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| BVD 120/2022/51 |
Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)
vom 28. November 2022
in der Beschwerdesache zwischen
Herrn C.________ Beschwerdeführer
und
Baupolizeibehörde der Gemeinde Oberbalm, Gemeindeverwaltung, Schulhausweg 3, 3096 Oberbalm
betreffend Rechtsverweigerungsbeschwerde (Lichtimmissionen)
I. Sachverhalt
1. Mit E-Mail vom 13. Mai 2022 informierte der Beschwerdeführer die Gemeinde, auf dem Grundstück seiner Nachbarn, Parzelle Oberbalm Grundbuchblatt Nr. E.________1, sei eine Beleuchtung angebracht worden. Er brachte sinngemäss vor, deren Immissionen auf dem Grundstück Oberbalm Grundbuchblatt Nr. F.________2, wo er zur Miete wohne, seien übermässig. Er beantragte bei der Gemeinde, es sei die Abschaltung der Beleuchtung zwischen 22:00 und 6:00 zu verfügen. In ihrer Antwort vom 17. Mai 2022 stellte sich die Gemeinde nach Rücksprache mit dem Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland auf den Standpunkt, es handle sich um eine privatrechtliche Angelegenheit. Mit Schreiben vom 20. Mai 2022 legte der Beschwerdeführer erneut seine Sicht dar und forderte die Gemeinde wiederum auf, eine zeitliche Begrenzung der Lichtimmissionen anzuordnen. Im Falle, dass sich die Gemeinde für nicht zuständig halte, habe sie eine entsprechende Verfügung zu erlassen. Es folgte mehrmaliger Kontakt per E-Mail, wobei der Beschwerdeführer wiederholt eine anfechtbare Verfügung verlangte.3 Dabei stellte die Gemeinde dem Beschwerdeführer am 3. Juni 2022 «[I]m Verlaufe der nächsten Woche […] eine Antwort […]» in Aussicht. Am 10. Juni 2022 schrieb die Gemeinde dem Beschwerdeführer per E-Mail: «Wie versprochen, erhalten Sie noch diese Woche eine Antwort. Im Verlaufe der nächsten Woche erhalten Sie eine beschwerdefähige Verfügung».4 Am 14. Juni 2022 ersuchte die Gemeinde das Amt für Umwelt und Energie des Kantons Bern (AUE) um Unterstützung bei der Herangehensweise an den vorliegenden Sachverhalt. Gestützt auf die Antwort des AUE versuchte die Gemeinde in einem ersten Schritt mittels informeller Besprechung vor Ort eine Lösung zu finden. Zu einer Besprechung war der Beschwerdeführer jedoch nicht bereit. Am 23. Juni 2022 fand im Beisein der Nachbarn des Beschwerdeführers auf deren Grundstück eine informelle Begehung durch die Gemeinde statt, welche die Beleuchtungssituation auf der Parzelle Nr. E.________ mittels Foto festhielt. Mit E-Mail vom 28. Juni 2022 wiederholte der Beschwerdeführer seine Forderung auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung und setzte der Gemeinde eine Frist bis am 1. Juli 2022.
Mit Einschreiben vom 1. Juli 2022 teilte die Gemeinde dem Beschwerdeführer mit, eine Begehung habe ergeben, die Gartenbeleuchtung stelle «keine Übermässigkeit» dar. Die runden Zierleuchten erhellten vor allem den Gartenboden, eine signifikante Wohnraumerhellung des mehr als sechs Meter entfernten Nachbargebäudes finde nicht statt. Weiter teilte die Gemeinde dem Beschwerdeführer mit, sie möchte ihn zu einem Gespräch in dieser Sache mit dem Gemeindepräsidenten und dem Vizepräsidenten einladen, und forderte ihn auf, innert 10 Tagen Terminvorschläge einzureichen. In seiner Antwort verlangte der Beschwerdeführer am 4. Juli 2022 erneut den Erlass einer anfechtbaren Verfügung. In ihrer Antwort vom 4. Juni 2022 per E-Mail stellte die Gemeinde dem Beschwerdeführer eine schriftliche Antwort per Post in Aussicht.
2. Mit Schreiben vom 2. August 2022 leitete das Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland der BVD eine schriftliche Eingabe des Beschwerdeführers vom 22. Juli 2022 weiter. Der Beschwerdeführer erklärt darin, da sich die Gemeinde weigere, eine Verfügung betreffend die Lichtimmissionen auszustellen, reiche er eine Rechtsverweigerungsbeschwerde ein. Er macht insbesondere geltend, mit E-Mail vom 10. Juni 2022 sei ihm eine beschwerdefähige Verfügung in der nachfolgenden Woche versprochen worden. Das Schreiben der Gemeinde vom 1. Juli 2022 entspreche keiner solchen Verfügung.
3. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet,5 führte den Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten der Gemeinde ein. In seinem Schreiben vom 15. August 2022 führte der Beschwerdeführer seine Beschwerde weiter aus. Mit Eingabe 15. September 2022 reichte die Gemeinde ihre Stellungnahme ein, ohne einen Antrag zu stellen.
4. Auf die Rechtsschriften wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
a) Gemäss Art. 49 Abs. 1 BauG6 können baupolizeiliche Verfügungen mit Beschwerde bei der BVD angefochten werden. Nach Art. 49 Abs. 2 VRPG7 gilt als Verfügung auch das Verweigern oder Verzögern einer Verfügung. Da die BVD zuständig ist zur Beurteilung von Beschwerden gegen baupolizeiliche Verfügungen, ist sie auch zuständig zur Behandlung entsprechender Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden.8 Die BVD ist daher zur Beurteilung der vom Beschwerdeführer erhobenen Rechtsverweigerungsbeschwerde zuständig.
b) Wegen Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung kann grundsätzlich jederzeit Beschwerde geführt werden. Sie ist nicht fristgebunden. Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet jedoch, eine Rechtsverweigerung bzw. -verzögerung innert nützlicher Frist zu rügen. Als Anhaltspunkt dienen die für den konkreten (verzögerten oder verweigerten) Akt massgeblichen Beschwerdefristen. Für den Beginn des Fristenlaufs massgebend ist der Zeitpunkt, in dem die betroffene Person mit zureichenden Gründen annehmen muss, dass die Behörde Recht verweigert oder verzögert. Gibt jedoch eine bestimmte Handlung oder Äusserung der Behörde Anlass zu einer Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde, so muss die Rechtsverweigerung oder -verzögerung innert der Beschwerdefrist ab diesem Zeitpunkt gerügt werden.9
Vorliegend gab keine einzelne, konkrete behördliche Handlung Anlass zur eingereichten Rechtsverweigerungsbeschwerde, mithin hat die Gemeinde dem Beschwerdeführer nie mitgeteilt, sie verfüge nicht in der Sache. Vielmehr stellte sie ihm verschiedentlich eine Verfügung in Aussicht, so insbesondere am 10. Juni 2022 und erneut am 4. Juli 2022. Dazwischen führte die Gemeinde einen informellen Augenschein durch (23. Juni 2022) und forderte den Beschwerdeführer gestützt darauf schriftlich zu einem Gespräch auf (1. Juli 2022). Mit seiner Eingabe vom 22. Juli 2022 beim Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland, eingegangen am 25. Juli 2022, handelte der Beschwerdeführer bei Betrachtung der gesamten Umstände innert nützlicher Frist im Sinne der Rechtsprechung. Die Beschwerdeeingabe bei einer unzuständigen Behörde schadet zudem nicht und gilt als fristwahrend (Art. 42 Abs. 3 VRPG).
c) Anzeigende, die als Nachbarinnen oder Nachbarn betroffen sind, können sich als Partei am baupolizeilichen Verfahren beteiligen (Art. 46 Abs. 2 Bst. a BauG) und Anträge stellen. Kommt ihnen Parteistellung zu, haben sie Anspruch auf Erlass einer Verfügung.10 Die E-Mail des Beschwerdeführers vom 13. Mai 2022 ist als baupolizeiliche Anzeige einzustufen. Der Beschwerdeführer ist Mieter der Liegenschaft der angrenzenden Parzelle und somit unmittelbarer Nachbar der Parzelle mit der umstrittenen Lichtanlage. Er ist daher zur Beschwerdeführung legitimiert.
d) Erweist sich die Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde als unbegründet, ist sie abzuweisen. Im gegenteiligen Fall führt sie zur Gutheissung und zur Anweisung an die fehlbare Behörde, unverzüglich mit einem förmlichen Entscheid in der Sache zu befinden. Nur ausnahmsweise fällt die Rechtsmittelinstanz gleich den Entscheid in der Hauptsache.11
Soweit sich der Beschwerdeführer über eine Untätigkeit der Gemeinde beschwert, ist auf seine form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten. Nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist hingegen die baupolizeiliche Angelegenheit selbst. Darüber wird die zuständige Baupolizeibehörde als erste Instanz zu entscheiden haben. Auf die Vorbringen des Beschwerdeführers in seiner Eingabe vom 15. August 2022 zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes, mithin die Forderung, die Beleuchtung nachts zwischen 22.00 und 06.00 Uhr morgens abzuschalten, ist daher nicht einzutreten.
2. Rechtsverweigerung
a) Der Beschwerdeführer rügt, die Gemeinde weigere sich seit Monaten, eine Verfügung betreffend die Lichtimmissionen auf seinem Grundstück Nr. F.________, ausgehend von der Parzelle Nr. E.________, auszustellen. Er bringt zusammengefasst vor, das Schreiben vom 1. Juli 2022 stelle keine Verfügung dar.
Die Gemeinde führt in ihrer Stellungnahme vom 15. September 2022 aus, sie habe den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 1. Juli 2022 informiert, dass die Gartenbeleuchtung keine Übermässigkeit darstelle und keine signifikante Wohnraumaufhellung vorliege. Sie habe ihn in diesem Schreiben weiter zu einem Gespräch eingeladen und ihn gebeten, Terminvorschläge zu machen. Der Gemeinderat sowie die Baupolizeibehörde hätten mehrmals versucht, den Beschwerdeführer zu einer Begehung oder einem Gespräch einzuladen, was dieser jeweils abgelehnt habe. Der Gemeinderat habe in seiner Sitzung vom 21. Juli 2022 beschlossen, dass die Gemeinde keine weiteren Schreiben in dieser Sache verfassen werde.
b) Art. 26 Abs. 2 KV12 gibt den Parteien eines Verfahrens das Recht auf einen begründeten Entscheid innert angemessener Frist. Eine formelle Rechtsverweigerung im Sinn dieser in Art. 49 Abs. 2 VRPG konkretisierten Garantie liegt vor, wenn eine Behörde in einer Sache keine Verfügung bzw. keinen Entscheid erlassen will oder die Sache nicht behandelt, obwohl sie dazu verpflichtet wäre.13 Von Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung kann allerdings nicht schon dann die Rede sein, wenn die Behörde eine Eingabe nicht sofort behandelt. Rechtsverzögerung ist nur gegeben, wenn sich die Behörde zwar bereit zeigt, den Entscheid zu fällen, ihn aber nicht binnen der Frist trifft, die nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände noch als angemessen erscheint.14 Die Angemessenheit einer Verfahrensdauer resp. der zwischen den einzelnen Verfahrensschritten liegenden Zeit ergibt sich aus den einschlägigen Vorschriften. Falls solche fehlen, sind die Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen.15
c) Die zuständige Baupolizeibehörde hat dafür zu sorgen, dass im Bauwesen die gesetzliche Ordnung eingehalten wird. Erhält sie Kenntnis von wesentlichen baurechtswidrigen Tatbeständen, hat sie von Amtes wegen ein baupolizeiliches Verfahren einzuleiten. Sie hat dementsprechend einer Anzeige nachzugehen, mit der sie auf solche Verhältnisse hingewiesen wird und mindestens zu prüfen, ob ein unrechtmässiger Zustand besteht, ob eine Baueinstellung und/oder ein Benützungsverbot angezeigt sind und ob die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verfügen ist.16 Gestützt auf Art. 1b Abs. 3 i.V.m. Art. 45 Abs. 2 Bst. c BauG hat die zuständige Baupolizeibehörde selbst dann mittels Wiederherstellungsverfügung einzuschreiten, wenn die fragliche Baute oder Anlage zwar baubewilligungsfrei ist, diese aber die öffentliche Ordnung stört, wie insbesondere die Sicherheit, Gesundheit oder den Umweltschutz oder das Orts- oder Landschaftsbild.17 Die Baupolizeibehörde muss der anzeigenden Person Gelegenheit geben, sich am Verfahren als Partei zu beteiligen, wenn diese als Nachbarin in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen ist (Art. 46 Abs. 2 Bst. a BauG). Die Baupolizeibehörde schliesst das baupolizeiliche Verfahren mit anfechtbarer Verfügung ab (Art. 49 Abs. 1 VRPG).
d) Den Akten ist keine förmliche Eröffnung eines baupolizeilichen Verfahrens, insbesondere auch den Anlagebetreibenden gegenüber, zu entnehmen. Die Gemeinde hat sich nach der Anzeige des Beschwerdeführers beim AUE über das Vorgehen in solchen Fällen erkundigt, insbesondere, ob ein baupolizeiliches Verfahren durchzuführen sei.18 In seiner Antwort bejahte das AUE die Pflicht zur Durchführung eines baupolizeilichen Verfahrens durch die Gemeinde. Gleichzeitig empfahl es der Gemeinde, zuerst ein informelles Vorgehen mit Begehung vor Ort unter Beteiligung des Anzeigers und des Anlagenbetreibers sowie der Fachstelle Immissionsschutz des AUE.19 Vorliegend kann offen gelassen werden, ob die Gemeinde formell korrekt ein Baupolizeiverfahren eingeleitet hat oder nicht. Auf alle Fälle ist der Beschwerdeführer anzeigender Nachbar und in seinen schutzwürdigen Interessen betroffen. Er ist auf sein Verlangen als Partei am Baupolizeiverfahren zu beteiligen. Ein Beteiligungswunsch vom Beschwerdeführer ist den Akten eindeutig zu entnehmen, insbesondere da er mehrfach darauf hingewiesen hatte, er wolle eine Verfügung, damit er diese anfechten könne. Hierfür ist irrelevant, dass er an der informellen Begehung vor Ort trotz Einladung nicht teilgenommen hat und auch den Einladungen für persönliche Gespräche nicht nachgekommen ist. Das Baupolizeiverfahren ist durch die zuständige Baupolizeibehörde und damit durch die Gemeinde zu führen und letztlich mit Verfügung abzuschliessen. Die Verfügung ist den Parteien, somit insbesondere den betroffenen Anlagebetreibern, aber als anzeigender Nachbar eben auch dem Beschwerdeführer, zu eröffnen. Vorliegend ist kein Abschluss eines baupolizeilichen Verfahrens zu erkennen. Auch stützt sich die Gemeinde im Beschwerdeverfahren nicht darauf, ein Verfahren durchgeführt und dieses förmlich mittels anfechtbarer Verfügung – egal welchen Inhalts – abgeschlossen zu haben. Das einzige offizielle Schreiben in vorliegender Sache seitens der Gemeinde datiert vom 1. Juli 2022. Dieses entspricht jedoch keiner Verfügung gemäss Art. 5 VwVG. Diese bundesrechtlichen Voraussetzungen an eine Verfügung und deren materiellen Inhalt gemäss Art. 5 VwVG sind im Kanton Bern mangels eigener Legaldefinition des materiellen Verfügungsbegriffs auf kantonaler und damit auch auf kommunaler Ebene einzuhalten.20 Im Schreiben vom 1. Juli 2022 wird kein Rechtsverhältnis begründet, geändert oder aufgehoben (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. a VwVG). Ein solches Rechtsverhältnis wird auch nicht in Bezug auf dessen Bestehen, Nichtbestehen oder Umfang festgestellt (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. b VwVG). Das Ersuchen des Beschwerdeführers wird sodann weder abgewiesen noch wird darauf förmlich nicht eingetreten (Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG). Vielmehr hält die Gemeinde einzig den für sie relevanten Sachverhalt fest. Damit fehlt es an einem entscheidenden Kriterium (Regelung eines Rechtsverhältnisses) für die Einstufung des Schreibens vom 1. Juli 2022 als Verfügung im materiellen Sinne. Ob das Schreiben die übrigen Voraussetzungen an eine materielle Verfügung erfüllt und den Formvorschriften von Art. 52 VRPG entspricht, muss vorliegend damit nicht geprüft werden. Der Beschwerdeführer wird in diesem Schreiben von der Gemeinde letztlich zu einem Gespräch eingeladen. Dies impliziert, dass das Verfahren auch aus der Sicht der Gemeinde noch nicht abgeschlossen ist. Das Schreiben vom 1. Juli 2022, welches überdies den Anlagebetreibenden und Adressaten einer allfälligen baupolizeilichen Verfügung nicht eröffnet worden war, ist nach dem Gesagten nicht als verfahrensabschliessende Verfügung einzustufen.
e) Unabhängig von der oben aufgeworfenen Frage, ob überhaupt ein förmliches Baupolizeiverfahren eingeleitet worden sei, steht damit fest, dass ein solches durch die Gemeinde noch nicht mit Verfügung abgeschlossen wurde, obwohl sie dazu verpflichtet ist. Weiter hat die Gemeinde anlässlich der Sitzung des Gemeinderates vom 21. Juli 2022 beschlossen, in dieser Angelegenheit keine weiteren Schreiben mehr zu verfassen. Mit anderen Worten hat die Gemeinde auf den Erlass einer Verfügung, deren Schriftlichkeit grundsätzlich zwingend ist (Art. 52 Abs. 1 Bst. g VRPG), bewusst und explizit verzichtet. Durch die bisher unterlassene Verfügung und die aktenkundige Absicht, auch in Zukunft in der Angelegenheit der strittigen Lichtimmissionen auf der Parzelle Nr. F.________ nicht zu verfügen, begeht die Gemeinde eine Rechtsverweigerung. Sie ist deswegen anzuweisen, das Verfahren betreffend die strittigen Lichtimmissionen auf der Parzelle Nr. F.________, ausgehend von der Parzelle Nr. E.________, mit Beteiligung des Beschwerdeführers als anzeigende Partei sowie der Eigentümerschaft der Parzelle Nr. E.________ als Anlagebetreibende der strittigen Lichtquellen, ohne Verzögerung fortzuführen. Von den Anlagebetreibenden ist im Übrigen keine Stellungnahme aktenkundig. Ihr rechtliches Gehör gilt es ebenfalls zu wahren. Nach Durchführung der noch offenen Verfahrensschritte und allenfalls aus der Sicht der Gemeinde erforderlichen Beweismassnahmen ist sodann eine verfahrensabschliessende Verfügung zu erlassen und den Parteien zu eröffnen.
3. Ergebnis und Kosten
a) Nach dem Gesagten liegt eine Rechtsverweigerung seitens der Gemeinde vor. Die Beschwerde des Beschwerdeführers ist demnach gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist.
b) Die Verfahrenskosten im Beschwerdeverfahren bestehen aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 Abs. 1 erster Satz VRPG). Diese wird festgesetzt auf CHF 800.– (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV21). Gemäss Art. 108 Abs. 1 VRPG werden die Verfahrenskosten der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigten, keine Verfahrenskosten zu erheben. Beim vorliegenden Ausgang des Verfahrens gilt die Gemeinde als unterliegende Partei.22 Das teilweise Nichteintreten auf die Beschwerde rechtfertigt keine separate Kostenausscheidung. Vorliegend können der Gemeinde jedoch keine Verfahrenskosten auferlegt werden, da sie nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen ist (Art. 108 Abs. 2 zweiter Satz VRPG). Die Verfahrenskosten gehen daher zulasten des Kantons.
c) Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1 VRPG).
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Das baupolizeiliche Verfahren ist im Sinne der Erwägungen durch die Gemeinde umgehend fortzusetzen und mit Verfügung abzuschliessen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten gesprochen.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Herrn C.________, eingeschrieben
D.________, eingeschrieben
Bau- und Verkehrsdirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungsrat
Rechtsmittelbelehrung
Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in drei Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.