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| BVD 110/2021/190 |
Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)
vom 10. Februar 2022
in der Beschwerdesache zwischen
Herrn C.________ Beschwerdeführer
vertreten durch Herrn Rechtsanwalt D.________
und
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Uetendorf, Gemeindeverwaltung, Dorfstrasse 48, Postfach 135, 3661 Uetendorf
betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Uetendorf vom
30. September 2021 (Gemeinde-Nr. 944/21/018; Wohnraumerweiterung und Anbau Garage;
Abschreibungsverfügung)
I. Sachverhalt
1. Der Beschwerdeführer reichte am 10. März 2021 bei der Gemeinde Uetendorf ein Baugesuch ein für die Erweiterung seines Einfamilienhauses und den Anbau einer Garage. Das Bauvorhaben betrifft die Parzellen Uetendorf Grundbuchblatt Nrn. A.________ und B.________. Erstere befindet sich im Alleineigentum des Beschwerdeführers. Bei Letzterer handelt es sich um ein Anmerkungsgrundstück, das sich im Miteigentum diverser Hauptgrundstücke befindet, darunter der Parzelle Nr. A.________ des Beschwerdeführers. Beide Parzellen liegen in der Wohn- und Gewerbezone WG2.
Mit Schreiben vom 6. Juli 2021 teilte die Gemeinde dem Beschwerdeführer zusammengefasst mit, die Realisierung des Bauvorhabens sei mangels Unterschriften bzw. Zustimmung sämtlicher Miteigentümerinnen und Miteigentümer der Anmerkungsparzelle Nr. B.________ völlig ungewiss. Der Beschwerdeführer habe zudem kein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Behandlung seines Baugesuchs. Daran ändere auch das Überbaurecht nichts, das zu Gunsten der Parzelle Nr. A.________ als belastende Dienstbarkeit auf der Anmerkungsparzelle Nr. B.________ im Grundbuch eingetragen ist. Das Baugesuch weise folglich formelle Mängel auf. Die Gemeinde setzte dem Beschwerdeführer eine 30-tägige Frist zur Verbesserung mit der Androhung, dass auf das Baugesuch nicht eingetreten werde, wenn nach Ablauf der Frist das Baugesuch noch immer formelle Mängel aufweise.
Am 21. Juli 2021 reichte der Beschwerdeführer mittels E-Mail eine vom «Bauverwalter» der Anmerkungsparzelle Nr. B.________ unterzeichnete Erklärung mit der Überschrift «Überbaurecht / Näherbaurecht» ein. Daraufhin bat die Gemeinde den Beschwerdeführer mit E-Mail vom 23. Juli 2021 einen Nachweis nachzureichen, woraus ergeht, dass der «Bauverwalter» von den Miteigentümerinnen und Miteigentümer der Anmerkungsparzelle Nr. B.________ ermächtigt wurde, ein Baugesuch zu unterzeichnen.
Der Beschwerdeführer ersuchte die Gemeinde zwar noch um eine Fristverlängerung bis am 31. August 2021, die ihm auch gewährt wurde, reichte aber keine weiteren Unterlagen mehr bei der Gemeinde ein. Mit «Abschreibungsverfügung» vom 30. September 2021 verfügte die Gemeinde Folgendes:
Abschreibung
Das Baugesuch Nr. 944/21/018 vom 06. März 2021 weist nach geführte[m] Schriftenwechsel nach wie vor formelle Mängel auf, weshalb auf dieses gemäss Art. 18 Abs. 4 BewD1 nicht eingetreten und [es] vom Geschäftsverzeichnis der Gemeinde Uetendorf abgeschrieben wird.
2. Gegen diese Verfügung reichte der Beschwerdeführer am 1. November 2021 Beschwerde bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) ein. Er stellt folgende Rechtsbegehren:
1. Die Abschreibungsverfügung vom 30.9.2021 sei aufzuheben und [in] Gutheissung des Baugesuchs Nr. 944/21/018 des Beschwerdeführers sei ihm die Baubewilligung zu erteilen;
2. Eventualiter: Der Fall sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen;
unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Der Beschwerdeführer macht insbesondere geltend, das Bauvorhaben sei vom bestehenden Überbaurecht gedeckt. Ferner liege es nicht in der Kompetenz der Vorinstanz ein Baugesuch wegen fehlender Unterschriften von Grundeigentümern eines Anmerkungsgrundstücks abzulehnen. Massgebend sei nicht deren Zustimmung, sondern das Rechtsschutzinteresse des Baugesuchstellers. An der Eigentümerversammlung vom 19. Oktober 2021 hätten schliesslich sämtliche anwesenden und vertretenen Eigentümer der Anmerkungsparzelle Nr. B.________ einstimmig beschlossen, dass sie mit dem Bauvorhaben des Beschwerdeführers einverstanden seien.
3. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet,2 führte den Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. Die Gemeinde beantragt mit Stellungnahme vom 7. Dezember 2021, die Beschwerde sei abzuweisen.
4. Auf die Rechtsschriften und die Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Eintretensvoraussetzungen
a) Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich rechtlich gesehen um einen Nichteintretensentscheid der Vorinstanz betreffend das Baugesuch des Beschwerdeführers (vgl. dazu nachfolgend E. 2b), mithin um eine instanzabschliessende Endverfügung. Der Nichteintretensentscheid kann wie ein Bauentscheid innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVD angefochten werden (vgl. Art. 40 Abs. 1 BauG3).4 Die BVD ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig.
b) Der Beschwerdeführer, auf dessen Baugesuch nicht eingetreten wurde, ist durch die angefochtene Verfügung beschwert und daher zur Beschwerdeführung legitimiert (vgl. Art. 40 Abs. 2 BauG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
2. Anfechtungsobjekt / Streitgegenstand
a) Anfechtungsobjekt ist die Verfügung der Vorinstanz. Der Streitgegenstand braucht sich nicht mit dem Anfechtungsobjekt zu decken, kann aber auch nicht über dieses hinausgehen. Die Parteien können den Streitgegenstand im Verlauf des Verfahrens nicht erweitern, sondern nur einschränken.5
b) Die angefochtene Verfügung trägt zwar die Überschrift «Abschreibungsverfügung» und auch in deren Dispositiv ist von «Abschreibung» die Rede bzw. davon, dass das Baugesuch des Beschwerdeführers «vom Geschäftsverzeichnis der Gemeinde Uetendorf abgeschrieben wird». Dabei dürfte es sich jedoch um ein Versehen handeln. So hat sich durch den Nichteintretensentscheid das Baugesuch für die Gemeinde rechtlich bereits erledigt. Aufgrund des Nichteintretensentscheids bestand mit anderen Worten weder Raum noch Bedarf, das Baugesuch vom Geschäftsverzeichnis der Gemeinde abzuschreiben. Letztlich ist dies jedoch irrelevant, da die angefochtene Verfügung ohnehin aufzuheben ist, wie sich nachfolgend zeigen wird.
c) Anfechtungsobjekt ist nach dem Gesagten der Nichteintretensentscheid der Gemeinde Uetendorf. Im vorliegenden Verfahren kann daher nur beurteilt werden, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf das Baugesuch des Beschwerdeführers eingetreten ist. Die Erteilung der Baubewilligung bzw. die materielle Beurteilung des Baugesuchs ist im Rahmen des vorliegenden Verfahrens jedoch nicht möglich, da dies über das Anfechtungsobjekt hinausginge und damit nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens gegen den Nichteintretensentscheid sein kann. Auf den diesbezüglichen Antrag des Beschwerdeführers ist daher nicht einzutreten.
3. Schutzwürdiges Interesse
a) Der Beschwerdeführer beabsichtigt die Erweiterung seines Einfamilienhauses und den Anbau einer Garage. Das Bauvorhaben betrifft teilweise auch die an sein Grundstück angrenzende Anmerkungsparzelle Nr. B.________, die sich im Miteigentum diverser Hauptgrundstücke befindet. Die Gemeinde ist auf das Baugesuch des Beschwerdeführers nicht eingetreten, weil diesem das schutzwürdige Interesse an der Anhandnahme des Baugesuchs gefehlt habe. Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, das Bauvorhaben sei vom Überbaurecht, das zu Gunsten seines Grundstücks als belastende Dienstbarkeit auf der Anmerkungsparzelle im Grundbuch eingetragen ist, gedeckt.
b) Gemäss Art. 10 Abs. 2 BewD ist bei Bauten auf fremdem Boden die unterschriftliche Zustimmung der Grundeigentümerin oder des Grundeigentümers beizubringen. Diese Vorschrift will vermeiden, dass sich die Baubewilligungsbehörden mit Baugesuchen befassen müssen, welche aus zivilrechtlichen Gründen nie verwirklicht werden können, weil ihnen die Grundeigentümerin oder der Grundeigentümer nicht zustimmt. Sie zielt also darauf ab, unnötigen Verwaltungsaufwand zu vermeiden, bezweckt aber nicht, umstrittene private Rechte, die dem Bauvorhaben entgegenstehen könnten, im Baubewilligungsverfahren statt im dafür vorgesehenen Zivilprozess zu überprüfen. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts kann demnach auf die Mitunterzeichnung durch die Grundeigentümerin oder den Grundeigentümer verzichtet werden, wenn die gesuchstellende Person ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Beurteilung ihres Baugesuchs hat. Ein schutzwürdiges Interesse der Baugesuchstellerin oder des Baugesuchstellers an der Gesuchsbehandlung ohne Zustimmung der Grundeigentümerschaft ist beispielsweise zu bejahen, wenn sie bzw. er über ein beschränktes dingliches Recht verfügt, welches das Bauen auf fremdem Boden erlaubt. Von einem schutzwürdigen Interesse an der Durchführung des Verfahrens kann demgegenüber dann nicht gesprochen werden, wenn dessen Ergebnis von vornherein ohne Belang ist, weil ein fremdrechtliches Hindernis das Bauvorhaben offensichtlich verhindert oder die Realisierung des Bauvorhabens mangels fremdrechtlicher Voraussetzung völlig ungewiss ist. Anders verhält es sich, wenn bloss unklar ist, dass bzw. ob einem Vorhaben ein fremdrechtliches Hindernis entgegensteht. Diesfalls ginge es nicht an, der Gesuchstellerin oder dem Gesuchsteller allein schon wegen der fehlenden Parteierklärung das Rechtsschutzinteresse abzusprechen. Bei der Beurteilung, ob ein schutzwürdiges Interesse im Sinne dieser Praxis vorliegt, sind nach dem Gesagten ausnahmsweise zivilrechtliche Bestimmungen vorfrageweise zu berücksichtigen.6 Dabei können sich die Verwaltungs- und Verwaltungsjustizbehörden mit einer Prüfung anhand der Akten begnügen; sie sind nicht gehalten, ein einlässliches Beweisverfahren durchzuführen. Sie dürfen bei ihrem Entscheid über die zivilrechtliche Vorfrage eine gewisse Zurückhaltung üben. Denn der Entscheid über die zivilrechtliche Vorfrage ist bloss Bestandteil der Erwägungen zum Bauentscheid und nimmt nicht an dessen Rechtskraft teil. Er vermag einen allenfalls nachfolgenden Zivilprozess folglich nicht zu präjudizieren und es bleibt den Parteien unbenommen, die umstrittenen zivilrechtlichen Ansprüche nachträglich auf dem Zivilrechtsweg geltend zu machen.7
c) Dem Beschwerdeführer steht als Eigentümer der Parzelle Nr. A.________ unstreitig ein Überbaurecht (beschränktes dingliches Recht bzw. Dienstbarkeit) zu Lasten der Anmerkungsparzelle Nr. B.________ zu. Für die Ermittlung von Inhalt und Umfang einer Dienstbarkeit gibt Art. 738 ZGB8 eine Stufenordnung vor. Ausgangspunkt ist der Grundbucheintrag. Soweit sich Rechte und Pflichten aus dem Grundbucheintrag deutlich ergeben, ist dieser für den Inhalt der Dienstbarkeit massgebend (Art. 738 Abs. 1 ZGB). Nur wenn sein Wortlaut unklar ist, darf im Rahmen des Eintrags auf den Erwerbsgrund zurückgegriffen werden (Art. 738 Abs. 2 ZGB), das heisst auf den Begründungsakt, der als Beleg beim Grundbuchamt aufbewahrt wird und einen Bestandteil des Grundbuchs bildet. Ist auch der Erwerbsgrund nicht schlüssig, kann sich der Inhalt der Dienstbarkeit – im Rahmen des Eintrags – aus der Art ergeben, wie sie während längerer Zeit unangefochten und in gutem Glauben ausgeübt worden ist (Art. 738 Abs. 2 ZGB).9
d) Der Grundbucheintrag für das fragliche Überbaurecht enthält nur die Stichworte «Ueberbaurecht und Hausumschwung»10 und ist zu rudimentär, als dass sich Rechte und Pflichten aus ihm deutlich ergäben. Es darf deshalb auf den Erwerbsgrund bzw. den Begründungsakt zurückgegriffen werden. Gemäss dem in den Akten befindlichen Auszug des Begründungsakts (Beleg 2651/1975) berechtigt die Dienstbarkeit «Ueberbaurecht und Hausumschwung» die Eigentümer der Grundstücke Nrn. E.________ bis F.________, «ihre auf dem Anmerkungsgrundstück Nr. B.________ stehenden Bauteile (im Plan 2 schwarz eingezeichnet) bestehen zu lassen». Weiter sind die Eigentümer der Grundstücke Nrn. G.________ bis F.________ dinglich berechtigt, «das Anmerkungsgrundstück Nr. B.________ als Hausumschwung und für die Berechnung der baulichen Ausnützungsziffer zu benutzen, wobei die Flächen, auf welche sich dieses Nutzungsrecht bezieht im Plan 3 farbig angelegt sind». Schliesslich «dürfen keine Bauten, Einrichtungen oder Pflanzungen vorgenommen werden, welche den Bestand oder die Funktion der auf dem Anmerkungsgrundstück Nr. B.________ bestehenden unterirdischen Gebäudeteile und Einrichtungen gefährden».11 Letzterer Passus lässt den Schluss zu, dass das Überbaurecht auch neue Überbauten umfasst, sofern von diesen keine Gefahr für die auf dem Anmerkungsgrundstück Nr. B.________ bestehenden unterirdischen Gebäudeteile und Einrichtungen ausgeht. In der Legende des Plans 3 werden die farbigen Flächen zudem ohne Unterscheidung mit «Baurecht und Hausumschwung» umschrieben,12 was ebenfalls den Schluss zulässt, dass die betreffenden Flächen grundsätzlich überbaut werden dürfen. Es bestehen also verschiedene Gründe, die dafür sprechen, dass das Bauvorhaben des Beschwerdeführers vom Überbaurecht, das zu Gunsten seines Grundstücks und zu Lasten der Anmerkungsparzelle Nr. B.________ im Grundbuch als Dienstbarkeit eingetragen ist, gedeckt ist. Auch wenn der Begründungsakt allenfalls eine andere Auslegung zulässt, ist es jedenfalls nicht ausgeschlossen bzw. völlig ungewiss, dass das Bauvorhaben vom bestehenden Überbaurecht gedeckt ist. Es stehen dem Vorhaben somit nicht in solch eindeutiger Weise privatrechtliche Hindernisse entgegen, als dass das Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers an der Beurteilung seines Baugesuchs zu verneinen wäre. Der Beschwerdeführer hatte mit anderen Worten – entgegen der Vorinstanz – bereits im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Beurteilung seines Baugesuchs. Auf die unterschriftliche Zustimmung der (übrigen) Miteigentümerschaft der Anmerkungsparzelle Nr. B.________ zum Bauvorhaben des Beschwerdeführers konnte bzw. kann daher verzichtet werden.
e) Der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz erweist sich insoweit als unrechtmässig. Die Beschwerde ist folglich gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Verfügung der Gemeinde Uetendorf vom 30. September 2021 ist aufzuheben und die Sache ist zur Fortsetzung des Verfahrens an die Gemeinde zurückzuweisen.
4. Kosten
a) Die Verfahrenskosten im Beschwerdeverfahren bestehen aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 Abs. 1 erster Satz VRPG13). Diese wird festgesetzt auf CHF 600.– (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV14). Gemäss Art. 108 Abs. 1 VRPG werden die Verfahrenskosten der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigten, keine Verfahrenskosten zu erheben.
Beim vorliegenden Ausgang des Verfahrens gilt die Gemeinde Uetendorf als unterliegende Partei. Vorliegend können dieser jedoch keine Verfahrenskosten auferlegt werden, da sie nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen ist (Art. 108 Abs. 2 zweiter Satz VRPG). Der Kanton trägt daher die Verfahrenskosten.
b) Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern nicht deren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung oder die Wettschlagung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als gerechtfertigt erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Im Unterschied zur Regelung über die Verfahrenskosten kann in Bezug auf die Parteikosten also auch eine Behörde, die nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen ist, kostenpflichtig werden. Da die Gemeinde Uetendorf als unterliegend gilt, hat sie dem Beschwerdeführer die Parteikosten zu ersetzen.
Die Parteikosten umfassen den durch die berufsmässige Parteivertretung anfallenden Aufwand (Art. 104 Abs. 1 erster Satz VRPG). Die Kostennote des Anwalts des Beschwerdeführers beläuft sich auf CHF 5180.90 (Honorar CHF 4487.50, Auslagen CHF 323.–, Mehrwertsteuer CHF 370.40). Nach Art. 11 Abs. 1 PKV15 beträgt das Honorar in verwaltungsrechtlichen Beschwerdeverfahren CHF 400.– bis CHF 11'800.– pro Instanz. Innerhalb des Rahmentarifs bemisst sich der Parteikostenersatz nach dem in der Sache gebotenen Zeitaufwand sowie der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses (Art. 41 Abs. 3 KAG16). Im vorliegenden Fall sind die drei Kriterien insgesamt als unterdurchschnittlich einzustufen. Daher erscheint eine Ausschöpfung des Gebührenrahmens zu 25 Prozent und damit ein Honorar von CHF 3250.– als angemessen. Die Gemeinde Uetendorf hat somit dem Beschwerdeführer Parteikosten im Betrag von CHF 3848.10 (Honorar CHF 3250.–, Auslagen CHF 323.– und Mehrwertsteuer CHF 275.10) zu ersetzen.
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Verfügung der Gemeinde Uetendorf vom 30. September 2021 wird aufgehoben und die Sache wird zur Fortsetzung des Verfahrens an die Gemeinde Uetendorf zurückgewiesen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3. Die Gemeinde Uetendorf hat dem Beschwerdeführer Parteikosten im Betrag von CHF 3848.10 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu ersetzen.
IV. Eröffnung
Herrn Rechtsanwalt D.________, eingeschrieben
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Uetendorf, Gemeindeverwaltung, eingeschrieben
Bau- und Verkehrsdirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungsrat
Rechtsmittelbelehrung
Dieser Rückweisungsentscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden, wenn die Voraussetzungen nach Art. 61 i.V.m. Art. 74 Abs. 3 VRPG erfüllt sind. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in drei Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.