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| BVD 120/2019/67 |
Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)
vom 9. Juli 2020
in der Beschwerdesache zwischen
Herrn C.________ Beschwerdeführer
und
Baupolizeibehörde der Gemeinde Bowil, Gemeindeverwaltung, Alte Hauptstrasse 7,
3533 Bowil
betreffend die Verfügung der Baupolizeibehörde der Gemeinde Bowil vom 27. August 2019 (Wiederinstandstellung Feldscheune)
I. Sachverhalt
1. Der Beschwerdeführer ist Alleineigentümer der Parzelle Bowil Grundbuchblatt Nr. E.________ (Landwirtschaftszone). Auf dem Grundstück befindet sich eine Feldscheune (A.________). Das Gebäude wird im Bauinventar der Gemeinde Bowil als K-Objekte mit der Einstufung «schützenswert» geführt.
2. Am 6. August 2019 wurde der Gemeinde Bowil gemeldet, die Feldscheune sei teilweise zerstört worden. Die Gemeinde nahm daraufhin am 8. August 2019 einen Augenschein vor Ort vor und erstellte eine Fotodokumentation. Anlässlich dieses Augenscheins führte der Beschwerdeführer aus, die Feldscheune sei im Rahmen von nächtlichen Landwirtschaftsarbeiten durch ein Fahrzeug touchiert worden, woraufhin die Baute zum Teil eingestürzt sei.
3. Am 27. August 2019 erliess die Gemeinde eine «Wiederinstandstellungsverfügung», in der sie den Beschwerdeführer verpflichtet, die Feldscheune an gleicher Stelle und mit dem vorhandenen, historischen Baumaterial originalgetreu wieder aufzubauen.
4. Dagegen erhob der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 26. September 2019 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE), seit dem 1. Januar 2020 Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD). Er beantragt die Aufhebung der Verfügung vom 27. August 2019 und den Verzicht auf den Wiederaufbau der Feldscheune. Zudem verlangt er, die Feldscheune sei aus dem Inventar der schützenswerten Objekte zu entlassen. Eventualiter seien die Kosten für die Wiederinstandstellung durch den Kanton zu tragen.
5. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet1, holte die Vorakten ein und führte den Schriftenwechsel durch. Zudem ersuchte es die Denkmalpflege des Kantons Bern (KDP), mehrere Fragen zum betroffenen Objekt zu beantworten. Die KDP beantwortete die Fragen mit Bericht vom 11. Dezember 2019. Anschliessend gab das Rechtsamt den Beteiligten Gelegenheit zum Einreichen von Schlussbemerkungen. Von dieser Gelegenheit machte der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 30. Januar 2020 Gebrauch.
Auf die Rechtsschriften und den Bericht der KDP wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
Gemäss Art. 49 Abs. 1 BauG2 können baupolizeiliche Verfügungen nach Art. 45 bis 48 BauG innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Beschwerde bei der BVD angefochten werden. Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat und Alleineigentümer der betroffenen Liegenschaft zur Beschwerde legitimiert (Art. 65 Abs. 1 VRPG3). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde wird eingetreten. Ob auf alle Rügen und Anträge einzutreten ist, wird bei den jeweiligen Erwägungen geprüft.
2. Antrag auf Entlassung aus dem Bauinventar
a) Der Beschwerdeführer beantragt, die Scheune sei aus dem Inventar der schützenswerten Objekte zu entlassen.
b) In der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege sind sowohl das Verfahren als auch der Entscheid in der Sache grundsätzlich auf den Streitgegenstand begrenzt. Die angefochtene Verfügung bildet nicht nur den Ausgangspunkt des Beschwerdeverfahrens, sondern zugleich den Rahmen und die Begrenzung.4 Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Verfügung der Gemeinde Bowil vom 27. August 2019. Darin ordnet die Gemeinde den Wiederaufbau der Feldscheune A.________ an. Die Korrektheit des Inventareintrags ist nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung. Entsprechend hat die Vorinstanz auch keine Feststellungen oder Anordnungen zum Inventareintrag getroffen. Soweit der Beschwerdeführer die Entlassung der Feldscheune aus dem Inventar der schützenswerten Objekte verlangt, geht sein Begehren daher über den Streitgegenstand hinaus. Auf den Antrag kann nicht eingetreten werden. Überdies kann der Beschwerdeführer ein entsprechendes Begehren nur im Rahmen eines Nutzungsplanverfahrens oder, wenn seit der Errichtung des Inventars kein solches durchgeführt worden ist, in einem Baubewilligungsverfahren stellen (vgl. Art. 10d Abs. 2 BauG, Art. 13c Abs. 2 BauV5). Dem vorliegenden Beschwerdeverfahren liegt indes ein Baupolizeiverfahren zugrunde, weshalb auch aus diesem Grund nicht über den Inventareintrag zu befinden ist.6
3. Wiederaufbau der Feldscheune
a) Der Beschwerdeführer verlangt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und den Verzicht auf den Wiederaufbau der Feldscheune. Er macht geltend, der Wiederaufbau sei für ihn zeitlich und finanziell nicht zumutbar. Es bestünde kein hinreichendes öffentliches Interesse am Wiederaufbau. Die Scheune sei in äusserst schlechtem Zustand gewesen, weshalb für einen Wiederaufbau praktisch jedes einzelne Bauteil ersetzt werden müsste. Die Originalsubstanz könne nicht wieder aufgebaut werden und die Kosten für den Wiederaufbau seien unverhältnismässig hoch.
b) Die Organe der Baupolizei haben alle Massnahmen zu treffen, die zur Durchführung des Baugesetzes und der gestützt darauf erlassenen Vorschriften und Verfügungen erforderlich sind (Art. 45 Abs. 2 BauG). Ihnen obliegt insbesondere die Aufsicht über die Einhaltung der Bauvorschriften und der Bedingungen und Auflagen der Baubewilligung (Art. 45 Abs. 2 Bst. a BauG), die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes bei widerrechtlicher Bauausführung oder bei nachträglicher Missachtung von Bauvorschriften, Bedingungen und Auflagen (Bst. b) sowie die Beseitigung von Störungen der öffentlichen Ordnung, die von unvollendeten, mangelhaft unterhaltenen oder sonstwie ordnungswidrigen Bauten und Anlagen ausgehen (Bst. c).
Baupolizeiliche Anordnungen müssen – wie jedes staatliche Handeln – auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (vgl. Art. 5 BV7). Eine Wiederherstellungsmassnahme ist verhältnismässig, wenn sie geeignet ist, das angestrebte Ziel zu erreichen, nicht weiter geht, als zur Herstellung des rechtmässigen Zustands nötig ist und die Belastung für die pflichtige Person in einem vernünftigen Verhältnis zum verfolgten Ziel steht.8 Ein öffentliches Interesse an der Wiederherstellung ist im Allgemeinen gegeben, da das Interesse an der Einhaltung der baurechtlichen Bestimmungen und an der konsequenten Verhinderung von Bauten, die der baurechtlichen Ordnung widersprechen, generell gross ist. Ausnahmsweise kann dieses Interesse im konkreten Fall jedoch fehlen, z.B. wenn das angestrebte Ziel gar nicht zu erreichen ist, oder der rechtswidrige Zustand besser oder jedenfalls nicht schlechter ist als der rechtmässige es wäre, oder die Wiederherstellung ein Gebiet stärker belasten würde als das Belassen des widerrechtlichen Zustands.9 Bei bösem Glauben der betroffenen Person kann auf eine Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nur verzichtet werden, wenn die Abweichung vom Erlaubten unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen Interesse liegt oder unverhältnismässig wäre. Auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann sich somit auch berufen, wer nicht gutgläubig gehandelt hat. Die betroffene Person muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baulichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und die der Bauherrschaft allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Mass berücksichtigen. So fallen finanzielle Interessen kaum je ins Gewicht.10
c) Es ist unbestritten, dass die betroffene Feldscheune bei nächtlichen Landwirtschaftsarbeiten von einem Fahrzeug touchiert und mindestens teilweise zerstört worden ist. Die Feldscheune ist im Bauinventar der Gemeinde Bowil als schützenswertes Objekt eingetragen («K-Objekt»). Gemäss Art. 10b Abs. 2 BauG dürfen schützenswerte Baudenkmäler nicht abgebrochen werden. Innere Bauteile, Raumstrukturen und feste Ausstattungen sind ihrer Bedeutung entsprechend zu erhalten. Voraussetzung für diesen Schutz nach Art. 10b BauG ist die Aufnahme des Baudenkmals in ein Inventar (Art. 10e Abs. 1 BauG). Es ist nicht erforderlich, dass die Richtigkeit des Eintrags im Rahmen eines Nutzungsplans- oder Baubewilligungsverfahren nachgewiesen worden ist; der Schutz gilt bereits mit der Aufnahme des Objekts in das in Kraft getretene Bauinventar.11 Die als schützenswert inventarisierte Feldscheune A.________ darf daher grundsätzlich nicht abgebrochen und sie muss in ihrer Raumstruktur erhalten werden. Die momentane Situation stellt eine anhaltende Verletzung dieser Bestimmungen dar. Die mindestens teilweise zerstörte Scheune kann auch aus Sicherheits- und Ästhetikgründen nicht im aktuellen Zustand belassen werden. Die Feldscheune bewirkt in ihrer gegenwärtigen Form somit eine Störung der öffentlichen Ordnung. Es ist Aufgabe der Vorinstanz als Baupolizeibehörde, diesen Zustand zu beseitigen. Gesetzliche Grundlage für die vorinstanzliche «Wiederinstandstellungsverfügung» ist demnach Art. 45 Abs. 2 Bst. c BauG.
d) An der Durchsetzung der baurechtlichen Grundordnung besteht ein grundsätzliches öffentliches Interesse. Im konkreten Fall kann die Scheune bereits aus Gründen der Ästhetik und der Sicherheit nicht so belassen werden. Am Wiederaufbau der Scheune bestehen sodann gewichtige denkmalpflegerische Interessen: Im Bauinventar der Gemeinde Bowil wird das Gebäude wie folgt umschrieben: «Feldstall von 1773. Kleiner Ständerbau (teils Bohlen, teils Flecken) unter abgewalmtem Dach. Im Giebeldreieck über dem Eingang diagonal eingeblattete Streben nach Ofenhaus-Art; der erhöhte Türsturz eine eher seltene Konstruktion. Der kleien Stall steht traufständig an der kanalisierten Chise, begleitet von einigen Obstbäumen entlang dem Bach; ein markanter, ansprechender Blickpunkt in der weiten unverbauten Landschaft. Letztes Beispiel von ehemals zahlreichen kleinen Feldscheunen, bzw. -ställen im Groggenmoos.» Die KDP hielt im Bericht vom 11. Dezember 2019 fest, das betroffene Objekt gehöre unter den bäuerlichen Bauten des Emmentals zur Gattung der Feldställe/Feldscheunen. Während diese im Hügelland etwas häufiger vorkommen würden, seien sie in den flachen Talsohlen eher selten. Der Grossteil der bekannten und im Bauinventar verzeichneten Feldställe/Feldscheunen stamme aus dem 19. Jahrhundert. Aus der Zeit vor 1800 gebe es im Talgebiet keine vergleichbaren Objekte. Lage, Grösse und Form würden die Form der Bewirtschaftung wiederspiegeln: In beträchtlicher Distanz zum Gehöft seien Kleinbauten errichtet worden, die als Volumina zwar bescheiden wirken würden, jedoch durch ihre Lage auf dem freien Feld landschaftsprägend seien. Die mit dem eingravierten Baujahr von 1773 älteste bekannte Tal-Feldscheune repräsentiere demnach als einziger und letzter Zeuge die ältere Variante eines charakteristischen Bautypus. Bezüglich der konstruktiven Details sei der Bau einzigartig. Die Qualität werde durch die bisherige Lebensdauer von nahezu 250 Jahren bestätigt. Insgesamt sei festzustellen, dass sich in diesem Objekt Konzept, Konstruktion, Funktion, Stellung und Landschaft zu einer Einheit verbinden würden, die in dieser Kohärenz sehr selten anzutreffen sei. Damit komme ihm eine überdurchschnittlich hohe bauhistorische Bedeutung zu.
Die KDP hat die Qualitäten des Objekts ausführlich und überzeugend dargelegt. Die Besonderheit der Scheune ergibt sich zunächst aus ihrer Lage im Tal und aus ihrem Alter. Die Scheune repräsentiert zudem die damalige Form der Bewirtschaftung und ist daher auch historisch bedeutsam. Gemäss dem Objektblatt befanden sich im Giebeldreieck über dem Eingang diagonal eingeblattete Streben nach Ofenhaus-Art und der erhöhte Türsturz der Scheune war eine eher seltene Konstruktion. Die Scheune zeichnete sich daher auch durch künstlerische Qualitäten aus; die KDP bezeichnet die konstruktiven Details gar als einzigartig. Hinzu kommt die aussergewöhnliche Situation des Objekts: Die Scheune steht direkt an der kanalisierten Chise und bildet einen markanten Blickpunkt in einer weiten unverbauten Landschaft.12 Insgesamt verbindet die Scheune gemäss der nachvollziehbaren Beurteilung der KDP Konzept, Konstruktion, Funktion, Stellung und Landschaft zu einer Einheit, die in dieser Kohärenz sehr selten anzutreffen ist. Das denkmalpflegerische Interesse am Wiederaufbau der Scheune ist somit gross. Angesichts der ebenfalls betroffenen Aspekte der Sicherheit und der Ästhetik wird die Wiederherstellung gleich von mehreren gewichtigen öffentlichen Interessen getragen.
e) Die KDP führt im Bericht vom 11. Dezember 2019 aus, die Wiederherstellung sei aus denkmalpflegerischer Sicht möglich. Die BVD sieht keine Veranlassung, an dieser Einschätzung der Fachbehörde zu zweifeln. Gemäss der fachkundigen Ansicht der KDP entspricht der von der Vorinstanz angeordnete Wiederaufbau den üblichen denkmalpflegerischen Leitlinien und Grundsätzen. Mit dem Wiederaufbau der Scheune kann also den betroffenen Interessen des Denkmalschutzes Rechnung getragen werden. Dasselbe gilt für die Aspekte der Sicherheit und der Ästhetik. Der Wiederaufbau der Scheune ist daher geeignet, den ordnungswidrigen Zustand zu beseitigen. Mildere Massnahmen, mit denen dasselbe Ziel erreicht werden könnte, bestehen insbesondere angesichts der denkmalpflegerischen Interessen nicht. So ist die KDP der nachvollziehbaren Ansicht, ein Wiederaufbau sei nicht nur möglich, sondern zwingend. Alternativen gebe es nicht. Der von der Vorinstanz verfügte Wideraufbau der Scheune ist daher erforderlich.
f) Der Beschwerdeführer bestreitet insbesondere die Zumutbarkeit der Wiederherstellung und macht geltend, der zeitliche und finanzielle Aufwand eines Wiederaufbaus stehe in keinem Verhältnis zum öffentlichen Interesse.
Wie dargelegt, liegen dem Wiederaufbau der Scheune gewichtige öffentliche Interessen zugrunde. Diese überwiegen die privaten Interessen des Beschwerdeführers. Zwar ist die Massnahme mit zeitlichen und finanziellen Aufwendungen für den Beschwerdeführer verbunden. Dabei gilt es aber zu berücksichtigen, dass der (teilweise) Einsturz der Scheune dem Beschwerdeführer selbst anzulasten ist; die Scheune stürzte gemäss den Angaben des Beschwerdeführers bei nächtlichen Landwirtschaftsarbeiten ein, als ein Fahrzeug die Scheune touchierte. Soweit der Wiederaufbau durch den «äusserst schlechten Zustand» der Scheune aufwändiger wird, ist weiter zu berücksichtigen, dass die Pflicht, schützenswerte Baudenkmäler zu erhalten, grundsätzlich auch die Pflicht mit einschliesst, das Schutzobjekt zu unterhalten.13 Der Beschwerdeführer erwarb das Grundstück mit der streitbetroffenen Scheune im Jahr 2018.14 Damals war die Scheune bereits im Bauinventar Bowil eingetragen. Der Beschwerdeführer musste also um die Inventarisierung und die sich daraus ergebenden Pflichten wissen. Überdies bestimmt Art. 21 Abs. 1 BauG explizit, dass Bauten so zu unterhalten sind, dass weder Personen noch Sachen gefährdet werden. Gerade angesichts des hohen Alters des Objekts und der offensichtlichen Einsturzgefahr wäre es also dem Beschwerdeführer bzw. seinem Rechtsvorgänger oder seiner Rechtsvorgängerin oblegen, die Scheune sachgerecht zu unterhalten. Stattdessen sind seit längerer Zeit keine Unterhaltsarbeiten mehr gemacht worden.15 Versäumnisse seines Rechtsvorgängers oder seiner Rechtsvorgängerin muss sich der Beschwerdeführer anrechnen lassen. Es ist daher dem Beschwerdeführer zuzuschreiben, dass die Scheune «schon bei einer blossen Berührung durch das landwirtschaftliche Fahrzeug wie ein Kartenhaus zusammenstürzte». Der Verzicht auf den Wiederaufbau kann somit nicht mit dem von der Eigentümerschaft selber zu verantwortenden, schlechten Zustand des Objekts begründet werden. Bloss wirtschaftliche Interessen des oder der Wiederherstellungspflichtigen haben überdies selten ausschlaggebendes Gewicht. So hat die Rechtsprechung mehrfach Wiederherstellungsmassnahmen als zumutbar erachtet, die mit grossem Aufwand verbunden waren und zum Verlust von hohen Investitionskosten führten.16 Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer vorliegend bei der KDP um sog. Finanzhilfen ersuchen kann (vgl. E. 4). Finanzhilfen werden namentlich für die Erhaltung und Restaurierung von Denkmälern ausgerichtet (Art. 29 Abs. 2 Bst. c DPG17). Die konkreten Beiträge werden in der Regel als prozentualer Anteil der beitragsberechtigten Kosten berechnet. Vorliegend sind die konkreten Kosten erst noch zu bestimmen. Die KDP konnte im Bericht vom 11. Dezember 2019 aber an die fachgerechte Reparatur und Instandstellung der originalen Bauteile Beiträge in Aussicht stellen. Sie hat zwar auch ausgeführt, dass nach mutwilliger Zerstörung keine Beiträge geleistet würden. Diesfalls würde aber auch die Interessenabwägung im vorliegenden Baubeschwerdeverfahren ohne Weiteres zu Lasten des Beschwerdeführers ausfallen. Zeitliche Aufwendungen sind sodann jedem Wiederaufbau immanent und vermögen nicht automatisch die Unzumutbarkeit der Massnahme zu begründen. Auch hier kann der Beschwerdeführer zudem die Hilfe der KDP in Anspruch nehmen: Die KDP hat bereits ausgeführt, dass ihre Bauberatung fachliche Unterstützung leisten wird. Der zeitlichen Belastung kann sodann im Rahmen der Wiederaufbaufrist zusätzlich Rechnung getragen werden. Die Scheune weist überdies keine vergleichsweise komplizierten Verzierungen, Schmuckornamente oder Formen auf, wie dies bei anderen denkmalgeschützten Objekten oft der Fall ist. Dies wirkt sich sowohl finanziell als auch zeitlich aufwandmindernd aus. Der Wiederaufbau ist zumutbar und damit verhältnismässig.
4. Eventualantrag auf Kostenübernahme
a) Der Beschwerdeführer verlangt die Kostentragung durch den Kanton, sofern auf den Wiederaufbau nicht verzichtet werden sollte.
b) Wie dargelegt, hat der Beschwerdeführer die Möglichkeit, beim Kanton um Finanzhilfen zu ersuchen (vgl. Art. 27 ff. DPG). Zuständige kantonale Fachstelle ist die KDP (Art. 27 Abs. 1 DPV18). Die KDP ist dem Amt für Kultur der Bildungs- und Kulturdirektion (BKD) angegliedert. Die BVD ist daher nicht zuständig für den Entscheid über Finanzhilfen. Auf den Antrag des Beschwerdeführers kann im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht eingetreten werden. Der Beschwerdeführer hat ein entsprechendes Gesuch bei der KDP einzureichen (Art. 28 Abs. 2 DPV).
5. Neuansetzung der Fristen
Die von der Gemeinde Bowil in der Verfügung vom 27. August 2019 gesetzten Fristen sind inzwischen abgelaufen. Sie sind daher neu anzusetzen. Die BVD erachtet es unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit als angemessen, die in Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung angesetzte Frist für das Einreichen von Unterlagen neu auf den 30. September 2020 anzusetzen. Die Frist gemäss Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung für den Wiederaufbau der Scheune wird neu auf den 31. Dezember 2020 angesetzt.
6. Kosten
a) Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt der Beschwerdeführer. Er hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Diese werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1'000.-- (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV19).
b) Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG).
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2. a) Die Frist zur Einreichung von Unterlagen gemäss Ziffer 2 der Verfügung der Gemeinde Bowil vom 27. August 2019 wird neu auf den 30. September 2020 angesetzt.
b) Die Frist zum Wiederaufbau der Scheune gemäss Ziffer 3 der Verfügung der Gemeinde Bowil vom 27. August 2019 wird neu auf den 31. Dezember 2020 angesetzt.
Im Übrigen wird die Verfügung der Gemeinde Bowil vom 27. August 2019 bestätigt.
3. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer zur Bezahlung auferlegt. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
4 Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Herrn C.________, eingeschrieben
Baupolizeibehörde der Gemeinde Bowil, Gemeindeverwaltung, eingeschrieben
Kantonale Denkmalpflege (KDP), Schwarztorstrasse 31, 3007 Bern, zur Kenntnis
Bau- und Verkehrsdirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungsrat
Rechtsmittelbelehrung
Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in vier Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.