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| BVD 110/2020/32 |
Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)
vom 20. August 2020
in der Beschwerdesache zwischen
Herrn A.________ Beschwerdeführer
Herrn B.________ Beschwerdeführer 2
Frau C.________ Beschwerdeführerin 3
und
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Aarwangen, Gemeindeverwaltung,
Langenthalstrasse 4, Postfach 72, 4912 Aarwangen
Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR), Nydeggasse 11/13, 3011 Bern
betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Aarwangen vom 11. Februar 2020 (Abbruch Wagenschopf, Neubau rollstuhlgängiges Wohnhaus) sowie die
Verfügung des Amts für Gemeinden und Raumordnung (AGR) vom 4. Februar 2020
(G.-Nr. 2015.JGK.2665)
I. Sachverhalt
1. Der Beschwerdeführer 1 übernahm am 1. Januar 2017 den landwirtschaftlichen Betrieb seiner Eltern (Beschwerdeführende 2 und 3).1 Die beiden Generationen wohnen im Bauernhaus, das zwei Wohnungen aufweist. Die Eltern bewohnen die Betriebsleiterwohnung (6-Zimmer-Maisonettewohnung), der Beschwerdeführer 1 und seine Partnerin leben in der kleinen 2-Zimmer-Wohnung im Obergeschoss. Der Bauernhof (Aarwangen Gbbl. Nr. D.________) liegt in der Landwirtschaftszone und ist Teil der Baugruppe X.________ Das Bauernhaus ist zudem im Bauinventar als erhaltenswert eingetragen (K-Objekt).
Wegen ihrer zunehmenden Gehbehinderung und anderer Krankheiten planen die Beschwerdeführenden 2 und 3 seit längerem, eine rollstuhlgängige Wohnung zu erstellen. Am 14. April 2015 reichten sie bei der Gemeinde eine Voranfrage für den "Einbau einer Betriebsleiterwohnung im Wagenschopf" ein. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) hielt fest, der betriebsnotwendige Wohnraum sei im Bauernhaus bereits vorhanden. Der Einbau einer weiteren Wohnung im Wagenschopf sei nicht zonenkonform. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG2 könne nicht in Aussicht gestellt werden. Die Gemeinde teilte den Beschwerdeführenden 2 und 3 am 9. Juni 2015 mit, dass unter diesen Umständen keine Baubewilligung in Aussicht gestellt werden könne.
2. Die Beschwerdeführenden 2 und 3 liessen durch die Schweizer Paraplegiker-Vereinigung eine Gebäudeabklärung vornehmen. Darin wird vorgeschlagen, die Maisonettewohnung im Bauernhaus weiterhin als Betriebsleiterwohnung zu verwenden. Die 2-Zimmer-Wohnung im Obergeschoss sei für die Benutzung mit Rollstuhl ungeeignet und nicht mit verhältnismässigem Aufwand anpassbar. Sie könnte aber als Angestelltenwohnung verwendet werden. Für die Altenteilwohnung sei ein rollstuhlgängiger Neubau mit 3 ½-Zimmern ideal.3
Am 22. November 2016 reichten die Beschwerdeführenden 2 und 3 zusammen mit dem Beschwerdeführer 1 bei der Gemeinde Aarwangen ein Baugesuch ein (datierend vom 18. November 2016) für den Abbruch des Wagenschopfs und den Neubau eines rollstuhlgängigen Wohnhauses. Das geplante Wohnhaus ist zweistöckig und weist eine Bruttogeschossfläche (BGF) von rund 143 m2 auf. Im leicht versetzten Anbau sind der Technikraum und die Waschküche vorgesehen, daran schliessen eine rollstuhlgängige Einzelgarage sowie eine Doppelgarage an.
3. Das AGR beurteilte das Bauvorhaben als nicht zonenkonform, weil der betriebsnotwendige Wohnraum für den Betriebsleiter und die abtretende Generation im Bauernhaus vorhanden sei. Der Bedarf für eine Angestelltenwohnung sei nicht erstellt.4 Das Baugesuch wurde von der Gemeinde nicht publiziert. Im Verlauf des Baubewilligungsverfahrens definierte das AGR Rahmenbedingungen, unter denen ein eingeschossiger Neubau mit einer BGF von 100 m2 möglich wäre. Erforderlich wäre insbesondere der Rückbau einer der beiden Küchen im Bauernhaus, damit keine vermietbare zweite Wohnung mehr besteht, sowie eine Absicherung mit Anmerkungen im Grundbuch.5 Die Beschwerdeführenden erhielten zwei Mal Gelegenheit, eine Projektänderung einzureichen, wovon sie nicht Gebrauch machten.
Am 28. September 2018 reichte der Beschwerdeführer 1 für das Bauvorhaben ein Ausnahmegesuch für die Erhöhung der Bruttogeschossfläche ein.6 Er begründete die Ausnahme insbesondere damit, dass die Vorschriften den Raumbedarf von zwei behinderten Personen für ein zeitgemässes Wohnen nicht angemessen berücksichtigten. Zudem verwies er auf das Diskriminierungsverbot gegenüber Behinderten.
Das AGR teilte mit Schreiben vom 9. Oktober 2018 mit, dass eine weitere Ausnahmebewilligung der Bruttogeschossfläche nicht gewährt werden könne. Auf Nachfrage der Gemeinde erklärten die Beschwerdeführenden, dass sie am ursprünglichen Bauprojekt festhielten.
4. Mit Verfügung vom 4. Februar 2020 verneinte das AGR die Zonenkonformität des Bauvorhabens gemäss Art. 16a RPG und verweigerte eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG. Mit Bauentscheid vom 11. Februar 2020 erteilte die Gemeinde Aarwangen den Bauabschlag.
5. Dagegen reichte der Beschwerdeführer 1 am 11. März 2020 Beschwerde bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) ein. Er macht insbesondere geltend, das Bauprojekt beruhe auf den Abklärungen der Schweizerischen Paraplegiker-Vereinigung. Die vorgegebene BGF reiche nicht aus, um die Pflegeabläufe zu gewährleisten und der abtretenden Generation auf dem Landwirtschaftsbetrieb einen würdigen Lebensabend mit zeitgemässem Wohnen zu ermöglichen.
6. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet7, führte den Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. Das AGR schliesst mit Stellungnahme vom 15. April 2020 auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde beantragt mit Eingabe vom 17. April 2020, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde.
Das Rechtsamt edierte bei der Gemeinde die Baubewilligungsakten von 2005 betreffend Hocheinfahrt, Gästezimmer und Heizraum. Es eröffnete dem Beschwerdeführer 1 formell die Verfügung des AGR vom 4. Februar 2020 und gab ihm Gelegenheit, die Beschwerde zu ergänzen. Am 17. Juni 2020 reichte der Beschwerdeführer 1 die von allen Beschwerdeführenden unterzeichnete Beschwerde ein.
7. Auf die Rechtsschriften wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
a) Bauentscheide können nach Art. 40 BauG8 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVD angefochten werden. Verfügungen des AGR über die Zonenkonformität bei Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone sowie über Ausnahmegesuche nach den Art. 24 bis 24e und Art. 37a RPG9 können zusammen mit dem Bauentscheid ebenfalls mit Baubeschwerde bei der BVD angefochten werden (Art. 84 Abs. 4 BauG). Die BVD ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig. Die Beschwerde wurde fristgerecht eingereicht.
b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Gemeinde macht geltend, dass der Beschwerdeführer 1 nicht allein beschwerdebefugt sei. Der Beschwerdeführer 1 war Baugesuchsteller, hat inzwischen den Bauernbetrieb übernommen und wurde Eigentümer des Grundstücks. Er wäre auch alleine beschwerdebefugt gewesen.10 Eine Bauherrengemeinschaft ‒ die eine einfache Gesellschaft nach Art. 530 ff. OR11 darstellt ‒ könnte sich durch Übereinkunft zudem wieder auflösen (vgl. 545 Abs. 1 OR). Soweit der Beschwerdeführer 1 seine Eltern im Beschwerdeverfahren vertreten wollte, wäre dies allerdings unzulässig; im Rechtsmittelverfahren ist die Prozessvertretung Anwälten und Anwältinnen vorbehalten (vgl. Art. 15 Abs. 4 VRPG12). Bei den fehlenden Unterschriften handelt es sich aber um einen verbesserlichen Fehler. Die Beschwerdeführenden 2 und 3 haben die Beschwerde innert der zur Beschwerdeergänzung angesetzten Frist mitunterzeichnet. Die Beschwerdeführenden 1 bis 3 sind durch den Bauabschlag beschwert und daher zur Beschwerdeführung legitimiert.
c) Gemäss Art. 32 Abs. 2 VRPG müssen Parteieingaben einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten. Wie die Gemeinde richtig feststellt, haben die Beschwerdeführenden keinen förmlichen Antrag gestellt. An Eingaben von juristischen Laien werden jedoch praxisgemäss keine hohen Anforderungen gestellt. Ein genügender Antrag liegt vor, wenn sich aus dem Zusammenhang und unter Zuhilfenahme der Begründung sinngemäss ergibt, was verlangt wird.13 Aus der (zwar etwas knappen) Beschwerdebegründung ergibt sich, dass die Beschwerdeführenden sinngemäss die Aufhebung des Bauabschlags und der Verfügung des AGR und die Erteilung der Baubewilligung verlangen. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Zonenkonformität
a) Gemäss Art. 16a Abs. 1 RPG sind in der Landwirtschaftszone Bauten und Anlagen zonenkonform, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Bauten für den Wohnbedarf sind dann zonenkonform, wenn der Wohnraum für den Betrieb des entsprechenden landwirtschaftlichen Gewerbes unentbehrlich ist, einschliesslich des Wohnbedarfs der abtretenden Generation (Art. 34 Abs. 3 RPV14). Ob der Wohnbedarf unentbehrlich ist, beurteilt sich allein nach objektiven Kriterien in einer Gesamtbetrachtung des Einzelfalls. Auf subjektive Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen kommt es hingegen ebenso wenig an wie auf die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit. Zudem muss der für die abtretende Generation benötigte Wohnraum vorab innerhalb bestehender Gebäudevolumen befriedigt werden.15 Ein eigenständiges Wohnhaus für die abtretende Generation ("Stöckli") ist nur zonenkonform, wenn in den bestehenden Wohnbauten nicht genügend Platz vorhanden ist oder geschaffen werden kann.16
Bei der Beurteilung des zonenkonformen Wohnraums gilt ein strenger Massstab. Der Wohnraum darf nicht überdimensioniert sein, es dürfen keine Wohnreserven geschaffen werden.17 Das Privileg, in der Landwirtschaftszone zu wohnen, soll auf einen beschränkten Personenkreis begrenzt bleiben. Eine grosszügige Bewilligungspraxis für landwirtschaftliche Wohnbauten trüge zur raschen Beschleunigung der Zersiedelung der Landwirtschaftszonen bei und würde dem Trennungsgrundsatz des RPG widersprechen.18
b) Der Beschwerdeführer 1 führt einen landwirtschaftlichen Betrieb mit ungefähr 1,48 Standardarbeitskräften (SAK).19 Der Bedarf einer Betriebsleiterwohnung und einer Wohnung für die abtretende Generation (Altenteilwohnung, Stöckli) ist anerkannt. Nach der Praxis des Kantons Bern gelten dafür folgende Richtwerte: 180 m2 BGF für die Betriebsleiterwohnung inklusive Büro, 100 m2 BGF für eine Altenteilwohnung.20 Dies entspricht den Richtwerten des Bundesamts für Raumentwicklung (ARE) und ist auch gerichtlich anerkannt.21
c) Im Bauernhaus bestehen aktuell zwei Wohnungen: eine Maisonettewohnung mit 6 Zimmern, die sich über das Erdgeschoss und einen Teil des Obergeschosses erstreckt, und eine 2-Zimmerwohnung im Obergeschoss. Als Bruttogeschossfläche gilt die Summe aller dem Wohnen oder dem Gewerbe dienenden oder hierfür verwendbaren Geschossflächen, einschliesslich der Mauer- und Wandquerschnitte (vgl. aArt. 93 BauV22). Anrechenbar sind auch Korridore und Treppen, welche Wohn- oder Arbeitsräume erschliessen (vgl. aArt. 93 Abs. 2 Bst. f BauV e contrario). Das AGR geht beim Erdgeschoss von 133 m2 BGF und beim Obergeschoss von 149 m2 BGF aus. Im Bauernhaus bestehen demnach ungefähr 280 m2 BGF, was nach der Praxis für eine Betriebsleiterwohnung und die Wohnung für die abtretende Generation genügt. Selbst wenn die Fläche um ein paar m2 kleiner wäre, würde dies für sich noch nicht die Erstellung einer zusätzlichen Wohnung rechtfertigen.23
d) Die Beschwerdeführenden machen insbesondere geltend, dass die vorgegebene BGF von 100 m2 nicht ausreiche, um ein zeitgemässes, würdiges Wohnen im Alter zu ermöglichen und die Pflegeabläufe zu gewährleisten.
Die Paraplegiker Vereinigung schlug in der Gebäudeabklärung einen Neubau mit einer 3 ½ -Zimmer-Wohnung vor, um die behinderungsbedingten Bedürfnisse der Beschwerdeführenden ideal abzudecken und das weitere Zusammenleben mit der Familie des Sohns auf dem Bauernhof zu ermöglichen.24 Das vorliegende Bauvorhaben umfasst ein zweigeschossiges Wohnhaus mit einer BGF von ca. 143 m2. Das obere Geschoss, in dem sich die beiden Schlafzimmer befinden, soll mit einem Treppenlift rollstuhlgängig erschlossen werden.
Wie oben dargelegt, muss die Notwendigkeit des Wohnraums objektiv begründet sein. Zwar stellen eine Gehbehinderung und Krankheiten objektive Faktoren dar, aber diese hängen mit den Beschwerdeführenden 2 und 3 und nicht mit dem Betrieb an sich zusammen. Wären die persönlichen Verhältnisse der Beschwerdeführenden 2 und 3 für die Zonenkonformität massgebend, wäre der Neubau nicht mehr zonenkonform, wenn die Beschwerdeführenden 2 und 3 nicht mehr darin wohnen. Gebäude, die gestützt auf spezielle Konstellationen bewilligt würden, bestehen lange Zeit weiter, was den Zweck des RPG vereiteln würde.25 Das Bundesgericht hielt fest: "Angesichts des grossen öffentlichen Interesses an der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet und an der Verhinderung von Wohnbauten in der Landwirtschaftszone, die von der Landwirtschaft objektiv nicht benötigt werden, sind strenge objektive Massstäbe an die Voraussetzung der Betriebsnotwendigkeit zu stellen. Wenn die persönlichen Verhältnisse des jeweiligen Betriebsinhabers Bauten in der Landwirtschaftszone rechtfertigen könnten, würde diese über die Jahrzehnte hinweg mit zahlreichen Gebäuden überbaut, die für die Landwirtschaft nicht notwendig sind und den Zweck der Zone vereiteln."26
Der Gesundheitszustand der Beschwerdeführenden vermag somit raumplanungsrechtlich keine objektive Notwendigkeit für das geplante Wohnhaus zu begründen. Mit dem geplanten Neubau würde das Altenteil in der Grösse einer Familienwohnung erstellt und damit eine unzulässige Wohnraumreserve geschaffen.27 Gleichzeitig würden im Bauernhaus zwei Wohnungen weiterbestehen, obwohl der Bedarf nach einer Angestelltenwohnung nicht erstellt ist und vom AGR und LANAT grundsätzlich verneint wird.28 Mit dem geplanten Neubau würde im Bauernhaus ein zonenwidriger Zustand entstehen.
e) Das Bauernhaus weist im Erdgeschoss ein Wohnzimmer, zwei Zimmer, eine Küche, ein Bad, ein separates WC und einen Waschküchenbereich auf. Gemäss der Gebäudeabklärung der Paraplegiker-Vereinigung wäre es möglich, das Erdgeschoss rollstuhlgängig umzubauen.29 Soweit ersichtlich wurde dieser Lösungsansatz von den Beschwerdeführenden nie weiter verfolgt. Es wurde offenbar auch nicht näher geprüft, wie die Fläche im Bauernhaus anders aufgeteilt werden könnte, um im Erdgeschoss eine altersgerechte, rollstuhlgängige Wohnung für die Beschwerdeführenden 2 und 3 zu schaffen und der jungen Betriebsleiterfamilie im Obergeschoss mehr Wohnraum zu ermöglichen.
Obwohl subjektive Verhältnisse bei der Zonenkonformität von Wohnbauten keine Rolle spielen, kam das AGR den Beschwerdeführenden mit folgendem Lösungsvorschlag entgegen: Auf dem Hofgelände könnte ein neues rollstuhlgängiges Wohnhaus "auf einer Ebene" (d.h. eingeschossig) mit einer BGF von +100 m2 erstellt werden. Das Haupthaus müsste in diesem Fall so zurückgebaut werden, dass nur noch eine Wohnung besteht und gewährleistet ist, dass das Gebäude nur noch zonenkonform genutzt werden kann. Diese Lösung müsste mit Anmerkungen (Zweckentfremdungsverbote) im Grundbuch abgesichert werden. Im Beschwerdeverfahren gab das AGR den voraussichtlichen Inhalt dieser Anmerkungen bekannt.30
f) Ohne die Bewilligungsfähigkeit des Vorschlags des AGR geprüft zu haben, kann davon ausgegangen werden, dass zwei Möglichkeiten im Raum stehen, um eine rollstuhlgängige Altenteilwohnung zu schaffen, damit die Beschwerdeführenden 2 und 3 weiterhin in der Familienstruktur auf dem Bauernhof leben können. Es ist nicht erkennbar, weshalb es nicht möglich sein sollte, mit der Vorgabe von 100 m2 BGF eine eingeschossige, rollstuhlgängige Wohnung für ein Ehepaar zu erstellen, in der diese auch Pflegedienstleistungen erhalten können. Ein Anspruch auf eine Ideallösung bzw. auf eine Wohnung mit grösseren Raumdimensionen und höherem Ausbaustandard (z.B. zwei rollstuhlgängige Duschen) besteht in der Landwirtschaftszone nicht. Weder das Diskriminierungsverbot noch andere Grundrechte geben Anspruch darauf, ausserhalb der Bauzone Wohnraum zu erstellen, der objektiv gesehen über das Betriebsnotwendige hinausgeht und dadurch nicht zonenkonform ist.
g) Das AGR hat die Zonenkonformität des Bauprojekts der Beschwerdeführenden demnach zu Recht verneint. Gründe für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG sind nicht gegeben. Das geplante Wohnhaus ist in der Landwirtschaftszone nicht standortgebunden, es kann in der Bauzone erstellt werden. Die Ausnahmen nach Art. 24a ff. RPG fallen zum vornherein ausser Betracht, weil das Bauvorhaben bauliche Massnahmen erfordert, der Wagenschopf zonenkonform ist, keine Wohnfläche enthält und selber kein schützenswertes Baudenkmal ist.
3. Kosten
a) Die Verfahrenskosten werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1'500.– (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV31). Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Beschwerdeführenden. Sie haben die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG).
b) Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG).
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird abgewiesen. Der Bauentscheid der Gemeinde Aarwangen vom 11. Februar 2020 und die Verfügung des AGR vom 4. Februar 2020 werden bestätigt.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1500.– werden den Beschwerdeführenden zur Bezahlung auferlegt. Sie haften solidarisch für den gesamten Betrag. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Herrn A.________, eingeschrieben
Frau C.________ und Herrn B.________, eingeschrieben
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Aarwangen, Gemeindeverwaltung, eingeschrieben
Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR), per E-Mail
Bau- und Verkehrsdirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungsrat
Rechtsmittelbelehrung
Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in drei Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.