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| BVD 120/2021/22 |
Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)
vom 20. Mai 2021
in der Beschwerdesache zwischen
Herrn C.________ Beschwerdeführer
vertreten durch Herrn Rechtsanwalt D.________
und
E.________ Beschwerdegegnerin
sowie
Baupolizeibehörde der Gemeinde Gampelen, Oberdorfstrasse 14, 3236 Gampelen
betreffend die Verfügung der Baupolizeibehörde der Gemeinde Gampelen vom 11. Februar 2021 (Abschrankung auf zwei Badestegen)
I. Sachverhalt
1. Mit Schreiben vom 19. November 2020 reichte der Beschwerdeführer eine baupolizeiliche Anzeige bei der Gemeinde Gampelen ein. Er machte geltend, die Beschwerdegegnerin habe auf dem Campingplatz A.________ den vorderen (im Folgenden: südlichen) und hinteren (im Folgenden: nördlichen) Holzsteg in den Neuenburgersee mit Bretterzäunen bzw. Barrieren ohne Baubewilligung abgesperrt. Diese Absperrungen seien baubewilligungspflichtig. Mit Verfügung vom 11. Februar 2021 trat die Gemeinde nicht auf die baupolizeiliche Anzeige ein, da der Beschwerdeführer dazu nicht legitimiert sei.
2. Gegen diese Verfügung reichte der Beschwerdeführer am 15. März 2021 Beschwerde bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) ein. Er beantragt, die Verfügung vom 11. Februar 2021 sei aufzuheben. Es seien die Beschwerdegegnerin und der Kanton Bern zu verpflichten, innert 10 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids die Abschrankungen (Barriere und Bretterzäune) beim südlichen Badesteg ersatzlos zu entfernen, so dass dieser Steg wieder zugänglich und benutzbar sei. Eventuell sei die Verfügung vom 11. Februar 2021 aufzuheben und es sei die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens und materiellen Prüfung der baupolizeilichen Anzeige vom 19. November 2020 an die Gemeinde zurückzuweisen. Aus der Beschwerdebegründung ergibt sich, dass nur der südliche Steg beziehungsweise dessen Abschrankung Gegenstand dieses Beschwerdeverfahrens sein soll.
3. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet1, führte den Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. Die Beschwerdegegnerin beantragt in ihrer Stellungnahme vom 1. April 2021, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Die Gemeinde Gampelen beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 6. April 2021 die Abweisung der Beschwerde.
4. Auf die Rechtsschriften und Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Eintreten
a) Angefochten ist eine Verfügung der Gemeinde Gampelen, mit welcher diese auf eine baupolizeiliche Anzeige mangels Legitimation des Beschwerdeführers nicht eingetreten ist. Eine baupolizeiliche Anzeige kann allerdings jede Person einreichen, eine besondere Betroffenheit ist dafür nicht erforderlich. Entscheidend ist die besondere Betroffenheit jedoch für die Frage, ob eine anzeigende Person im Verfahren Parteistellung beanspruchen kann (vgl. Art. 46 Abs. 2 Bst. a BauG2). Die angefochtene Verfügung ist somit dahingehend zu deuten, dass die Gemeinde dem Beschwerdeführer die Parteistellung im Baupolizeiverfahren absprechen wollte. Zudem ergibt sich aus einem früheren Verfahren in gleicher Angelegenheit, dass die Gemeinde die Anzeige mangels Baubewilligungspflicht für die Abschrankungen des südlichen und nördlichen Badestegs als unbegründet erachtet.3 Somit ist die Verfügung weiter dahingehend zu deuten, dass die Gemeinde der Anzeige keine Folge leisten wollte. Damit handelt es sich um eine baupolizeiliche Endverfügung. Gemäss Art. 49 Abs. 1 BauG können baupolizeiliche Verfügungen nach Art. 45 bis 48 BauG innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Beschwerde bei der BVD angefochten werden. Die BVD ist somit zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
b) Im Streit um die eigene Verfahrenslegitimation ist eine Person, die sich am Verfahren beteiligen will, Partei und als Adressatin einer Verfügung, die ihr die Parteistellung abspricht, formell beschwert. Sie ist damit zur Anfechtung dieser Verfügung befugt, unbesehen darum, ob sie in der Sache selber, d.h. im Streit um den Anspruch auf Verfahrensbeteiligung, Erfolg haben wird.4 Der Beschwerdeführer ist demzufolge zur Beschwerde legitimiert. Auf seine form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde wird eingetreten.
2. Parteistellung im Baupolizeiverfahren
a) Im Baupolizeiverfahren kommt der anzeigenden Person im Verfahren dann Parteistellung zu, wenn sie als Nachbar durch die baurechtswidrigen Verhältnisse betroffen ist oder zu den nach Art. 35a BauG einspracheberechtigten Organisationen gehört (Art. 46 Abs. 2 Bst. a BauG). Letzteres steht vorliegend nicht zur Diskussion. Der Beschwerdeführer hätte somit im vorinstanzlichen Verfahren als Anzeiger dann als Partei zugelassen werden müssen, wenn er als Nachbar durch die baurechtswidrigen Verhältnisse betroffen ist. Zur Beantwortung der Frage, wann dies der Fall ist, kann auf Art. 35 Abs. 2 Bst. a BauG zurückgegriffen werden.5
b) Nach Art. 35 Abs. 2 Bst. a BauG sind nur Personen zur Einsprache befugt, welche durch das Bauvorhaben unmittelbar in eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen sind. Nach Lehre und Rechtsprechung ist eine Person in schutzwürdigen Interessen berührt, wenn sie durch ein Bauvorhaben in höherem Mass als die Allgemeinheit betroffen ist und zum Streitgegenstand eine besondere Beziehungsnähe hat. Diese Anforderungen grenzen die Beschwerden betroffener Drittpersonen von der unzulässigen Popularbeschwerde ab. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts muss die besondere Beziehungsnähe zum Streitgegenstand bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein. In einer besonders nahen Beziehung zur Streitsache stehen naturgemäss die Nachbarn des Baugrundstücks. Der Kreis der betroffenen Nachbarschaft kann aber nicht allgemein festgelegt werden, sondern muss im Einzelfall nach den konkreten Verhältnissen bestimmt werden. Die Nachbarschaft reicht so weit wie die allfälligen nachteiligen Auswirkungen des Bauvorhabens. Eine weite Umschreibung des Kreises der beschwerdeberechtigten Nachbarschaft kann sich daher dort rechtfertigen, wo von einer Baute besonders starke Emissionen ausgehen. Die mögliche Störung muss aber deutlich wahrnehmbar sein und objektiv betrachtet als Nachteil empfunden werden. In der Regel zu bejahen ist die Einsprachebefugnis des Nachbarn, wenn dessen Liegenschaft unmittelbar an das Baugrundstück angrenzt oder allenfalls nur durch einen Verkehrsträger davon getrennt wird. Es wird darauf verzichtet, auf bestimmte feste Werte abzustellen. Nach der bundesgerichtlichen Praxis sind Nachbarn bis im Abstand von etwa 100 m in der Regel zu Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Bauvorhaben legitimiert. Allerdings ergibt sich die Legitimation nicht schon allein aus der räumlichen Nähe, sondern erst aus einer daraus herrührenden besonderen Betroffenheit.6
c) Der Beschwerdeführer begründet seine Legitimation damit, dass er seit mehr als zehn Jahren Mieter auf dem Campingplatz sei. Sein Stellplatz Nr. B.________ sei vom südlichen Steg und somit auch von dessen Abschrankung rund 50 m Luftlinie entfernt. Die räumliche Distanz sei ein wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit. Das Bundesgericht anerkenne die Legitimation von Nachbarn bis zu einem Abstand von 100 m in der Regel ohne weitere Abklärungen. Er habe von seinem Stellplatz direkten Sichtkontakt zur Abschrankung. Diese sei ein optischer Fremdkörper in einer schönen Naturlandschaft. Die Abschrankung sei mit einer Höhe von über 2 m markant und im Übrigen schlicht und ergreifend hässlich und ordne sich daher nicht in die bestehenden Gegebenheiten ein. Demzufolge sei bereits das Kriterium der räumlichen Nähe für eine Legitimation erfüllt. Da zudem Sichtkontakt bestehe, begründeten im Verbund mit der räumlichen Nähe die erhobenen Einwände ästhetischer Natur eine besondere Betroffenheit.
Darüber hinaus macht der Beschwerdeführer geltend, er sei auch als regelmässiger Nutzer des südlichen Stegs von der Sperrung besonders betroffen. Er bezahle denselben hohen Mietzins, ohne den Steg als Einstieg zum Baden im Neuenburgersee nutzen zu können. Offen bleibe einzig der mittlere Steg, der nun aber hoffnungslos überfüllt sein werde, nicht zuletzt aufgrund der Corona-Situation.
d) Zur Diskussion steht die Abschrankung des südlichen Badestegs in den Neuenburgersee. Die Abschrankung besteht einerseits aus zwei zwischen Pflöcken montierten Querbalken und andererseits einige Meter dahinter aus einem Lattenzaun (vertikale Latten mit gut lattenbreiten Lücken) in der Grössenordnung von 2 m Höhe und 2 m Breite. Beide Abschrankungen bestehen aus Holz.7 Die Abschrankungen sind nicht auf Dauer angelegt. Die Beschwerdegegnerin beabsichtigt, den südlichen Badesteg abzubrechen, sobald die erforderliche Baubewilligung vorliegt. Mit dem Abbruch des Badestegs sollen auch die Abschrankungen wieder entfernt werden. Der vom Beschwerdeführer gemietete Stellplatz Nr. B.________ befindet sich rund 50 m von den umstrittenen Abschrankungen des südlichen Stegs entfernt. Dazwischen befinden sich ein Weg und Bäume.
Zwar befindet sich der Stellplatz damit in rund der Hälfte derjenigen Distanz, die nach der bundesgerichtlichen Praxis in der Regel zu Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Bauvorhaben legitimiert. Es besteht aber nicht bei jeder baulichen Veränderung in der Umgebung eines Grundstücks eine besondere Betroffenheit.8 Im vorliegenden Fall sind die beiden Abschrankungen unauffällig gestaltet, von geringer Grösse und nur von temporärer Dauer. Sowohl bei beiden Abschrankungen einzeln als auch bei beiden Abschrankungen zusammen handelt es sich daher um Anlagen mit bescheidenen Auswirkungen auf Raum und Umwelt. Aufgrund dieser Geringfügigkeit der beiden Abschrankungen ergibt sich allein aus der räumlichen Nähe keine besondere Betroffenheit. Dies umso mehr, als der Beschwerdeführer nicht als Grundeigentümer oder als Mieter eines Erstwohnsitzes betroffen ist, sondern als Mieter eines nur temporär genutzten Campingstellplatzes. Zunächst ist der Campingplatz nicht ganzjährig geöffnet, die aktuelle Saison dauert gemäss Mietvertrag vom 1. April bis 24. Oktober 2021. Zudem wird der Stellplatz auch während der Saison nicht dauernd bewohnt, gemäss Beschwerdeführer ist er hauptsächlich an den Wochenenden und während den Ferien vor Ort. Gemäss Mietvertrag ist der Beschwerdeführer als Mieter denn auch nicht berechtigt, seinen Hauptwohnsitz auf dem Campingplatz zu begründen.9 Unter diesen Umständen ist der Beschwerdeführer als Nachbar durch die umstrittenen Abschrankungen des südlichen Stegs nicht hinreichend in schutzwürdigen Interessen betroffen.
Zwar macht der Beschwerdeführer zusätzlich Sichtkontakt geltend. Direkte Sichtverbindung oder minimale Beeinträchtigung der Aussicht genügen für sich alleine aber nicht, die Beeinträchtigung muss ein gewisses Gewicht haben. Daher müssen rein ideelle Beeinträchtigungen wie zum Beispiel die Beeinträchtigung der Aussicht in der Regel wesentlich stärker störend sein als reelle Immissionen.10 Die aus zwei Querbalken bestehende Abschrankung ist vom Stellplatz des Beschwerdeführers nur äusserst eingeschränkt sichtbar. Die aus einem Lattenzaun bestehende Abschrankung ist zwar besser, aufgrund von Bäumen aber ebenfalls nur eingeschränkt sichtbar. Zudem handelt es sich bei beiden Abschrankungen um geringfügige Anlagen, die aufgrund ihrer Grösse und Gestaltung aus 50 m Distanz nicht auffallen.11 Insgesamt besteht somit zwar eine Sichtverbindung zu den beiden Abschrankungen, die entsprechende Beeinträchtigung hat jedoch nicht genügend Gewicht, um eine hinreichende Betroffenheit zu begründen.
e) Bleibt zu prüfen, ob der Beschwerdeführer als Benutzer des südlichen Badestegs durch die Abschrankungen hinreichend betroffen ist. Die Benutzung des Campingplatzes steht grundsätzlich allen Personen offen. Somit kann grundsätzlich auch jeder und jede die fraglichen Badestege nutzen. Insofern ist der Beschwerdeführer durch die Abschrankungen nicht in höherem Mass als die Allgemeinheit betroffen. Die regelmässige Benutzung einer Anlage reicht nicht zur Begründung der besonderen Betroffenheit. Wer zum Beispiel regelmässig in einem Laden einkauft, kann sich nicht gegen dessen Abriss zur Wehr setzen.12
Dabei ist der Beschwerdeführer, auch wenn er langjähriger Mieter auf dem Campingplatz und regelmässiger Benutzer des Badestegs ist, nicht auf die Benutzung des südlichen Badestegs angewiesen. Baden im See ist anders als beispielsweise die Benützung von Strassen zur Bestreitung des täglichen Lebens nicht erforderlich. Allerdings wird dem Beschwerdeführer das Baden im See durch die beiden Abschrankungen des südlichen Stegs ohnehin nicht verwehrt. Zwar wurde auch der nördliche Steg von der Beschwerdegegnerin abgesperrt, der mittlere der drei bestehenden Stege steht aber nach wie vor zur Verfügung, so dass der Beschwerdeführer auch über diesen in den See einsteigen und sein regelmässiges Bad nehmen kann. Dass dieser mittlere Steg aufgrund der Schliessung der beiden anderen Stege intensiver genutzt wird und sich das Baden für den Beschwerdeführer insofern weniger komfortabel gestaltet, stellt höchstens eine geringfügige Beeinträchtigung dar, die keine hinreichende Betroffenheit zu begründen vermag. Kommt hinzu, dass der Beschwerdeführer für das Baden im See auch nicht zwingend auf einen Steg angewiesen sein dürfte. Dies dürfte zwar weniger komfortabel sein, auch dieser Komfortverlust vermag aber im rechtlichen Sinn keine hinreichende Betroffenheit zu begründen.
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der Beschwerdeführer als Benutzer des südlichen Badestegs nicht in höherem Mass als die Allgemeinheit betroffen ist. Selbst wenn man dies anders sehen würde, wird ihm das Baden im See durch die Schliessung von zwei der drei Stege nicht verunmöglicht. Aus der Schliessung der beiden Stege ergibt sich daher höchstens ein Komfortverlust, der keine hinreichende Betroffenheit zu begründen vermag. Letztlich ist der Beschwerdeführer folglich als Benutzer des Stegs so oder anders nicht hinreichend in schutzwürdigen Interessen betroffen.
f) Die Gemeinde Gampelen hat dem Beschwerdeführer somit zu Recht die Beteiligung als Partei an ihrem Baupolizeiverfahren verweigert. Die Beschwerde ist daher abzuweisen und die angefochtene Verfügung zu bestätigen. Soweit sich der Beschwerdeführer auf seine Rechte und Pflichten als Mieter beruft, ist dies privatrechtlicher Natur und im vorliegenden öffentlich-rechtlichen Verfahren unerheblich. Diesbezüglich hat sich der Beschwerdeführer mit der Beschwerdegegnerin zivilrechtlich auseinanderzusetzen.
3. Rechtliches Gehör
a) Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör. Dieser Anspruch umfasse das Recht, von jeder Stellungnahme Kenntnis nehmen und sich dazu äussern zu können. In Verletzung dieses Rechts seien ihm die von der Beschwerdegegnerin und vom Amt für Grundstücke und Gebäude des Kantons Bern (AGG) im vorinstanzlichen Verfahren bei der Gemeinde Gampelen eingereichten Stellungnahmen nicht zugestellt worden und er kenne deren Wortlaut bis heute nicht. Die Gemeinde Gampelen bestätigt in ihrer Beschwerdeantwort vom 6. April 2021, dass dem Beschwerdegegner die beiden Eingaben nicht zugestellt worden seien.
b) Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 21 ff. VRPG13 gibt den Parteien das Recht, sich zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst auch das Recht der Parteien, von jedem eingereichten Aktenstück bzw. jeder Stellungnahme von Parteien und Behörden Kenntnis zu nehmen und sich dazu äussern zu können. Das gilt unabhängig davon, ob diese neue Tatsachen oder Argumente enthalten und ob sie die Entscheidbehörde tatsächlich zu beeinflussen vermögen. Die Beteiligten sind deshalb über jede Eingabe zu informieren, damit sie Gelegenheit haben, sich dazu zu äussern, wenn sie dies als notwendig erachten. Daher sind den Parteien im Baupolizeiverfahren sämtliche Amts- und Fachberichte sowie die Stellungnahmen der Gegenpartei zuzustellen.14
c) Anspruch auf rechtliches Gehör haben somit die Parteien eines Verfahrens. Wie dargelegt, konnte der Beschwerdeführer im Baupolizeiverfahren mangels hinreichender Betroffenheit in schutzwürdigen Interessen keine Parteistellung beanspruchen (siehe oben Erwägung 2). Folglich hatte er keinen Anspruch auf rechtliches Gehör und die Gemeinde Gampelen war nicht verpflichtet, ihm die Eingaben der übrigen Verfahrensbeteiligten zuzustellen. Diese Rüge erweist sich somit als unbegründet.
Die anzeigende Person, die keine Parteistellung beanspruchen kann, hat lediglich Anspruch auf Auskunft über die Erledigung ihrer Anzeige.15 Der Beschwerdeführer wurde mit der angefochtenen Verfügung über die Erledigung seiner Anzeige informiert, die Gemeinde hat der Anzeige keine Folge geleistet (siehe oben Erwägung 1.a).
4. Verfahrensvereinigung
a) Der Beschwerdeführer beantragt eine Vereinigung des vorliegenden Beschwerdeverfahrens mit dem Beschwerdeverfahren RA Nr. 120/2021/23. Dies, weil die beiden Verfahren die gleichen Fragen zum Gegenstand hätten (Absperrung von Badestegen) und die gleichen Gegenparteien angesprochen seien (Beschwerdegegnerin als Bauherrin und Kanton Bern als Grundeigentümerin).
b) Betreffen getrennt eingereichte Eingaben den gleichen Gegenstand, so kann die instruierende Behörde die Verfahren vereinigen (Art. 17 Abs. 1 VRPG). Wichtigste Richtschnur für den Entscheid über eine Verfahrensvereinigung ist die Prozessökonomie. Die instruierende Behörde verfügt über einen grossen Ermessensspielraum.16
Im vorliegenden Fall sind zwei verschiedene Badestege betroffen, die von der Beschwerdegegnerin durch umstrittene Absperrungen unzugänglich gemacht wurden. Dementsprechend hat die Gemeinde Gampelen auch zwei verschiedene Verfügungen erlassen. Zwar stellen sich in beiden Beschwerdeverfahren die gleichen Rechtsfragen, diese sind jedoch aufgrund der jeweiligen Umstände differenziert zu beurteilen. Da die beiden Fälle somit sehr ähnlich aber doch nicht genau gleich liegen, hätte eine Vereinigung beim Verfassen von Rechtsschriften eher für Verwirrung gesorgt, ohne dass dadurch wesentlicher Aufwand hätte vermieden werden können. Somit sprachen keine prozessökonomischen Gründe für eine Verfahrensvereinigung, weshalb darauf verzichtet wurde. Mit dem vorliegenden Entscheid in der Hauptsache wird das Gesuch um Vereinigung gegenstandslos und kann als erledigt vom Geschäftsverzeichnis abgeschrieben werden (Art. 39 Abs. 1 VRPG).
5. Kosten
a) Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt der Beschwerdeführer als unterliegend und er hat die oberinstanzlichen Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Unter Berücksichtigung des Umstands, dass im Beschwerdeverfahren RA Nr. 120/2021/23 ein praktisch identischer Entscheid ergeht, werden diese Verfahrenskosten bestimmt auf eine Pauschalgebühr von CHF 500.– (Art. 103 Abs. 1 und 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV17).
b) Der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hat als unterliegende Partei keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die obsiegende Beschwerdegegnerin war nicht anwaltlich vertreten, weshalb bei ihr keine Parteikosten im Sinne des Gesetzes entstanden sind (Art. 104 Abs. 1 und 2 VRPG). Folglich werden keine Parteikosten gesprochen.
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird abgewiesen. Die Verfügung der Gemeinde Gampelen vom 11. Februar 2021 wird bestätigt.
2. Das Gesuch des Beschwerdeführers um Verfahrensvereinigung wird als erledigt vom Geschäftsverzeichnis abgeschrieben.
3. Die Verfahrenskosten von CHF 500.– werden dem Beschwerdeführer zur Bezahlung auferlegt. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
4. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Herrn Rechtsanwalt D.________, eingeschrieben
E.________, eingeschrieben
Baupolizeibehörde der Gemeinde Gampelen, eingeschrieben
Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR), per Mail, zur Kenntnis
Amt für Grundstücke und Gebäude (AGG), z.H. Frau F.________, per Mail, zur Kenntnis
Bau- und Verkehrsdirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungsrat
Rechtsmittelbelehrung
Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in vier Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.