110 2021 56 - Mobilfunkanlage

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BVD 110/2021/56

Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)

vom 16. November 2023

in der Beschwerdesache zwischen

Beschwerdeführende 1 – 6

alle per Adresse Herrn A.________

und

B.________ Beschwerdegegnerin

vertreten durch Herrn Rechtsanwalt C.________ und/oder Herrn Rechtsanwalt D.________

sowie

Baubewilligungsbehörde der Stadt Bern, Bauinspektorat, Bundesgasse 38, Postfach, 3001 Bern

betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Stadt Bern vom 1. März 2021 (Mobilfunkanlage)

I. Sachverhalt

1. Die Beschwerdegegnerin reichte am 23. März 2020 bei der Stadt Bern ein Baugesuch ein für die Errichtung einer Mobilfunkanlage auf Parzelle Bern 5 (G.________) Grundbuchblatt Nr. E.________. Die Parzelle liegt in der Zone für private Bauten und Anlagen im allgemeinen Interesse FC* sowie im Aaretalschutzgebiet. Die Liegenschaft, auf welcher die Antenne errichtet werden soll, ist im Inventar der städtischen Denkmalpflege als erhaltenswert vermerkt. Die geplante Mobilfunkanlage soll insbesondere auch mit dem neuen Funkdienst 5G betrieben werden, wobei kein Korrekturfaktor beantragt wird («Worst-Case»-Beurteilung). Gegen das Bauvorhaben erhoben unter anderem die Beschwerdeführenden Einsprache.

Mit Entscheid vom 1. März 2021 erteilte die Stadt Bern dem Bauvorhaben die Baubewilligung und wies die dagegen erhobenen Einsprachen ab.

2. Dagegen reichten die Beschwerdeführenden am 29. März 2021 gemeinsam Beschwerde bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) ein. Sie beantragen die Aufhebung des Entscheids vom 1. März 2021. Eventualiter sei der Entscheid zur Nachbesserung unter Zuhilfenahme von externen funktechnisch versierten Fachpersonen zurückzuweisen. Sie machen insbesondere geltend, die in den Baugesuchsunterlagen deklarierten Sendeleistungen seien zu tief und die Antennendiagramme falsch dargestellt. Da die neuen 5G Frequenzen gesundheitsschädigend seien, dürften diese Mobilfunkantennen nicht bewilligt werden.

3. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet,1 teilte den Parteien mit Verfügung vom 7. April 2021 mit, es beabsichtige, das Verfahren zu sistieren, bis ein Entscheid des Bundesgerichts vorliegt, in dem sich dieses zur Beurteilbarkeit der Strahlenbelastung von Mobilfunkantennen für 5G-Funkdienste äussert. Die Parteien konnten sich zur beabsichtigten Sistierung äussern. Mit Verfügung vom 25. Mai 2021 sistierte das Rechtsamt das Verfahren. Am 14. Februar 2023 erging der Entscheid BGer 1C_100/2021. In diesem Entscheid äusserte sich das Bundesgericht zur Beurteilbarkeit der Strahlenbelastung von Mobilfunkantennen für 5G-Funkdienste. Mit Verfügung vom 4. April 2023 nahm das Rechtsamt daher das Verfahren wieder auf, und bat die Beschwerdeführenden mitzuteilen, ob sie an der Beschwerde festhalten wollen oder nicht. Stillschweigen gelte als Festhalten an der Beschwerde. Nachdem sich die Beschwerdeführenden nicht hatten vernehmen lassen, führte das Rechtsamt den Schriftenwechsel durch und bat das Amt für Umweltschutz und Energie (AUE), Abteilung Immissionsschutz, eine Stellungnahme einzureichen. Die Stadt Bern verweist in ihrem Schreiben vom 23. Mai 2023 auf ihren angefochtenen Entscheid und verzichtet auf eine Stellungnahme. Die Beschwerdegegnerin beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 6. Juni 2023, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das AUE führt in seiner Stellungnahme vom 15. Juni 2023 aus, aus der Beschwerde ergäben sich keine neuen Erkenntnisse, welche eine Anpassung oder Ergänzung des Fachberichts vom 24. September 2020 erforderliche mache.

4. Auf die Rechtsschriften und Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

II. Erwägungen

1. Sachurteilsvoraussetzungen

a) Angefochten ist ein Bauentscheid. Bauentscheide können nach Art. 40 BauG2 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVD angefochten werden. Die BVD ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig.

b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Bei Mobilfunkantennen gilt mit Bezug auf die Strahlung als einsprache- bzw. beschwerdeberechtigt, wer sich im Perimeter befindet, in welchem die konkrete Strahlung 10 Prozent oder mehr des Anlagegrenzwertes beträgt.3 Vorliegend beträgt der Einspracheperimeter der Anlage 369 m.4

Die Beschwerdeführenden bewohnen die Liegenschaft auf der gegenüberliegenden Strassenseite des Gebäudes, auf welchem die Mobilfunkantenne installiert werden soll und wohnen damit ca. 30 Meter vom geplanten Antennenstandort entfernt. Sie befinden sich somit im Einspracheperimeter und sind mehr als jedermann vom Bauvorhaben betroffen. Die Beschwerdeführenden, haben sich zudem am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt.5 Sie sind daher zur Beschwerdeführung legitimiert.

c) Die Beschwerdeführer verweisen in der Beschwerdeschrift teils auf frühere Eingaben. Ein solcher Verweis stellt indes keine rechtsgenügliche Begründung im Sinne von Art. 32 Abs. 2 VRPG6 dar; es darf lediglich ergänzend auf früher Gesagtes hingewiesen werden.7 Der Verweis darf somit nur als Ergänzung der in der Beschwerde vorgebrachten Rügen aufgefasst werden. Auf Einwände, die in früheren Rechtsschriften erhoben worden sind und in der nun zu beurteilenden Beschwerde nicht substanziiert sind, ist in den folgenden Erwägungen daher nicht einzugehen. Da sich die Beschwerdeführenden aber in einigen Punkten in ihrer Beschwerde auch mit den Erwägungen der Vorinstanz auseinandersetzen, ist auf die grundsätzlich form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.

2. Massgebender Sachverhalt

a) Die Beschwerdeführenden rügen, in den Baugesuchsunterlagen seien viel zu tiefe Sendeleistungen deklariert. Für das Funktionieren der Funkdienste 5G seien deutlich höhere Sendeleistungen erforderlich. Die Sendeleistungen seien nur so tief angegeben, um die Anlagegrenzwerte noch einzuhalten. Zudem seien die Antennendiagramme falsch dargestellt, der Strahlenradius der Antenne sei viel grösser als im Standortdatenblatt angegeben und werde daher zu (weiteren) Grenzwertüberschreitungen beitragen.

b) Die Beschwerdegegnerin führt aus, die Beschwerdeführenden würden verkennen, dass zwischen technisch möglichen und rechtlich zulässigen Sendeleistungen zu differenzieren sei. Die Beschwerdegegnerin werde beim Betrieb der Anlage an die im Standortdatenblatt angegebenen Werte gebunden sein, auch wenn die Anlage technisch mit höherer Leistung senden könnte. Die rechnerische Prognose berücksichtige insbesondere die umhüllenden Antennendiagramme. Dabei seien die vom Antennenhersteller für die verschiedenen Frequenzen und Winkelauslegungen enthaltenen Einzeldiagramme übereinander zu legen. Das umhüllende Antennendiagramm bestehe aus der um alle verschiedenen Einzeldiagramme gelegten Hülle. Es werde sowohl für die Horizontale als auch für die Vertikale ein umhüllendes Antennendiagramm erstellt. Dieses stelle sicher, dass jede mögliche resp. beantragte Betriebsart abgebildet sei. Massgebend sei auch diesbezüglich der beantragte und nicht der mögliche Neigungswinkel.

c) Das AUE erklärt in seiner Stellungnahme vom 15. Juni 2023, die maximal zulässige Sendeleistung sei dadurch beschränkt, als an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) der Anlagegrenzwert eingehalten werden müsse. Dieser sei geprüft worden. Aus der Beschwerde würden sich keine neuen Erkenntnisse ergeben, die eine Ergänzung des Fachberichts vom 23. September 2020 erforderten.

d) Ein Baugesuch hat alle für die baurechtliche Beurteilung des Vorhabens erforderlichen Angaben zu enthalten. Gegenstand der Beurteilung sowie einer allfälligen Bewilligung kann lediglich der von den Gesuchstellenden zur Beurteilung unterbreitete Sachverhalt darstellen. Die Untersuchungsmaxime gemäss Art. 18 VRPG gilt nur innerhalb des Verfahren- bzw. Streitgegenstandes.8 Die Gesuchstellenden bestimmen somit grundsätzlich den Streitgegenstand.

Mobilfunkanlagen müssen immissionsrechtliche Vorschriften, namentlich die Grenzwerte der NISV9, einhalten. Anhand der Angaben im Standortdatenblatt kann rechnerisch geprüft werden, ob die geplante Anlage die immissionsrechtlichen Vorschriften einhält. Das Standortdatenblatt wird zur Prüfung an die kantonale NIS-Fachstelle überwiesen, die die Feldstärkeberechnungen überprüft. Das Standortdatenblatt ist somit unerlässlicher Bestandteil des Baugesuchs. Es enthält alle gemäss Art. 11 NISV relevanten Betriebsparameter sowie Berechnungen der Strahlenbelastung, ausgedrückt als elektrische Feldstärke in Volt pro Meter (V/m).

e) Für das Ausfüllen des Standortdatenblattes ist die Baugesuchstellerin verantwortlich. Gegenstand der Beurteilung und damit auch der allfälligen Bewilligung sind die darin enthaltenen Angaben. Es liegt in der Verantwortung der Beschwerdegegnerin, sich die für den Betrieb ihres Netzes benötigten Leistungen bewilligen zu lassen. Zum jetzigen Zeitpunkt besteht keine Grundlage von einem anderen Sachverhalt auszugehen als demjenigen, der die Beschwerdegegnerin zur Beurteilung unterbreitet. Insbesondere werden diese Angaben auch von der Fachbehörde nicht beanstandet. Dank den gemäss dem Fachbericht vom 23. September 2020 durchzuführenden Abnahmemessungen würden Anlagegrenzwertüberschreitungen zudem unmittelbar festgestellt werden können. Falls sich herausstellen sollte, dass die im Standortdatenblatt gemachten Angaben nicht korrekt umgesetzt werden, wäre diese Abweichung im Rahmen eines baupolizeilichen Verfahrens zu beurteilen. Die Rüge von zu tief deklarierten Sendeleistungen resp. falsch dargestellten Antennendiagramme erweist sich daher als unbegründet.

Gemäss dem Standortdatenblatt vom 27. August 2020 sollen die Antennen auf Frequenzen zwischen 700 – 3600 Megaherz senden. Die dabei genannen Sendeleistungen sind entsprechend für die Beurteilung der Zulässigkeit der Errichtung der Antenne massgebend.

3. Rechtliches Gehör

a) Die Beschwerdeführenden bringen vor, die Vorinstanz sei im angefochtenen Entscheid mit keinem Wort auf die detaillierten und mit viel Beweismaterial untermauerten Argumentation eingegangen. In dem sie in erster Linie auf Fachberichte verweise, habe sie sich mit den Argumenten und Verfahrensanträge der Beschwerdeführenden nicht auseinandergesetzt. Insbesondere habe sie die Beweisanträge nicht geprüft und daher sei ihr rechtliches Gehör verletzt. Als Beispiel nennen die Beschwerdeführenden folgende Einsprachepunkte, welche die Vorinstanz nicht behandelt habe: Die in den Baugesuchsunterlagen zu tief deklarierten Sendeleistungen, die falsch dargestellten Antennendiagramme, die falschen Angaben in amtlichen Dokumenten und die strafrechtlichen Konsequenzen sowie das Nichtbeachten der Denkmalpflege. Zudem habe die Stadt Bern den massgebenden Sachverhalt ungenügend abgeklärt, resp. Beweismittel unterdrückt. Die Baugesuchstellerin müsse zwingend die Original-Antennendiagramme vorlegen. In einem weiteren Punkt machen die Beschwerdeführenden mit Verweis auf einen Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich geltend, Gemeinden und Kantonsverwaltungen dürften sich nicht auf Aussagen von kantonalen Fachstellen verlassen, sondern seien gehalten, sich mit den Vorbringen der Einsprechenden selber auseinanderzusetzen oder von unabhängiger neutraler Stelle überprüfen zu lassen.

b) In der Beschwerdeantwort stellt sich die Beschwerdegegnerin auf den Standpunkt, eine Verletzung des rechtlichen Gehörs sei nicht ersichtlich. Die Vorinstanz habe in einem detailliert begründeten Entscheid die einzelnen Einsprachepunkte widerlegt.

c) Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 21 ff. VRPG gibt den Parteien das Recht, sich zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern. Zudem verlangt der Anspruch auf rechtliches Gehör, dass die Behörde die Vorbringen der Betroffenen sorgfältig prüft und beim Entscheid berücksichtigt. Daraus ergibt sich die Pflicht der Behörde, ihre Verfügung zu begründen (Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG). Die Begründung muss so abgefasst sein, dass die Betroffenen die Verfügung sachgerecht anfechten können. Es müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Die Behörde muss jedoch nicht auf jedes Argument der Parteien eingehen; es genügt, wenn sie sich mit den wesentlichen Gesichtspunkten auseinandergesetzt hat.10 Sofern Amts- und Fachberichte den Parteien bekannt sind, kann eine Behörde ihrer Begründungspflicht auch mit Verweisen nachkommen und sich auf Ausführungen in Amtsberichten beziehen.11

Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 21 ff. VRPG) verpflichtet die Behörden zudem, die von den Parteien angebotenen Beweise abzunehmen, sofern diese nötig sind für die Klärung des Sachverhalts. Wenn die Behörde bei freier, pflichtgemässer Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt, die vorhandenen Akten erlaubten die richtige und vollständige Feststellung des Sachverhalts oder die behauptete Tatsache sei für die Entscheidung der Streitsache nicht von Bedeutung, so kann sie jedoch auf das Erheben weiterer Beweise verzichten. Diese sogenannte antizipierte Beweiswürdigung verletzt den Anspruch auf rechtliches Gehör nicht.12

d) Die Beschwerdeführenden haben gegen das Bauvorhaben mit Eingabe vom 12. November 2020 Einsprache erhoben. Insbesondere haben sie ihren Schlussbemerkungen auch zwei Dokumente beigelegt, mit welchen sie darlegen, weshalb sie befürchten, dass die Angaben im Standortdatenblatt nicht stimmen. Die Vorinstanz hat ausgeführt, sie folge der im Fachbericht Immissionsschutz festgehaltenen Beurteilung der Fachbehörde. Der entsprechende Bericht war den Beschwerdeführenden mit Verfügung vom 1. Dezember 2020 zugestellt worden.13 Die Beurteilung der Fachbehörde beruhte insbesondere auf den Angaben des Standortdatenblattes. Das AUE hat in diesem Bericht ausgeführt, das Bauvorhaben könne unter Auflagen bewilligt werden. Insbesondere seien Abnahmemessungen durchzuführen und bei Grenzwertüberschreitungen seien Korrekturen anzubringen. Zwar hat die Fachbehörde und damit auch die Vorinstanz das Argument der Beschwerdeführenden, wonach die Angaben in den Dokumenten nicht stimmten, nicht direkt aufgenommen, allerdings haben sie aufgezeigt, dass allenfalls falsche Angaben resp. Prognosen durchaus Konsequenzen hätten. Der Verweis der Vorinstanz auf die Prüfung sowie die Einschätzung der Fachbehörde war zudem zulässig. Es liegen keine Anhaltspunkte vor, wonach die Fachbehörde das Bauvorhaben nicht korrekt geprüft hat (vgl. insb. auch E. 4). Schliesslich hat die Bewilligungsbehörde ausgeführt, für die Beurteilung sei insbesondere das Standortdatenblatt erforderlich. Damit hat die Vorinstanz zum Ausdruck gebracht, dass keine weiteren Beweismassnahmen für die Beurteilbarkeit des Bauvorhabens erforderlich seien und somit indirekt weitere Beweismassnahmen abgelehnt. Zwar ist die Auseinandersetzung mit den Beweisanträgen knapp ausgefallen, die von der Vorinstanz vorgenommene antizipierte Beweiswürdigung ist aber nicht zu beanstanden. Insbesondere sind im vorliegenden Fall das Standortdatenblatt sowie die Zusatzblätter stringent und umfassend. Anders als in dem von den Beschwerdeführenden zitierten Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich, besteht daher kein Grund an der rechnerischen Prognose in den Standortdatenblättern sowie der Prüfung des AUE zu zweifeln.

Ob und inwiefern ein Verhalten strafrechtliche Konsequenzen nach sich zieht, liegt nicht in der Beurteilung der Baubewilligungsbehörde, sondern allenfalls der Strafverfolgungsbehörden. Entsprechend war die Vorinstanz auch nicht verpflichtet, sich dazu zu äussern. Dasselbe gilt in Bezug auf die BVD, soweit die Beschwerdeführenden diese Rüge auch im vorliegenden Verfahren aufrechterhalten. Schliesslich hat sich die Vorinstanz mit der Vereinbarkeit des Bauvorhabens und den denkmalpflegerischen Vorschriften durchaus auseinandergesetzt. Da die Antenne vollständig im Dachraum integriert ist, durfte sich die Vorinstanz auf die Auswirkungen auf den Dachraum konzentrieren. Mit der Auflage, den Ziegelersatz mit der Denkmalpflege abzustimmen, hat sie dieser Problematik genügend Rechnung getragen. Auch damit ist sie ihrer Begründungspflicht nachgekommen.

e) Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die Vorinstanz mit den Vorbringen der Beschwerdeführenden genügend auseinandergesetzt hat. Den Beschwerdeführenden war es denn auch ohne weiteres möglich, den Entscheid der Stadt Bern sachgerecht anzufechten. Die Vorinstanz hat den Anspruch auf rechtliches Gehör der Beschwerdeführenden nicht verletzt. Es besteht somit kein Grund, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerde ist in diesem Punkt unbegründet.

4. Befangenheit

a) Die Beschwerdeführenden bringen vor, die kantonalen Umweltämter, vorab deren NIS14-Fachstellen müssten als befangen betrachtet werden. Diese Stellen seien weisungsgebunden und hätten sich nach politischen Vorgaben ihrer Vorgesetzten zu richten.

b) Nach Art. 9 Abs. 1 VRPG hat eine Person, die eine Verfügung oder einen Entscheid zu treffen oder vorzubereiten oder als Mitglied einer Behörde zu amten hat, u.a. dann in den Ausstand zu treten, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse hat oder aus anderen Gründen befangen sein könnte. Ausstands- und Ablehnungsbegehren können nur gegen einzelne Mitglieder einer Behörde und gegen Personen, die eine Verfügung oder einen Entscheid zu treffen haben, gerichtet werden (Art. 9 Abs. 2 VRPG). Behörden als solche können nicht abgelehnt werden.15

c) Vorliegend richtet sich das Ablehnungsbegehren nach dem Antrag der Beschwerdeführenden ausdrücklich gegen die kantonalen Umweltämter. Ein Ablehnungsbegehren gegen ein gesamtes Amt ist allerdings unzulässig. Das Ablehnungsgesuch ist schon aus diesem Grund abzuweisen. Im vorliegenden Fall hat der zuständige Leiter der NIS-Fachstelle zudem das Standortdatenblatt in einem ersten Schritt zurückgewiesen, da es verschiedene Mängel aufwies.16 Die Fachbehörde hat sich entsprechend mit dem vorliegenden Bauvorhaben konkret auseinandergesetzt und dessen Zulässigkeit geprüft. Es darf auf die Beurteilung der Fachbehörde abgestellt werden und es sind insbesondere keine Anhaltspunkte vorhanden, dass die kantonale Fachbehörde resp. deren Mitarbeitenden die Beurteilung nicht unabhängig und losgelöst von politischen Einflüssen vornehmen. Diese Rüge erweist sich entsprechend als unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.

5. Vereinbarkeit mit Denkmalschutz

a) Die Beschwerdeführenden bringen vor, die Denkmalpflege sei zu wenig berücksichtigt worden, die Auflage, die gestalterischen Auswirkungen (Ziegel) seien vor der Vergebung der Arbeiten der Denkmalpflege vorzulegen, genüge nicht, denn bereits im Baubewilligungsverfahren müssten diese Details geklärt werden.

b) Baudenkmäler sind herausragende Objekte und Ensembles von kulturellem, historischem oder ästhetischem Wert. Dazu gehören namentlich Ortsbilder, Baugruppen, Bauten, Gärten, Anlagen, innere Bauteile, Raumstrukturen und feste Ausstattungen (Art. 10a Abs. 1 BauG). Baudenkmäler können nach den Bedürfnissen des heutigen Lebens und Wohnens für bisherige oder passende neue Zwecke genutzt und unter Berücksichtigung ihres Wertes verändert werden. Erhaltenswerte Baudenkmäler sind in ihrem äusseren Bestand und mit ihren bedeutenden Raumstrukturen zu bewahren (Art. 10b Abs. 1 und 3 BauG). Die technisch nötigen Mobilfunkantennenanlagen sind in der Altstadt und im Aaretalschutzgebiet sowie an schützenswerten Gebäuden nur zulässig, sofern sie in bestehende Dachaufbauten integriert werden können (Art. 68 Abs. 2 BO17).

c) Die geplante Mobilfunkantenne soll in den Dachraum des Gebäudes an der F.________strasse 43 und damit in einen bestehenden Dachaufbau im Sinne von Art. 68 Abs. 2 BO integriert werden. Dieses Gebäude liegt im H.________ Quartier sowie im Aaretalschutzgebiet und ist im Inventar der städtischen Denkmalpflege als erhaltenswert vermerkt. Die städtische Denkmalpflege hat das Vorhaben geprüft und sich damit grundsätzlich einverstanden erklärt. Gemäss der von der städtischen Denkmalpflege formulierten Auflage sind jedoch alle baulichen Einzelheiten und ihre gestalterischen Auswirkungen (Ziegel) vor Vergebung der Arbeiten der Denkmalpflege vorzulegen.

d) Der Einbau der Mobilfunkanlage ist mit einem Eingriff in die historische Bausubstanz verbunden. Der Eingriff beschränkt sich allerdings auf den Dachraum und die Antennen werden von aussen betrachtet nicht sichtbar sein. Von aussen sichtbar werden lediglich die vorgesehenen Abschirmungen auf dem Dach im Bereich der neuen Antennen sein, wobei die Grundsätze der Gestaltung dieser Abschirmungen in den bewilligten Plänen festgelegt sind («Ziegel dem RAL-Ton angepasst»). Trotz dem geringen Eingriff in das Baudenkmal ist sorgfältig sicherzustellen, dass das Gebäude auch nach dem Einbau seine denkmalpflegerischen Qualitäten bewahrt. Da Baugesuchsunterlagen regelmässig einen beschränkten Detaillierungsgrad aufweisen, sind im Zeitpunkt des Baubewilligungsverfahrens noch nicht alle Einzelheiten geklärt. Zwar verlangt das bundesrechtliche Koordinationsgebot von Art. 25a RPG18, dass ein geplantes Bauvorhaben in einem einzigen und einheitlichen Bewilligungsverfahren geprüft wird. Nachgelagerte Verfahren sind nur dann zulässig, wenn dies von der Sache her sinnvoll ist und sich daraus keine wesentlichen neuen Auswirkungen oder Änderungen für das Projekt ergeben oder ergeben können.19 Beim Farb- und Materialkonzept handelt es sich gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung um Projektbestandteile, aus denen sich üblicherweise keine so wesentlichen neuen Auswirkungen oder Änderungen für das Projekt ergeben, dass sie zwingend zusammen mit der Hauptbewilligung erlaubt werden müssten.20

Das Vorgehen der Stadt Bern ist daher nicht zu beanstanden. Mit der Aufnahme der Auflage, wonach alle baulichen Einzelheiten und ihre gestalterischen Auswirkungen (Ziegel) vor Vergebung der Arbeiten der Denkmalpflege vorzulegen sind, ist sichergestellt, dass die denkmalpflegerischen Anliegen bei der Umsetzung des Bauvorhabens berücksichtigt werden, wobei die Grundsätze der Gestaltung bereits Bestandteil der Baubewilligung sind. Mit der Aufnahme dieser Auflage in den Entscheid hat die Vorinstanz den denkmalpflegerischen Anliegen genügend Rechnung getragen. Auch diese Rüge erweist sich entsprechende als unbegründet.

6. Angaben im Standortdatenblatt

a) Die Beschwerdeführenden bringen vor, gemäss der Vollzugshilfe des Bundesamts für Umwelt vom 23. Februar 2021 sei im Standortdatenblatt insbesondere zu deklarieren, mit wie vielen Datenbeams die Antennentypen arbeiten könnten. Zudem müssten die Deklaration so erfolgen, dass insbesondere die 6-Minuten Mittelwerte nachvollzogen werden können. Schliesslich seien die umhüllenden Antennendiagramme beizulegen, die den vollständigen Absenkbereich der Datenbeams aus der Horizontallinie abbilden. Da das vorliegende Projekt diese Anforderungen nicht erfülle, hätten neue Berechnungen zu erfolgen und das Projekt sei neu aufzulegen.

b) Die Beschwerdegegnerin entgegnet, das Standortdatenblatt sei vor der Publikation des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung vom 23. Februar 2021 erstellt worden. Ein Korrekturfaktor werden nicht geltend gemacht und daher müsse die Adaptivität nicht ausgewiesen werden. Auch die Anzahl Sub-Arrays sei entsprechend nicht von Bedeutung. Die von ihr verwendeten Antennendiagramme entsprächen dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, massgebend seien die gemäss Standortdatenblatt beantragten Neigungswinkel.

c) Der NISV liegt das Konzept der technologieunabhängigen Festlegung von Immissions- und Anlagegrenzwerten zugrunde. D.h., bezüglich der Grenzwerte wird nicht nach der Technologie bzw. dem Funkdienst unterschieden. Vielmehr gelten in Abhängigkeit der Frequenz unterschiedliche Grenzwerte. Für die rechnerische Beurteilung der Einhaltung der Grenzwerte gilt gemäss Ziffer 63 Abs. 1 Anhang 1 NISV als massgebender Betriebszustand der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung. Mit der per 1. Juni 2019 in Kraft getretenen Fassung der NISV wurde diese Bestimmung dahingehend ergänzt, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt wird. Im Zeitpunkt der Inkraftsetzung dieser Verordnungsrevision stand aus verschiedenen Gründen eine Vollzugshilfe, wie bei adaptiven Antennen diese Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt werden kann, aber noch nicht bereit. Mit Schreiben vom 17. April 2019 und 31. Januar 2020 empfahl das Bundesamt für Umwelt (BAFU) den Kantonen bzw. den städtischen NIS-Fachstellen daher, die Strahlung von adaptiven Antennen bis zur Publikation der definitiven Vollzugsempfehlung wie bei konventionellen (statischen) Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagramme zu beurteilen, die für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen (sog. «Worst-Case»-Szenario basierend auf einem umhüllenden Antennendiagramm).21 Dadurch werde deren tatsächliche Strahlung überschätzt, aber die Beurteilung sei für die betroffene Bevölkerung auf der sicheren Seite und die Langzeitbelastung in jedem Fall tiefgehalten.

Am 23. Februar 2021 veröffentlichte das BAFU den Nachtrag «Adaptive Antennen zur Vollzugsempfehlung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL 2002» (nachfolgend: Nachtrag zur Vollzugsempfehlung).22 Gemäss dem Nachtrag zur Vollzugshilfe darf, damit adaptive Antennen gegenüber konventionellen Antennen nicht benachteiligt werden, ein Korrekturfaktor auf die maximale Sendeleistung angewendet werden. Dies unter der Voraussetzung, dass die adaptiven Antennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet sind, die sicherstellt, dass die über einen Zeitraum von sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die bewilligte Sendeleistung nicht überschreitet. Der Korrekturfaktor wurde gestützt auf wissenschaftliche statistische Studien und Messungen festgelegt und ist abhängig von der Anzahl der separat ansteuerbaren Antenneneinheiten (sog. «Subarrays»).23 Der Korrekturfaktor stellt sicher, dass die massgebende (korrigierte) Sendeleistung die realistisch auftretenden Maximalleistungen der adaptiven Antenne abbildet. Um die Rechtssicherheit zu stärken, wurde unter anderem Ziffer 63 Anhang 1 NISV revidiert und die von der Vollzugshilfe aufgeführten Voraussetzungen sind nun in der seit 1. Januar 2022 geltenden Fassung der NISV in Ziffer 63 Abs. 2 Anhang 1 NISV aufgenommen.

d) Dank des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung des BAFU werden die adaptiven Antennen gegenüber den konventionellen Antennen nicht benachteiligt. Mit der Berücksichtigung der Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme soll ein Ausgleich dafür zur Anwendung gelangen, dass die maximale Sendeleistung nicht in alle Richtungen gleichzeitig abgestrahlt wird. Es wird nicht auf die in eine bestimmte Richtung kurzfristig mögliche theoretische maximale Sendeleistung, sondern auf die realistische Maximalleistung abgestellt. Die «Worst-Case»-Beurteilung bietet demgegenüber ein höheres Schutzniveau für die betroffene Bevölkerung, da sie, wie ausgeführt, jederzeit von der theoretisch stärksten Strahlungssituation ausgeht, die unter Anwendung des «Beamforming» mit der bewilligten äquivalenten Strahlungsleistung für jede Senderichtung möglich ist. Die Beurteilung nach dem «Worst-Case»-Szenario bleibt so für die betroffene Bevölkerung einer Mobilfunkanlage auf der sicheren Seite.

Gemäss dem Standortdatenblatt und der Stellungnahme vom 23. September 2020 des AUE erfolgte die rechnerische Beurteilung der Strahlenbelastung der Antennen im vorliegenden Fall entsprechend den Empfehlungen des BAFU vom 17. April 2019 und 31. Januar 2020 nach dem «Worst-Case»-Szenario. Diese Berechnungsmethode beinhaltet keinen Korrekturfaktor. Die Strahlung wurde wie bei konventionellen Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen, die für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen, beurteilt. Eine derartige «Worst-Case»- Beurteilung der Strahlenbelastung von adaptiven Antennen stellt eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbare Berechnungsmethode dar. Zu diesem Schluss gelangte auch das Bundesgericht im Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023. Da die Beschwerdegegnerin die Berücksichtigung des Korrekturfaktors nicht beantragt, kann und darf die Beurteilung der umstrittenen Antenne nicht nach der neusten Vollzugshilfe beurteilt werden. Ebenso wenig ist die Deklaration der Anzahl Datenbeams erforderlich. Gemäss der «Worst-Case»-Beurteilung beträgt die Elektrische Feldstärke bei den umliegenden OMEN max. 4.99 V/m. Der Anlagegrenzwert von 5 V/m24 ist damit eingehalten.

e) Zudem ist nicht nachvollziehbar, was die Beschwerdeführenden aus ihrer Rüge, wonach die umstrittene Antenne entsprechend der neuen Vollzugshilfe zu beurteilen sei, zu ihren Gunsten ableiten wollen. Die neue Vollzugshilfe berücksichtigt die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme. Wie bereits dargelegt erfolgt damit ein Ausgleich dafür, dass die maximale Sendeleistung nicht in alle Richtungen gleichzeitig abgestrahlt wird. Es wird anders als bei der «Worst-Case»-Beurteilung nicht auf die in eine bestimmte Richtung kurzfristig mögliche theoretische maximale Sendeleistung, sondern auf die realistische Maximalleistung abgestellt. Bei der Anwendung dieses Korrekturfaktors würden die berechneten Strahlenbelastungen bei derselben Sendeleistung tiefer ausfallen. Die «Worst-Case»-Beurteilung bietet daher ein höheres Schutzniveau, da sie jederzeit von der theoretisch stärksten Strahlungssituation ausgeht. Wie bereits dargelegt ist die «Worst-Case»-Beurteilung zulässig und da diese nur tiefere Sendeleistungen zulässt, dürfte dies auch im Interesse der Beschwerdeführenden sein. Auch diese Rüge erweist sich entsprechend als unbegründet.

f) Soweit die Beschwerdeführenden die Beilage der umhüllenden Antennendiagramme verlangen, die den vollständigen Absenkbereich der Datenbeams aus der Horizontallinie abbilden, ist nicht nachvollziehbar, was sie damit meinen. Die von der Beschwerdegegnerin verwendeten Antennendiagramme wurden vom AUE als kantonale Fachbehörde nicht bemängelt und es gibt keine Anhaltspunkte, dass diese umhüllenden Antennendiagramme nicht korrekt wären.25 Im Übrigen ergeben sich die bewilligten Neigungswinkel aus dem Zusatzblatt 2 des Standortdatenblatts vom 27. August 2020. Diese Winkel sind für die Beschwerdegegnerin ebenso wie die im Standortdatenblatt nachgesuchten Sendeleistungen verbindlich. Da keine neuen Antennendiagramme erforderlich sind, bedarf es auch keiner neuen OMEN26-Berechnungen.

7. Qualitätssicherungssystem

a) Schliesslich rügen die Beschwerdeführenden gemäss der neuen Vollzugshilfe müssten verschiedene Sendeparameter für die Vollzugsbehörden uneingeschränkt einsehbar sein, das BAFU habe trotz Aufforderung des Bundesgerichts gemäss Urteil 1C_97/2018 den ununterbrochenen Datenfluss bisher nicht sichergestellt.

b) Die Beschwerdegegnerin macht geltend, es gebe durchaus ein QS-System, dessen Zulässigkeit das Bundesgericht bestätigt habe. Mit dem bestehenden QS-System könnten auch adaptive Antennen überwacht werden. Die bewilligte Sendeleistung werde beim QS-System der beantragten Antenne hinterlegt, so dass dieses deren Einhaltung prüfe und sicherstelle. Damit werde die bundesgerichtlichen Vorgaben zur Qualitätssicherung vollumfänglich erfüllt.

c) Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Beurteilung der Bewilligungsfähigkeit des umstrittenen Bauvorhabens. Inwiefern das BAFU seiner Koordinationspflicht genügend nachkommt oder nicht, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

Hinzu kommt, dass sich das Bundesgericht in mehreren neuen Urteilen mit der Frage auseinandergesetzt hat, ob herkömmliche QS-Systeme ausreichen, um den bewilligungskonformen Betrieb von adaptiven Antennen, die aufgrund der sog. «Worst-Case»-Betrachtung beurteilt worden sind, zu kontrollieren.27 Das Bundesgericht befand, es bestehe keine Veranlassung, an der Zuverlässigkeit von QS-Systemen zu zweifeln, auch nicht beim Einsatz von adaptiven Antennen. Aus den Urteilen des Bundesgerichts folgt, dass umhüllende Antennendiagramme von adaptiven Antennen alle physikalisch möglichen Einstellungen eines Antennentyps abdecken. Sodann sei es in technischer Hinsicht nicht möglich, dass die Antenne Abstrahlungsmuster bzw. -diagramme sendeten, die über das umhüllende Diagramm hinausgehen würden.28

d) Die beantragte Mobilfunkantenne wird mit einem QS-System ausgestattet, bei welchem die bewilligte Sendeleistung hinterlegt wird. Gemäss Ausführungen des AUE in der Stellungnahme vom 15. Juni 2023 haben die kantonalen NIS-Fachstellen Zugriff auf die Datenbank, in welcher die detaillierten Betriebsdaten jeder Antenne hinterlegt sind. Abweichungen werden signalisiert sowie dokumentiert und müssen innerhalb von 24 Stunden behoben werden, sofern dies durch Fernsteuerung möglich ist, andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche. Das QS-System der Beschwerdegegnerin wurde von einer unabhängigen, externen Prüfstelle auditiert. Das entsprechende Zertifikat ist bis 2024 gültig und kann auf der Webseite des BAFU eingesehen werden.29 Mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung bestehen daher keine Gründe, an der Zuverlässigkeit dieses QS-Systems und damit an der Bewilligungsfähigkeit der vorliegenden Antenne zu zweifeln. Anzumerken ist schliesslich, dass das BAFU am 14. Oktober 2022 den Zwischenstand der schweizweiten Kontrollen der QS-Systeme in einem Zwischenbericht veröffentlicht hat.30 Auch daraus lässt sich schliessen, dass die QS-Systeme grundsätzlich tauglich sind, obwohl im Zwischenbericht Stichproben weiterhin als notwendig erachtet werden. Soweit auf diese Rüge überhaupt einzutreten ist, erweist sie sich als unbegründet.

8. Gesundheit und oxidativer Stress

a) Die Beschwerdeführenden rügen, mit dem Rundschreiben vom 17. April 2019 habe das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) gemeinsam mit dem BAFU festgehalten, 5G Frequenzen würden ausser der Beeinflussung der Hirnströme, der Durchblutung des Gehirns, einer Beeinträchtigung der Spermienqualität, eine Destabilisierung der Erbinformation sowie Auswirkungen auf die Expression von Genen, den programmierten Zelltod und oxidativen Zellstress kaum etwas bewirken. Die Behauptung, die Bevölkerung sei genügend geschützt, sei daher fehl am Platz und wegen diesen klaren Erkenntnissen dürfe die Baubewilligung nicht erteilt werden. Auch die Beratende Expertengruppe NIS (BERENIS) sei in ihrem Sonder-Newsletter zum Schluss gekommen, dass die Mehrzahl der Tierstudien Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch HF-EMF und NR-MF gebe, auch im Bereich der Anlagegrenzwerte von 5V/m. Es könne daher nicht mehr von rein psychologischen Auswirkungen von Mobilfunkantennen ausgegangen werden. Sinngemäss machen sie damit geltend, eine Antenne dürfe auch dann nicht bewilligt werden, wenn die Anlagegrenzwerte eingehalten wären, da diese verfassungs- und gesetzeswidrig resp. insbesondere mit dem Vorsorgeprinzip nicht vereinbar seien.

b) Die Beschwerdegegnerin entgegnet, es seien bisher keine konsistenten Gesundheitsauswirkungen nachgewiesen worden. Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführenden sei auch dem zitierten Newsletter nichts anderes zu entnehmen, da die Autoren insbesondere auf die Fehlerquellen der Studien, die etwas anderes besagten, hinwiesen. Demzufolge gelte, dass Mobilfunkantennen, die die Anlagegrenzwerte der NISV einhalten, keine negativen Auswirkungen auf die Gesundheit hätten und daher zu bewilligen seien.

c) Das BAFU ist für Fragen zur Strahlung von Mobilfunkantennen und deren Auswirkungen auf die Gesundheit zuständig. Es hat zur fachlichen Unterstützung eine beratende Expertengruppe BERENIS einberufen. Diese sichtet die neu publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema und wählt diejenigen zur detaillierten Bewertung aus, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung sind oder sein könnten.31 Das BAFU müsste dem Bundesrat eine Anpassung der Grenzwerte in der NISV empfehlen, wenn neue gesicherte Erkenntnisse aus der Forschung oder aufgrund von Alltagserfahrungen dies erforderten. Die für 5G verwendeten Frequenzen liegen im selben Bereich wie die bisher eingesetzten Mobilfunktechnologien oder WLAN. Nach dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand gibt es keine fundierten Hinweise, wonach 5G andere biologische Wirkungen hat als bisher verwendete Mobilfunktechnologien.32 Vom Einsatzes von adaptiven Sendeantennen gemäss dem Mobilfunkstandard 5G im Rahmen der geltenden Grenzwerte in der NISV scheint keine Gesundheitsgefährdung auszugehen. Die Beschwerdeführenden können aus den zitierten Aussagen nichts anderes darlegen. BERENIS hat im Rahmen ihrer Tätigkeit bisher gerade keine Studie sichten können, aufgrund welcher sie im Hinblick auf die Pulsation der Signale eine Grenzwertanpassung hätte empfehlen können und müssen.33 Auch das Bundesgericht hat sich im kürzlich publizierten Leiturteil BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 ausführlich mit dem Vorsorgeprinzip in Bezug auf die nichtionisierende Strahlung, und insbesondere mit den Anlagegrenzwerten auseinandergesetzt.34 Es kam zum Schluss, dass nach dem heutigen Wissensstand die vorsorgliche Emissionsbegrenzung durch die Anwendung der aktuellen Grenzwerte dem Vorsorgeprinzip entspreche.35

d) Es besteht somit nach dem heutigen Stand der Wissenschaft kein Anlass zur Annahme, dass bei Einhaltung der Anlagegrenzwerte resp. von den bewilligungsfähigen Frequenzen eine Gesundheitsgefährdung ausgeht, die es rechtfertigte, diese nicht zu bewilligen. Die entsprechende Rüge erweist sich daher ebenfalls als unbegründet. Demzufolge ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die angefochtene Baubewilligung wird bestätigt.

9. Verfahrenskosten

a) Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Beschwerdeführenden. Sie haben daher die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Die Verfahrenskosten bestehen aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 Abs. 1 VRPG). Für Entscheide in einer Verwaltungsjustizsache wird eine Pauschalgebühr von CHF 200.– bis CHF 4000.– erhoben (Art. 19 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 2 GebV36). Die gesamte Pauschalgebühr kann angemessen erhöht werden, wenn mehrere Parteien gemeinsam Beschwerde führen (Art. 20 Abs. 2 GebV). In Anwendung dieser Bestimmungen wird die Pauschale auf CHF 2800.– festgelegt. Die Beschwerdeführenden haften solidarisch für den gesamten Betrag.

b) Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern nicht deren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung oder die Wettschlagung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als gerechtfertigt erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die Beschwerdeführenden haben daher der Beschwerdegegnerin grundsätzlich deren Parteikosten zu ersetzen. Hinsichtlich der Verfahrenssistierung mit Zwischenverfügung vom 25. Mai 2021 galt jedoch die Beschwerdegegnerin als unterliegend, weshalb sie keinen Anspruch auf die in diesem Zusammenhang angefallenen Parteikosten hat. Weiter ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin mehrwertsteuerpflichtig ist37 und sie somit die von ihren Rechtsvertretern auf sie überwälzte Mehrwertsteuer in ihrer eigenen Mehrwertsteuerabrechnung als Vorsteuer abziehen kann. Nach Praxis des Verwaltungsgerichts ist deshalb die in der Kostennote der Parteianwälte aufgeführte Mehrwertsteuer bei der Bestimmung des Parteikostenersatzes nicht zu berücksichtigen.38

Die Parteikosten umfassen den durch die berufsmässige Parteivertretung anfallenden Aufwand (Art. 104 Abs. 1 VRPG). Die Kostennote der Parteianwälte der Beschwerdegegnerin beläuft sich auf CHF 2662.35 (Honorar CHF 2400.–, Kleinspesenpauschale CHF 72.–, Mehrwertsteuer CHF 190.35). Gemäss Begleitschreiben zur Kostennote beläuft sich der Aufwand für das Beschwerdeverfahren exklusiv dem im Zusammenhang mit der Zwischenverfügung vom 25. Mai 2021 angefallenen Aufwand und exklusiv Mehrwertsteuer auf CHF 1854.–. Diese Kosten geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Die Beschwerdeführenden haben somit der Beschwerdegegnerin die Parteikosten von CHF 1854.– zu ersetzen. Die Beschwerdeführenden haften solidarisch für den gesamten Betrag.

III. Entscheid

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. Der Bauentscheid der Stadt Bern vom 1. März 2021 wird bestätigt.

2. Die Verfahrenskosten von CHF 2800.– werden den Beschwerdeführenden zur Bezahlung auferlegt. Die Beschwerdeführenden haften solidarisch für den gesamten Betrag. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.

3. Die Beschwerdeführenden haben der Beschwerdegegnerin die Parteikosten im Betrag von CHF 1854.– (inkl. Auslagen, exkl. Mehrwertsteuer) zu ersetzen. Die Beschwerdeführenden haften solidarisch für den gesamten Betrag.

IV. Eröffnung

• Herrn A.________, eingeschrieben

• Herrn Rechtsanwalt C.________ und/oder Herrn Rechtsanwalt D.________, eingeschrieben

• Baubewilligungsbehörde der Stadt Bern, Bauinspektorat, eingeschrieben

• Amt für Umwelt und Energie (AUE), Abteilung Immissionsschutz, per Mail, zur Kenntnis

Bau- und Verkehrsdirektion

Der Direktor

Christoph Neuhaus

Regierungsrat

Rechtsmittelbelehrung

Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in vier Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.