. 11'800.00 pro Instanz. Innerhalb dieses Rahmens bemisst sich der Parteikostenersatz nach dem in der Sache gebotenen Zeitaufwand sowie der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses (Art. 41 Abs. 3 KAG28). Sind bedeutende vermögensrechtliche Interessen zu wahren, wird auf dem Honorar ein Zuschlag von bis zu 200 Prozent gewährt (Art. 11 Abs. 2 PKV).
Die Kostennote des Anwalts der Beschwerdeführerin beträgt Fr. 13'807.15 (exkl. Mehrwertsteuer) zuzüglich Auslagen von Fr. 402.15. Da bei submissionsrechtlichen Streitigkeiten, wie erwähnt (E. 6a), keine vermögensrechtlichen Interessen zu wahren sind, rechtfertigt sich kein Zuschlag nach Art. 11 Abs. 2 PKV. Bei einem zu erwartenden Auftragsvolumen von ungefähr Fr. 300'000.– stuft die BVE die Bedeutung der Streitsache als durchschnittlich ein. Angesichts des doppelten Schriftenwechsels sowie der Komplexität des Falles ist der hierfür gebotene Zeitaufwand leicht überdurchschnittlich. Daher erachtet die BVE eine Ausschöpfung des Kostenrahmens von 65 % und damit ein Parteikostenersatz von Fr. 7'810.00 zuzüglich Auslagen von Fr. 402.15 und Mehrwertsteuer als angemessen.
Die Vergabestelle hat dementsprechend der der Beschwerdeführerin die Parteikosten im Umfang von Fr. 8'844.50 zu ersetzen.
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, der Zuschlag vom 12. März 2018 an die Beschwerdegegnerin wird aufgehoben. Der Zuschlag für das Projekt "D.________brücke" wird der Beschwerdeführerin erteilt.
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3. Die Vergabestelle hat der Beschwerdeführerin die Parteikosten im Betrag von Fr. 8'844.50 (inkl. Mehrwertsteuer) zu ersetzen.
IV. Eröffnung
Herrn Rechtsanwalt B.________, eingeschrieben
C.________, eingeschrieben
Tiefbauamt des Kantons Bern, Oberingenieurkreis IV (TBA OIK IV), eingeschrieben
Tiefbauamt des Kantons Bern (TBA), im Haus
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungspräsident