110 2020 120 - Umbau einer bestehenden Mobilkommunikationsanlage

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BVD 110/2020/120

Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)

vom 2. Juli 2021

in der Beschwerdesache zwischen

C.________ Beschwerdeführerin

und

Herrn D.________ Beschwerdegegner 1

Herrn E.________ Beschwerdegegner 2

F.________ Beschwerdegegnerin 3

vertreten durch Herrn Fürsprecher G.________

Frau H.________ Beschwerdegegnerin 4 und 16 weitere Beschwerdegegner

Beschwerdeführende 4 bis 20 per Adresse A.________

sowie

Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne, Hauptstrasse 6, Postfach 304, 2560 Nidau

Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Pieterlen, Bauabteilung, Hauptstrasse 6, 2542 Pieterlen

betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde des Regierungsstatthalteramtes Biel/Bienne vom 24. Juni 2020 (bbew 122/2019; Umbau einer bestehenden Mobilkommunikationsanlage)

I. Sachverhalt

1. Die Beschwerdeführerin reichte am 20. September 2019 bei der Gemeinde Pieterlen ein Baugesuch ein für den Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage auf Parzelle Pieterlen Grundbuchblatt Nr. Z.________. Die Parzelle liegt in der Wohnzone 2 (W2). Das Vorhaben umfasste den Ersatz der bestehenden Antennenkörper durch Typen der neuen Generation sowie eine damit verbundene Erhöhung der Sendeleistung um rund 20 Prozent verglichen mit der bewilligten Mobilfunkanlage gemäss Standortdatenblatt vom 24. September 2001 (Revision 1.19). An der Grundkonstruktion des Antennenmasts ändert sich nichts.

2. Mit Schreiben vom 23. September 2019 leitete die Gemeinde Pieterlen das Baugesuch zuständigkeitshalber an das Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne zur Behandlung weiter. Das Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne liess das Baugesuch im Anzeiger Büren und Umgebung in den Ausgaben vom 10. und 17. Oktober 2019 publizieren. Gegen das Bauvorhaben erhoben die Beschwerdegegner 1 bis 20 Einsprache. Innert der Auflagefrist gingen ausserdem verschiedene Rechtsverwahrungen sowie Lastenausgleichsbegehren beim Regierungsstatthalteramt ein. Im Amtsbericht vom 11. November 2019 beantragte die Gemeinde Pieterlen die Erteilung des Bauabschlags, weil das Vorhaben der geltenden baurechtlichen Grundordnung der Gemeinde widerspreche.

3. Mit prozessleitender Verfügung vom 24. Februar 2020 stellte das Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne der Beschwerdeführerin den Bauabschlag in Aussicht. Zudem erhielt sie Gelegenheit um nachzuweisen, dass keine zonenkonformen Alternativstandorte vorhanden sind. Nach zweimaliger Fristverlängerung reichte die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 5. Mai 2020 ein geändertes Projekt ein. Die Projektänderung sieht vor, die sechs bestehenden, auf zwei Ebenen montierten Antennenkörper, durch drei Antennenkörper eines sog. «All-in-One-Antennenmodells» zu ersetzen. Ein Antennenkörper umfasst drei Sendeantennen, d.h. je eine Sendeantenne in den Frequenzbereichen 700 bis 900 Megahertz (MHz) und 1400 bis 2600 MHz sowie in der Frequenz 3600 MHz. Vorgesehen ist, mit dem Umbau der Mobilfunkanlage den neuen Funkdienst 5G (New Radio) in Betrieb zu nehmen. Geplant ist ausserdem, die ursprünglich bewilligte Gesamtleistung der Anlage von 5100 Watt ERP gemäss dem Standortdatenblatt vom 24. September 2001 (Revision 1.19) um rund 15.5 Prozent auf 5900 Watt ERP zu erhöhen. An der Grundkonstruktion des Antennenmastes sieht die Projektänderung wie bereits das Projekt gemäss dem Baugesuch vom 9. September 2019 keine Änderungen vor. Mit Gesamtentscheid vom 24. Juni 2020 erteilte das Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne dem geänderten Projekt den Bauabschlag.

4. Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 16. Juli 2020 Beschwerde bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) ein. Sie beantragt die Aufhebung des Gesamtentscheids vom 24. Juni 2020 und die Erteilung der Baubewilligung. Sie macht unter anderem geltend, die Vorschrift im Baureglement der Gemeinde Pieterlen bezüglich Mobilfunkanlagen beziehe sich nur auf neue Anlagen nicht aber auf den Umbau von bestehenden Anlagen. Da ein Umbau einer bestehenden Anlage zur Diskussion stehe, sei die kommunale Vorschrift nicht einschlägig. Zudem vertritt sie die Meinung, der Bauabschlag stellte mit Verweis auf den Schutz vor Strahlung einen unzulässigen Eingriff in die abschliessende Kompetenz des Bundes im Bereich der nichtionisierenden Strahlung dar.

5. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet,1 führte den Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. Neben den Verfahrensbeteiligten gab es dem Amt für Umwelt und Energie (AUE), Abteilung Immissionsschutz, Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Gemeinde Pieterlen beantragt in ihrer Stellungnahme vom 5. August 2020 die Abweisung der Beschwerde. Auch die Vorinstanz schliesst in ihrer Stellungnahme vom 13. August 2020 auf Abweisung der Beschwerde und verweist auf ihren Gesamtentscheid vom 24. Juni 2020. Die Beschwerdegegner 1 und 2 beantragen in ihrer Beschwerdeantwort vom 14. August 2020, das Baugesuch der Beschwerdeführerin sei abzuweisen. Sinngemäss beantragen sie damit ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Auch die Beschwerdegegnerin 3 beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 20. August 2020, die Beschwerde sei abzuweisen und es sei der Gesamtentscheid des Regierungsstatthalteramts zu bestätigen. Sie ist der Meinung, die Regelung von Art. 251 GBR sei anwendbar und der geplante Umbau und die Leistungserhöhung verstärke die Rechtswidrigkeit der Anlage. Die Beschwerdegegner 4 bis 20 reichten am 24. August 2020 eine mit «Stellungnahme zur Beschwerde» betitelte Eingabe ein. Darin kritisieren sie, die Vorinstanz habe im Baubewilligungsverfahren nicht geprüft, ob die geplante Anlage den Anlagegrenzwert gemäss der NISV2 einhalte. Zur Beschwerde selber äussern sie sich in ihrer Eingabe nicht. Hingegen beantragen sie, «die genannten Einsprecher seien als beteiligte Parteien im Beschwerdeverfahren aufzunehmen» und «nach erfolgter formeller und materieller Prüfung der Einsprachen gemäss Art. 2 BauG sei den Einsprechenden das rechtliche Gehör zu gewähren und die von Amtes vorgenommene Feststellung zur Kenntnis zu bringen». Das AUE teilte in seiner Stellungnahme vom 19. August 2020 mit, die geplante Anlage erfülle die Bestimmungen der NISV und sei bewilligungsfähig; es halte an seinem Fachbericht vom 30. Oktober 2019 fest.

6. Auf die Rechtsschriften und die vorhandenen Akten wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

II. Erwägungen

1. Sachurteilsvoraussetzungen

a) Bauentscheide können nach Art. 40 BauG3 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVD angefochten werden. Die BVD ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig.

b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Beschwerdeführerin, deren Baugesuch abgewiesen wurde, ist durch den vorinstanzlichen Entscheid beschwert und daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf ihre form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

c) Die Beschwerdegegner 1 bis 20 haben sich im vorinstanzlichen Verfahren als Einsprecherinnen und Einsprecher beteiligt. Sie wohnen innerhalb des Einspracheperimeters4 oder sind Eigentümer von Grundstücken, die sich innerhalb des Einspracheperimeters befinden. Die Beschwerdeführenden 1 bis 20 sind somit berechtigt, sich am Beschwerdeverfahren zu beteiligen.

d) Die Beschwerdeführenden 4 bis 20 haben mit ihrer Eingabe vom 21. August 2020 zum Ausdruck gebracht, dass sie sich am Beschwerdeverfahren beteiligen wollen. Entsprechend wurden sie im Rubrum (Entscheidkopf) dieses Entscheids als Parteien aufgeführt und sie konnten ihre Rechte im Beschwerdeverfahren vollumfänglich wahrnehmen. Ihr Antrag, sie seien im Beschwerdeverfahren als Parteien aufzunehmen, hat sich demzufolge erledigt (vgl. I./Ziff. 1 der Eingabe der Beschwerdegegner 4 bis 20 vom 21. August 2020). Weiterungen hierüber erübrigen sich.

a

2. Standortplanung

a) Umstritten ist zunächst, ob die kommunale Regelung von Art. 251 GBR mit dem Bundesumweltrecht vereinbar ist. Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, das Ziel von Art. 251 GBR sei im Wesentlichen der Schutz der Bevölkerung vor Strahlung. Dagegen wendet die Beschwerdeführerin ein, die Verweigerung des geplanten Antennenumbaus gestützt auf die Vorschrift von Art. 251 GBR mit dem Verweis auf den Schutz vor Strahlung stelle einen unzulässigen Eingriff in die abschliessende Kompetenz des Bundes im Bereich der nichtionisierenden Strahlung dar.

b) Es trifft zwar zu, dass das Umweltrecht des Bundes den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, abschliessend regelt. Die Gemeinde kann gestützt auf Vorschriften zum Schutz vor solchen Immissionen deshalb keine Auflagen oder Bedingungen verfügen, die über die Anforderungen der NISV hinausgehen.5 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Gemeinden indes im Rahmen ihrer bau- und planungsrechtlichen Zuständigkeiten befugt, Vorschriften bezüglich Mobilfunkanlagen zu erlassen.6 Namentlich sind ortsplanerische Bestimmungen zulässig, die anderen als umweltschutzrechtlichen Interessen dienen, wie z.B. der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität eines Quartiers. Denn Mobilfunkantennen können bewirken, dass Liegenschaften und Wohnungen schwerer verkäuflich oder vermietbar werden und Druck auf den Kaufpreis oder den Mietzins entsteht. Umweltrechtskonforme Mobilfunkanlagen können unerwünschte Auswirkungen dieser Art auslösen, obwohl von ihnen zurzeit keine erwiesene gesundheitliche Gefährdung ausgeht. Solche psychologischen Auswirkungen werden auch als ideelle Immissionen bezeichnet, welche grundsätzlich neben dem zivilrechtlichen Schutz (Art. 684 ZGB7) durch planungs- und baurechtliche Vorschriften eingeschränkt werden können.8 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben Gemeinden verschiedene Möglichkeiten, planerisch Einfluss auf die Standorte von Mobilfunkanlagen zu nehmen.9 Als planungsrechtliches Instrument fällt beispielsweise eine Negativplanung in Betracht. Danach sind Mobilfunkanlagen in bestimmten Gebieten grundsätzlich unzulässig. Denkbar sind auch positive Planungsmassnahmen, indem besondere Zonen für Mobilfunksendeanlagen ausgewiesen werden. Weiter ist eine Regelung denkbar, die für das Erstellen von Mobilfunkantennen eine Standortevaluation anhand einer umfassenden Interessenabwägung voraussetzt.10 Die Nutzungsplanung kann schliesslich auch Gebiete unterschiedlicher Priorität festlegen. Bei dieser Lösung ist ein Standort in einem Gebiet untergeordneter Priorität nur dann zulässig, wenn eine Antenne nicht in einem anderen Gebiet übergeordneter Priorität erstellt werden kann (sog. Kaskadenmodell).11 In jedem Fall müssen die planerischen Massnahmen sich an den durch das Fernmelde- und Umweltrecht des Bundes vorgegebenen Rahmen halten.

c) Im Rahmen der Ortsplanungsrevision 2010 hat die Gemeinde Pieterlen in Bezug auf die Standortplanung von Mobilfunkanlagen in Art. 251 GBR12 folgende Regelung erlassen:

«1 Als Antennen gelten Anlagen die dem draht- und kabellosen Empfang sowie der drahtlosen Übermittlung von Signalen für Radio, Television, Amateurfunk, Mobilfunk o.a. dienen und die ausserhalb von Gebäuden angebracht werden und von allgemein zugänglichen Standorten optisch wahrgenommen werden können.

2 Antennen sind in erster Linie in Arbeitszonen und andern Zonen die überwiegend der Arbeitsnutzung dienen zu erstellen.

3 Antennen in den übrigen Bauzonen sind nur zulässig, wenn kein Standort in einer Arbeitszone möglich ist. In diesen Fällen ist zudem eine Koordination mit bestehenden Antennenanlagen zu prüfen. Falls die Prüfung ergibt, dass eine Koordination aufgrund der anwendbaren Vorschriften möglich ist, ist die neue Anlage am bestehenden Standort zu erstellen.

4 In Wohnzonen sind Antennen nur zum Empfang von Signalen oder für die Erschliessung der Nachbarschaft der Anlage (Detailerschliessung) gestattet und unauffällig zu gestalten.

5 In den gut einsehbaren Hanglagen nördlich der Staatsstrasse bis zum Waldrand, sowie in Ortserhalt ungs-, Strukturerhaltungsgebieten und Landschaftsschongebieten sind Antennen nicht zulässig. Die Baubewilligungsbehörde kann dem Bau einzelner Antennen zustimmen, wenn sie zur Wahrung der Kommunikationsfreiheit unabdingbar und ins Orts-, Siedlungs- und Landschaftsbild integriert sind.

6 Vorbehalten bleiben die Bestimmungen des Bewilligungsdekrets über Parabolantennen.

7 Ausserhalb der Bauzonen richten sich die Anlagen nach dem des eidgenössischen und dem kantonalen Recht.»

d) Die Gemeinde Pieterlen hat im vorliegenden Fall in ihrer Nutzungsplanung verschiedene planungsrechtliche Instrumente zur Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen kombiniert: In den gut einsehbaren Hanglagen nördlich der Staatsstrasse bis zum Waldrand, sowie in Ortserhaltungs-, Strukturerhaltungsgebieten und Landschaftsschongebieten sind Antennenanlagen grundsätzlich unzulässig (Abs. 5). In dieser Hinsicht hat die Gemeinde eine Negativplanung vorgenommen. Nach Abs. 4 von Art. 251 GBR sind Antennen in Wohnzonen zudem nur zum Empfang von Signalen oder für die Erschliessung der Nachbarschaft der Anlage (Detailerschliessung) gestattet. Das Erfordernis der Detailerschliessung bringt zum Ausdruck, dass Sendeantennen eine unmittelbare funktionelle Beziehung zum Ort haben müssen, an dem sie errichtet werden sollen.13 Angesprochen ist damit die Zonenkonformität. Sodann sollen Antennenanlagen in erster Linie in den Arbeitszonen und diesen gleichgestellten Zonen erstellt werden (Abs. 2). Ist kein Standort in der Arbeitszone möglich, sind Antennen – vorbehältlich Art. 251 Abs. 4 und 5 GBR – auch in (allen) übrigen Bauzonen zulässig (Abs. 3). Dabei handelt es sich um ein Kaskadenmodell. Ein solches Modell wird im «Leitfaden Mobilfunk für Gemeinden und Städte» grundsätzlich als zulässig erachtet.14 Auch haben das Verwaltungsgericht des Kantons Bern und das Bundesgericht eine Kaskadenregelung der Gemeinde Urtenen-Schönbühl mit nahezu identischem Wortlaut als mit dem Umweltrecht des Bundes vereinbar erachtet.15

e) Die Ausführungen zeigen, dass die Regelungen in Art. 251 GBR nicht umweltrechtlich begründet sind. Vielmehr geht es um den Orts- und Landschaftsschutz sowie um die Erhaltung der Wohnqualität und damit um die Einschränkung von ideellen Immissionen, die mit Antennenanlagen verbunden sind. Insoweit erscheint die Formulierung der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid, wonach das Ziel von Art. 251 GBR im Wesentlichen der Schutz der Bevölkerung von Strahlung sei, etwas unpräzis und missverständlich. Indem Art. 251 GBR wie dargelegt ortsplanerisch motiviert ist, steht ihm die abschliessende umweltrechtliche Regelung des Bundes jedoch nicht entgegen, selbst wenn solche Vorschriften im Ergebnis auch den Schutz Betroffener vor der Strahlung im Vergleich zur NISV verstärken.16 Die Anwendbarkeit von Art. 251 GBR stellt folglich keinen unzulässigen Eingriff in die abschliessende Kompetenz des Bundes im Bereich der nichtionisierenden Strahlung dar. Der gegenteiligen Auffassung der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden.

3. Anwendbarkeit von Art. 251 GBR

a) Umstritten ist weiter, ob die geplante Umrüstung der bestehenden Anlage mit neuen Antennen sowie die Leistungserhöhung in den Anwendungsbereich von Art. 251 Abs. 2 GBR fallen.

Die Beschwerdeführerin bringt vor, in der Regelung von Art. 251 Abs. 2 GBR werde die Formulierung «zu erstellen» verwendet. Daraus folgert sie, dass sich Art. 251 GBR nur auf neue Anlagen beziehen könne. Entsprechend gelange die Regelung von Art. 251 Abs. 2 GBR auf bestehende Anlagen und deren Umbau nicht zur Anwendung. Sie argumentiert, aus diesem Grund habe sie darauf verzichtet, Alternativstandorte auszuweisen. Weiter macht sie geltend, wenn die Leistungserhöhung und der Wechsel der Antennenkörper unter die Regelung von Art. 251 GBR fallen würden, würde dies dem Sinn und Zweck der Kaskadenordnung von Art. 251 GBR widersprechen. Sie ist der Meinung, die benötigte Sendeleistung müsste durch den Bau einer zusätzlichen Anlage erbracht werden. Dies laufe jedoch dem Ziel zuwider, den Antennenbestand in der Gemeinde möglichst tief zu halten. Auch widerspreche es dem Ziel der Kaskadenregel, bestehende Antennenstandorte soweit als möglich koordiniert zu nutzen, wie das in die Regelung von Art. 251 Abs. 3 GBR zum Ausdruck bringe. Sie stellt sich auf den Standpunkt, der Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage entspreche dem Sinn und Zweck der Regelung von Art. 251 GBR. Denn der Verzicht auf den Bau einer weiteren Mobilfunkanlage entspreche dem angestrebten Schutz vor ideellen Immissionen, dem Schutz ästhetischer Interessen wie auch dem Ziel der Koordination mit bestehenden Mobilfunkanlagen.

b) Die Beschwerdegegner 1 und 2 bemerken, Art. 251 GBR könne nicht strikt nach seinem Wortlaut ausgelegt werden. Die Gesetzesvorschrift müsse verfassungskonform ausgelegt werden. Dies führe dazu, dass Art. 251 GBR dem Schutz vor ideellen Immissionen dienen solle.

c) Eine Mobilfunkanlage besteht aus mehreren Sende- und Empfangsantennen und deren Steuerungseinheit. Alle Antennen an einem Standort bilden die Basisstation.17 Auch bei der hier geplanten Umrüstung der bestehenden Mobilfunkbasisstationen werden neue Antennen erstellt. Dass dabei alte Antennen ersetzt werden, ändert daran nichts. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann somit nicht gesagt werden, dass sich der Wortlaut von Art. 251 Abs. 2 GBR nur auf den Bau von neuen Mobilfunkanlagen bezieht. Der Wortlaut von Art. 251 Abs. 2 GBR schliesst die Anwendbarkeit der Regelung auf bestehende Mobilfunkbasisstationen somit nicht zum Vornherein aus, wenn diese umgebaut werden.

d) Die Beschwerdeführerin rügt, die Auffassung der Vorinstanz, wonach die Regelung von Art. 251 GBR auch auf Umbauten anwendbar sei, widerspreche dem Ziel der Kaskadenordnung.

Bei der Auslegung von kommunalen Erlassen ist zu beachten, dass die Gemeinden im Bereich ihrer Bau- und Zonenordnung im Rahmen der gesetzlichen Regelungen und der übergeordneten Planung autonom sind (Art. 65 Abs. 1 BauG). Ihnen kommt bei der Anwendung ihrer eigenen Normen ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Es ist deshalb vorab Sache der Gemeinde zu bestimmen, wie sie ihre eigene Vorschrift verstanden haben will. Wird die Anwendung einer von ihr erlassenen Bestimmung Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens, haben die Rechtsmittelinstanzen zu prüfen, ob die von der Gemeinde geltend gemachte Auslegung rechtlich haltbar ist. Sie auferlegen sich mit anderen Worten eine gewisse Zurückhaltung gegenüber der Auffassung der Gemeinde, indem sie sich der Prüfung enthalten, ob eine andere Bedeutung der umstrittenen Bestimmung ebenfalls möglich und rechtlich vertretbar erscheint.18 Dies gilt auch dann, wenn die Gemeinde wie hier nicht selber Baubewilligungsbehörde ist, sondern sich als Verfahrensbeteiligte auf die entsprechende Auslegung beruft.19

e) Im angefochtenen Entscheid vom 24. Juni 2020 erwog die Vorinstanz, die ursprünglich zonenkonforme Mobilfunkanlage sei durch das Baureglement 2011 zonenwidrig geworden. Nach Art. 251 Abs. 2 GBR seien Antennen in erster Linie in Arbeitszonen und anderen Zonen, die überwiegend der Arbeitsnutzung dienen würden, zu erstellen. Folglich sei das Bauvorhaben nur bewilligungsfähig, wenn nachweislich keine zonenkonforme Alternativstandorte vorhanden seien. Weil die Beschwerdeführerin diesen Nachweis nicht erbracht hat, erteilte die Vorinstanz den Bauabschlag. Die Gemeinde Pieterlen vertrat in der Stellungnahme vom 5. August 2020 ebenfalls die Meinung, das Wohnquartier solle durch das geplante Vorhaben nicht noch mehr belastet werden. Vielmehr müsse eine umfassende Standortabklärung gemacht werden, um herauszufinden, ob nicht eine bestehende Anlage in der Arbeitszone entsprechend aufgerüstet bzw. umgebaut werden könnte.

f) Die Auffassung der Vorinstanz und der Gemeinde überzeugen. Zwar führt die Beschwerdeführerin richtig aus, der Sinn und Zweck der Regelung von Art. 251 GBR bestehe darin, die Wohnzone bzw. ihre Bewohnerinnen und Bewohner vor negativen ästhetischen Auswirkungen sowie ideellen Immissionen zu schützen. Anders als die Beschwerdeführerin meint, können ideelle Immissionen nicht nur von neu zu erstellenden Mobilfunkbasisstationen ausgehen, sondern auch von Bestehenden, wenn sie mit modernen Antennen ausgestattet werden. Denn es ist allgemein bekannt, dass mit der Umrüstung einer bestehenden Mobilfunkanlage regelmässig der Betrieb des 5G-Funkdienstes einhergeht. Dabei wird vor allem der Einsatz der neuen Antennentechnik (sog. adaptive Antennen) für den 5G-Funkdienst mit nachteiligen, ideellen Immissionen in Verbindung gebracht, wie die Einsprachen der Beschwerdegegner deutlich machen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin trägt die geplante Umrüstung der bestehenden Mobilfunkbasisstation in der Wohnzone 2 (W2) nicht dazu bei, die ideellen Immissionen einzuschränken. Im Gegenteil: Der Einsatz der adaptiven Antennentechnik ist geeignet, die negative Wahrnehmung der strittigen Mobilfunkbasisstation zu verstärken (vgl. Erwägung 4g). Dadurch verschlechtert sich die Wohnqualität in der fraglichen Wohnzone. Dies widerspricht dem Ziel der Kaskadenregelung von Art. 251 GBR, die besonders die Wohnzone vor negativen psychologischen Auswirkungen von Mobilfunkanlagen schützen will, wie der Abs. 4 von Art. 251 GBR zum Ausdruck bringt.

g) Der Antennenstandort liegt nach dem Zonenplan der Gemeinde in der Wohnzone 2 (W2). In einer Distanz von rund 40 m befindet sich der nördliche Rand der Arbeitszone (A), die sich hauptsächlich entlang des südlichen Dorfrands von Pieterlen erstreckt. Mit dem Umbau der bestehenden Anlage ist nach dem Standortdatenblatt vom 28. April 2020 (Revision 1.62) neu eine Gesamtleistung von 5900 Watt ERP geplant. Bei dieser Antennenkonfiguration beträgt der Einspracheperimeter 642 m.20 Der Versorgungsradius der geplanten Mobilfunkanlage geht damit deutlich über das Wohnquartier, in welchem sich der Antennenstandort befindet, hinaus. Würde der geplante Antennenumbau nicht unter Art. 251 Abs. 2 GBR fallen, würde das Ziel der Regelung, wonach Mobilfunkanlagen prioritär in Arbeitszonen zu erstellen sind, unterlaufen. So liesse sich mit dem Antennenumbau die Lebensdauer der bestehenden Mobilfunkbasisstation beliebig verlängern und deren zonenwidrigen Zustand auf unbestimmte Zeit hinaus erstrecken. Das würde fraglos der Kaskadenregelung von Art. 251 GBR, die die Wohnqualität in der Wohnzone schützen soll, widersprechen. Im Kern bezweckt die Regelung von Art. 251 GBR, die Wohnzonen möglichst von Mobilfunkanlagen freizuhalten. Es ist daher davon auszugehen, dass der Betrieb einer zonenwidrigen Mobilfunkantenne eingestellt und die Anlage allenfalls zurückgebaut wird, wenn die Lebensdauer der Anlage abgelaufen ist und ein Standort in der Arbeitszone möglich ist. Die Argumentation der Beschwerdeführerin, die Auffassung der Vorinstanz widerspreche in doppelter Hinsicht dem Ziel der Kaskadenregel, wenn der Umbau in den Anwendungsbereich von Art. 251 Abs. 2 GBR falle, geht daher fehl. Vielmehr ist die Rechtsauffassung der Vorinstanz und der Gemeinde, wonach sich der Anwendungsbereich von Art. 251 Abs. 2 GBR auf den geplanten Antennenumbau erstreckt, sachlich vertretbar und mit Blick auf die Gemeindeautonomie rechtlich haltbar.

h) Nach dem Gesagten ist damit auch Art. 251 Abs. 3 GBR einschlägig. Gemäss dem ersten Satz dieser Bestimmung sind Antennen in den übrigen Bauzonen nur zulässig, wenn kein Standort in einer Arbeitszone möglich ist. Der zweite und dritte Satz von Art. 251 Abs. 3 GBR lauten: «In diesen Fällen ist zudem eine Koordination mit bestehenden Antennenanlagen zu prüfen. Falls die Prüfung ergibt, dass eine Koordination aufgrund der anwendbaren Vorschriften möglich ist, ist die neue Anlage am bestehenden Standort zu erstellen.» Mit der Formulierung im zweiten Satz «in diesen Fällen» wird an den ersten Satz angeknüpft. Liegt also ein Fall gemäss Satz 1 vor, d.h. ist kein Standort in der Arbeitszone möglich, ist neben einem entsprechenden Nachweis auch eine Koordination mit bestehenden Antennenanlagen zu prüfen. Dass diese Koordinationsprüfungspflicht kumulativ zur Standortnachweispflicht hinzukommt, macht das Wort «zudem» im zweiten Satz deutlich.

i) Einen Standortnachweis im Sinne von Art. 251 Abs. 3 Satz 1 GBR hat die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall nicht erbracht. Dies obschon die Vorinstanz mit prozessleitender Verfügung vom 24. Februar 2020 eine solche Standortevaluation verlangt hatte. Mit der Projektänderung vom 5. Mai 2020 verzichtete die Beschwerdegegnerin mit Verweis auf die Besitzstandsgarantie auf die Einreichung einer solchen Evaluation.21 Aufgrund des fehlenden Standortnachweises ist die Vorinstanz daher zu Recht davon ausgegangen, dass das Bauvorhaben gemäss Art. 251 Abs. 2 und 3 GBR nicht bewilligungsfähig ist. Zudem ist fraglich, ob der geplante Antennenumbau dem Erfordernis von Art. 251 Abs. 4 GBR entsprechen würde. Danach sind in Wohnzonen Antennen nur zum Empfang von Signalen oder für die Erschliessung der Nachbarschaft der Anlage (Detailerschliessung) gestattet und unauffällig zu gestalten. Bei vorliegenden Verfahrensausgang kann diese Frage offen gelassen werden. Allerdings beruft sich die Beschwerdegegnerin zusätzlich auf die Besitzstandsgarantie.

4. Besitzstandsgarantie

a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, ein Antennenwechsel und eine Leistungserhöhung seien weit von einer neubauähnlichen Änderung entfernt, so dass das Projekt die Voraussetzungen erfülle, um gestützt auf die Besitzstandsgarantie bewilligt zu werden. Sie verweist dabei auf das Bundesgerichtsurteil 1C_550/2017 E. 4.3.4.

b) Betreffend die Besitzstandsgarantie verweist das GBR unter dem Titel «Lesehilfe» unter anderem auf Art. 3 BauG. Danach werden aufgrund bisherigen Rechts bewilligte Anlagen in ihrem Bestand durch neue Vorschriften und Pläne nicht berührt (Abs. 1); sie dürfen unterhalten, zeitgemäss erneuert und, soweit dadurch ihre Rechtswidrigkeit nicht verstärkt wird, auch umgebaut oder erweitert werden (Abs. 2); vorbehalten bleiben die in besonderen Erlassen vorgesehenen Anpassungs- und Sanierungspflichten sowie Gemeindevorschriften, welche die Besitzstandsgarantie für besondere Fälle des Gemeindebaurechts regeln (Abs. 4). Nicht unter die Besitzstandsgarantie fällt die neubauähnliche Umgestaltung. Wer Veränderungen in einem Umfang vornimmt, der einem Neubau gleichkommt, ist gehalten, zugleich die erforderlichen Anpassungen an das neue Recht vorzunehmen.22

c) Der Standort der aktuell bestehenden Mobilfunkanlage befindet sich nach dem Zonenplan der Gemeinde in der Wohnzone 2 (W2). Die strittige Mobilfunkanlage steht damit in Widerspruch zu Art. 251 Abs. 2 GBR. Mit dem heutigen Recht stünde die bestehende Anlage nur in Einklang, wenn sie Art. 251 Abs. 3 und 4 GBR entsprechen würde. Die bestehende Anlage wäre somit nur zulässig, wenn kein Standort in der Arbeitszone möglich und das Erfordernis der unmittelbaren funktionellen Beziehung erfüllt wäre. Einen solchen Nachweis hat die Beschwerdegegnerin nicht erbracht. Ohne solchen Nachweis widerspricht die bestehende Anlage den Vorgaben von Art. 251 GBR.

d) Art. 251 GBR stammt vom 1. Juni 2010 und wurde vom Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) am 25. Januar 2011 genehmigt. Nach den Akten wurde die Mobilfunkanlage ursprünglich im Jahr 1988 für die Funkdienste «Natel C» und «Ortsruf» bewilligt. Danach wurde die Mobilfunkanlage basierend auf dem Standortdatenblatt vom 24. September 2001 (Revision 1.19) umgebaut. Für diesen Umbau erteilte das damalige Regierungsstatthalteramt Büren mit Bauentscheid vom 11. Januar 2002 die Baubewilligung. Bewilligt wurden je drei Antennenkörper auf zwei Antennenebenen für die Funkdienste GMS und UMTS mit einer Gesamtleistung von 5100 Watt ERP.23 Damit wurde die bestehende Anlage vor Inkrafttreten von Art. 251 GBR bewilligt. Für sie besteht somit eine Besitzstandsgarantie.

e) Es ist folglich zu prüfen, ob das Bauvorhaben, welches Anpassungen an der aktuell bestehenden Mobilfunkanlage vorsieht, unter die Besitzstandsgarantie gemäss Art. 3 Abs. 2 BauG fällt. Zu vergleichen ist dabei der letzte baubewilligte Zustand der bestehenden Anlage unter Berücksichtigung allfälliger baubewilligungsfreier Anpassungen im sog. Bagatellverfahren ohne Baubewilligungsverfahren24 bis zum Inkrafttreten der Regelung von Art. 251 GBR mit dem aktuellen Bauvorhaben gemäss der Projektänderung. Nicht relevant dürften somit jene Anpassungen sein, die nach dem Inkrafttreten der Regelung von Art. 251 GBR im Bagatellverfahren ohne Baubewilligungsverfahren vorgenommen worden sind. Wie es sich damit genau verhält, braucht im vorliegenden Fall nicht näher untersucht zu werden, da die Antennenkonfiguration gemäss dem letzten baubewilligten Zustand für die Beschwerdeführerin ohnehin die günstigere Ausgangslage darstellt. So wird die bestehende Antennenanlage gemäss dem aktuellen Standortdatenblatt vom 9. August 2018 (Revision 1.51) mit einer Gesamtleistung von 4890 Watt ERP betrieben.25 Demgegenüber ist gemäss dem Standortdatenblatt vom 24. September 2001 (Revision 1.19) eine Gesamtleistung von 5100 Watt ERP bewilligt.26

Vorgesehen ist, die bestehenden sechs Antennenkörper auf zwei Antennenebenen am bestehenden Sendemast durch drei sog. «All-in-One-Antennenkörper» mit insgesamt neuen Antennen zu ersetzen. Damit verbunden ist die Einführung der neusten Mobilfunktechnologie 5G. Zwar sind die Antennen nur noch auf einer Antennenebene vorgesehen. Insofern tritt die Mastkonstruktion neu optisch weniger in Erscheinung. Allerdings erhöht sich dafür die Ausladung der Antennen an der Mastspitze von bisher ungefähr 0.50 m auf neu ca. 2 m. Zusätzlich sollen unterhalb der Antennenkörper auf zwei Ebenen rechteckige Remote Radio Head -Elemente (RRH’s) montiert werden. Als Folge davon erscheint die Mastkonstruktion, obwohl sie nur noch eine Antennenebene umfasst, massiger und tritt damit stärker in Erscheinung. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dass die neuen Antennenkörper verglichen mit den bewilligten deutlich länger und breiter sind. Währenddem die bestehenden GSM- und UMTS-Panels zwischen rund 14 cm bis 26 cm breit sind und eine Länge von ungefähr 1.30 m aufweisen,27 beträgt die Breite des neuen «All-in-One-Antennenmodells» knapp 49 cm und die Länge ungefähr 2.20 m.28 Zudem umfasst die bewilligte Mobilfunkanlage gemäss dem Standortdatenblatt vom 24. September 2001 sechs Sendeantennen. Diese werden mit einer gesamthaften Leistung von 5100 Watt ERP betrieben. Der Radius des Anlageperimeters beträgt 58 m und der maximale Abstand für die Einspracheberechtigung 577 m. Die Immissionsfeldstärke auf der Parzelle Nr. B.________ wird mit 3.64 V/m ausgewiesen.29 Gemäss Standortdatenblatt vom 28. April 2020 (Revision 1.62) des aktuellen Bauvorhabens sollen neu neun Sendeantennen mit einer Gesamtleistung von 5900 Watt ERP betrieben werden.30 Der Radius des Anlageperimeters beträgt 96 m und der maximale Abstand für die Einspracheberechtigung 642 m. Die elektrische Feldstärke beträgt auf der Parzelle Nr. B.________ neu 4.44 V/m.31

f) Unter diesen Umständen handelt es sich offensichtlich nicht bloss um einen Unterhalt einer besitzstandsgeschützten Anlage. Eine zeitgemässe Erneuerung bedeutet Modernisieren im Rahmen der normalen Lebensdauer von Anlagen. Nicht darunter fallen Eingriffe in die Substanz und die Grundstruktur der Baute, wie zum Beispiel das Einrichten anderer oder zusätzlicher technischer Anlagen, die zu mehr Emissionen führen.32 Diesbezüglich ist hier auch zu berücksichtigen, dass nicht bloss die alten Sendeantennen durch neun neue, technisch verbesserte Sendeantennen ersetzt werden, sondern drei dieser neun neuen Sendeantenne der neuesten Mobilfunktechnologie 5G angehören. Dazu kommt, dass auch die Gesamtleistung der Anlage erhöht wird, wodurch sich der Radius des Anlageperimeters, der maximale Abstand für die Einspracheberechtigung und die Immissionsfeldstärke insbesondere auf der Parzelle Nr. B.________ erhöhen. Damit wird der Rahmen einer zeitgemässen Erneuerung gesprengt.

Aufgrund der Erweiterung der Anlage um weitere Sendeantennen, der Einführung der neusten Mobilfunktechnologie und der Erhöhung der Sendeleistung liegt auch kein Umbau vor. Vielmehr handelt es sich um die Erweiterung einer altrechtlichen Anlage. Ein solcher Umbau ist nur zulässig, wenn dadurch die Rechtswidrigkeit der bestehenden Anlage nicht verstärkt wird. Die Rechtswidrigkeit wird verstärkt, wenn das öffentliche oder nachbarliche Interesse, das durch die verletzte Norm geschützt werden soll, durch die Erweiterung noch stärker beeinträchtigt würde als bisher, wenn also die Auswirkungen des Vorhabens zu einer Verschlechterung des bereits rechtswidrigen Zustands führen würden.33

g) Wie ausgeführt, dient die Bestimmung von Art. 251 GBR der Vermeidung von negativen ästhetischen Auswirkungen von Mobilfunkanlagen und soll vor ideellen Immissionen schützen. Beides dient letztlich der Erhaltung der Wohnqualität. Dass das Bauvorhaben den Anforderungen der NISV, die den Schutz der Gesundheit garantieren soll, genügt, ist im Zusammenhang mit ideellen Immissionen nicht relevant. Denn die Rechtswidrigkeit der bestehenden Anlage ergibt sich nicht aus der NISV, sondern aus Art. 251 GBR. Sowohl das Wissen um eine erhöhte Sendeleistung als auch die optische Wahrnehmung der neuen «All-in-One-Antennenkörper» inklusive 5G-Funkdienst sind geeignet, in der Nachbarschaft zusätzliche Ängste zu wecken. Durch die Wahl des «All-in-One-Antennenmodelles» sind zwar Antennenkörper nur noch auf einer Ebene vorgesehen, dennoch ist erkennbar, dass neue Antennenpanels montiert werden. Verglichen mit den bewilligten sind die neuen Antennenpanels deutlich grösser dimensioniert. Zudem vervierfacht sich die Ausladung an der Mastspitze und es werden am Antennenmast zusätzlichen gut sichtbare RHH-Elemente montiert. Insgesamt tritt die Anlage damit entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin massiger in Erscheinung. Das Umbauvorhaben ist somit geeignet, die psychologischen Auswirkungen zu verstärken. Folglich hat das Vorhaben erhöhte ideelle Immissionen zur Folge und verstärkt damit die Rechtswidrigkeit der bestehenden Anlage. Dass nach Ansicht der Beschwerdeführerin mit einer geplanten Gesamtleistung von 5900 Watt ERP eine für die Wohnzone durchschnittlich dimensionierte Mobilfunkanlage vorliegen soll, ändert daran nichts.

h) Auch unter dem Gesichtspunkt der Besitzstandsgarantie kann das Bauvorhaben somit nicht bewilligt werden. Ob es sich beim Bauvorhaben sogar um eine neubauähnliche Umgestaltung der bestehenden Anlage handelt, braucht unter diesen Umständen nicht geprüft zu werden, da die Besitzstandsgarantie ohnehin nicht zur Anwendung kommt. Mit dem Verweis auf den Bundesgerichtsentscheid 1C_550/2017 kann die Beschwerdeführerin somit nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Beschwerde ist abzuweisen. Der angefochtene Bauentscheid bzw. der Bauabschlag wird bestätigt.

5. Anträge Beschwerdegegner 4 bis 20

a) Die Beschwerdegegner 4 bis 20 stellen in ihrer Eingabe vom 21. August 2020 folgende Anträge:

«1. Die genannten Einsprecher seien als beteiligte Parteien im Beschwerdeverfahren aufzunehmen.

2. Nach erfolgter formeller und materieller Prüfung der Einsprachen gemäss Art. 2 BauG, sei den Einsprechenden das rechtliche Gehör zu gewähren und die von Amtes vorgenommene Feststellung zur Kenntnis zu bringen. (…)»

b) Wie in der Erwägung 1d dargelegt, hat sich der Antrag gemäss Ziffer 1 der Beschwerdegegner 4 bis 20 erledigt.

c) Bezüglich des Antrags gemäss Ziffer 2 kann auf den angefochtenen Entscheid der Vorinstanz verweisen werden. In Ziffer 3.2 des angefochtenen Entscheids führte die Vorinstanz zutreffend aus, eine materielle Auseinandersetzung mit den Einsprachen erübrige sich, weil der Beschwerdeführerin der Bauabschlag für das Bauvorhaben erteilt werde. Das Gleiche gilt im Beschwerdeverfahren. D.h., eine inhaltliche Auseinandersetzung mit dem Antrag gemäss Ziffer 2 erübrigt sich, weil der geplante Antennenumbau nach dem Gesagten so oder anders nicht bewilligungsfähig ist.

6. Kosten

a) Die Verfahrenskosten werden der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigten, keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin. Sie hat demnach die Verfahrenskosten zu tragen. Diese werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von CHF 1600.– (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV34).

b) Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern nicht deren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung oder die Wettschlagung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als gerechtfertigt erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Vorliegend gelten die Beschwerdegegner 1 bis 20 als obsiegend.

Die Beschwerdegegnerin 3 war anwaltlich vertreten. Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin 3 deshalb die Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die Beschwerdegegner 1 und 2 sowie die Beschwerdegegner 4 bis 20 waren nicht anwaltlich vertreten, weshalb ihnen keine Parteikosten zuzusprechen sind (Art. 104 Abs. 1 VRPG).

Die Kostennote des Rechtsvertreters der Beschwerdegegnerin 3 beläuft sich auf CHF 2337.10 (Honorar CHF 2125.–; Auslagen CHF 45.–; Mehrwertsteuer CHF 167.10). Sie gibt grundsätzlich zu keinen Bemerkungen Anlass. Die Beschwerdegegnerin 3 ist jedoch mehrwertsteuerpflichtig35 und kann somit die von ihrem Rechtsvertreter auf sie überwälzte Mehrwertsteuer in ihrer eigenen Mehrwertsteuerabrechnung als Vorsteuer abziehen. Ihr fällt daher betreffend Mehrwertsteuer kein Aufwand an und eine Abgeltung der Mehrwertsteuer käme einer mit Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG unvereinbaren Überentschädigung gleich. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist deshalb die in der Kostennote des Rechtsvertreters der Beschwerdegegnerin 3 aufgeführte Mehrwertsteuer von CHF 167.10 bei der Bestimmung des Parteikostenersatzes nicht zu berücksichtigen.36 Die Beschwerdeführerin hat somit der Beschwerdegegnerin 3 die Parteikosten von CHF 2170.– (Honorar CHF 2125.–; Auslagen CHF 45.–; exkl. MWSt) zu ersetzen.

III. Entscheid

1. Die Beschwerde wird abgewiesen. Der Gesamtentscheid des Regierungsstatthalteramtes Biel/Bienne vom 24. Juni 2020 wird bestätigt.

2. Die Verfahrenskosten von CHF 1600.– werden der Beschwerdeführerin zur Bezahlung auferlegt. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.

3. Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin 3 die Parteikosten im Betrag von CHF 2170.– (inkl. Auflagen, exkl. MWSt) zu ersetzen.

IV. Eröffnung

• C.________, eingeschrieben

• Herrn D.________, eingeschrieben

• Herrn E.________, eingeschrieben

• Herrn Fürsprecher G.________, eingeschrieben

• Herrn A.________, eingeschrieben

• Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne, eingeschrieben

• Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Pieterlen, Bauabteilung, eingeschrieben

• Amt für Umwelt und Energie (AUE), Immissionsschutz, zur Kenntnis, per E-Mail

Bau- und Verkehrsdirektion

Der Direktor

Christoph Neuhaus

Regierungsrat

Rechtsmittelbelehrung

Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in sieben Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.