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| BVD 110/2019/217 |
Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)
vom 20. April 2020
in der Beschwerdesache zwischen
C.________ Beschwerdeführerin
und
Regierungsstatthalteramt Thun, Scheibenstrasse 3, 3600 Thun
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Heimberg, Gemeindeverwaltung, Alpenstrasse 26, Postfach 271, 3627 Heimberg
betreffend die Verfügung des Regierungsstatthalteramts Thun vom 4. Dezember 2019 (bbew 132/2019; Paketautomat My Post 24)
I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdeführerin reichte am 8. Juli 2019 bei der Gemeinde Heimberg ein Baugesuch ein für die Installation eines Paketautomaten "My Post 24" auf Parzelle Heimberg Grundbuchblatt Nr. F.________ (Baurecht Heimberg Grundbuchblatt Nr. G.________). Der Paketautomat bietet die Möglichkeit, Pakete und eingeschriebene Briefe rund um die Uhr zu versenden und abzuholen.1 Die Parzelle liegt in der Wohn- und Gewerbezone WGb, welche der Lärmempfindlichkeitsstufe (ES) III zugeteilt ist. Gegen das Bauvorhaben erhoben verschiedene Anwohner eine Kollektiveinsprache. Mit Bauentscheid vom 4. Dezember 2019 erteilte das Regierungsstatthalteramt Thun die Baubewilligung. Dies unter anderem mit folgender Auflage:
3.2.2 Die Bauherrschaft wird angewiesen, während des ersten Jahres nach der Inbetriebnahme der Anlage, eine Anwohnerbefragung zu durchzuführen. Sinnvollerweise soll die Befragung in diesem Jahr dreimal in gleichen Abständen erfolgen. Der Baupolizeibehörde ist zum Ergebnis der Befragung einen schriftlichen Bericht abzugeben. Die Baupolizeibehörde Heimberg wird ermächtigt, bei unzumutbaren Lärmbelästigungen Einschränkungen der Öffnungszeiten zu verfügen.
2. Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 20. Dezember 2019 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE; seit 1. Januar 2020: Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern, BVD) ein. Sie beantragt die Aufhebung der Auflage in Ziff. 3.2.2 des Entscheids vom 4. Dezember 2019. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung und Neuentscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet2, führte den Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. Dabei gab es auch den Einsprechenden im vorinstanzlichen Verfahren die Gelegenheit, sich am Beschwerdeverfahren als Partei zu beteiligen. Das Regierungsstatthalteramt Thun beantragt in seiner Beschwerdeantwort vom 9. Januar 2020 die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Heimberg stellt in ihrer Stellungnahme vom 17. Januar 2020 keinen Antrag und verweist auf ihren Amtsbericht vom 21. Oktober 2019. Die Einsprechenden haben keine Beschwerdeantwort eingereicht. Gemäss Ziff. 3 der Verfügung des Rechtsamts vom 30. Dezember 2019 haben sie damit auf die Beteiligung am weiteren Verfahren verzichtet, verbunden mit einem Verlust der Parteistellung als Einsprechende im Baubewilligungsverfahren.
4. Auf die Rechtsschriften und Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Eintreten
Bauentscheide inklusive Nebenbestimmungen können nach Art. 40 BauG3 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVD angefochten werden.4 Die BVD ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig. Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Beschwerdeführerin ist als Baugesuchstellerin durch die umstrittene Auflage in Ziff. 3.2.2 der Baubewilligung beschwert und daher in diesem Umfang zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf ihre form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2. Auflage
a) Die Beschwerdeführerin kritisiert die angefochtene Auflage als unverhältnismässig. Der Standort befinde sich in der WGb mit der ES III. Der Paketautomat erzeuge weder quartierfremden Verkehr noch besonderen Lärm. Die Kunden, die ihre Pakete abholten, müssten so oder so zur Poststelle in Heimberg fahren. Danach würden sie wieder wegfahren. Davon zu unterscheiden seien die Kunden des Postomaten. Wenn diese am Wochenende in Feierlaune seien, könne es beim Postomaten etwas lauter werden. Schweizweit seien bereits über 150 "My Post 24"-Automaten installiert ohne dass es deswegen zu Lärmbeschwerden gekommen sei. So sei zum Beispiel der Automat in Bern Bümpliz mehr als doppelt so gross und in der Nähe eines Wohnquartiers gelegen. Demgegenüber seien in Heimberg mehrheitlich Gewerbebetriebe und wenig Wohnungen direkt betroffen. Eine Anwohnerbefragung ermögliche eine willkürliche Behauptung von angeblich unzumutbarem Lärm. Eine genaue Beurteilung wäre daher nur mittels einer Lärmmessung möglich. Die in der angefochtenen Auflage erwähnte Einschränkung der Öffnungszeiten wäre komplett gegen das Konzept der "My Post 24"-Automaten. Letztlich wäre der Automat damit überflüssig, weil die Kunden ihre Pakete weiterhin nur während der Öffnungszeiten der Poststelle abholen könnten.
b) Das Regierungsstatthalteramt Thun hat die angefochtene Auflage aufgrund der von den Einsprechenden befürchteten Lärmbelastung in die Baubewilligung aufgenommen. Es hat dies in seinem Bauentscheid damit begründet, mit der Auflage erfolge "eine Überprüfung mit nötigenfalls Reduktion der Lärmbelästigung". In seiner Stellungnahme vom 9. Januar 2020 erachtet es die Auflage als verhältnismässig. Durch den 24-Stundenbetrieb des Paketautomaten entstünden Lärmemissionen auch ausserhalb der Geschäftsöffnungszeiten der Poststelle. Die angeordnete Befragung stelle ein geeignetes Instrument dar, um Aufschluss darüber zu erhalten, ob bzw. wie sich diese zusätzlichen Lärmemissionen auf die Anwohnerschaft auswirkten. Sie sei notwendig, zweckmässig und das mildeste Mittel. Für ein Unternehmen der Grösse der Beschwerdeführerin erscheine eine dreimalige Befragung der betroffenen Anwohner zumutbar.
c) Baubewilligungen können mit Auflagen verknüpft werden (Art. 29 Abs. 2 und Art. 38 Abs. 3 BauG). Auflagen sind Pflichten, die mit einer Baubewilligung verbunden sind. Die Nichterfüllung einer Auflage berührt die Geltung der Baubewilligung nicht, kann aber baupolizeiliche Massnahmen – insbesondere die Ersatzvornahme – und Bestrafung nach sich ziehen.5
Die Auflagen müssen in einem engen sachlichen Zusammenhang zur erteilten Baubewilligung stehen und verhältnismässig sein. Verhältnismässig ist eine Nebenbestimmung nur dann, wenn sie zum Erreichen des angestrebten Ziels erforderlich, geeignet und für den Bauherrn zumutbar ist. Ein Gesuch für ein Bauvorhaben, das den gesetzlichen Anforderungen entspricht, ist grundsätzlich unbelastet zu bewilligen. Die Ausübung der Bewilligung unterliegt lediglich den Beschränkungen, die von Gesetzes wegen allgemein für solche Bewilligungen gelten.6
d) Bauvorhaben sind zu bewilligen, wenn sie den bau- und planungsrechtlichen Vorschriften und den nach anderen Gesetzen im Baubewilligungsverfahren zu prüfenden Vorschriften entsprechen, die öffentliche Ordnung nicht gefährden und wenn ihnen keine Hindernisse der Planung im Sinne der Artikel 36 und 62 entgegenstehen (Art. 2 Abs. 1 BauG). Zu den nach anderen Gesetzen im Baubewilligungsverfahren zu prüfenden Vorschriften gehören insbesondere die umweltrechtlichen Bestimmungen.7 Dazu zählt unter anderem der Lärmschutz.
Das bundesrechtliche Lärmschutzrecht soll die Bevölkerung vor schädlichem und lästigem Lärm schützen, der beim Betrieb neuer und bestehender Bauten und Anlagen erzeugt wird (vgl. Art. 1 Abs. 1 und 7 USG8, Art. 1 LSV9). Dazu gehört einerseits der Lärm, der von der Anlage bzw. dem Betrieb selbst erzeugt wird, aber auch der Lärm, der von den Benützern innerhalb und ausserhalb der Anlage erzeugt wird, d.h. auch der von Menschen verursachte Verhaltenslärm.10 Für einige häufige, oft als besonders störend empfundene Schall- bzw. Lärmquellen wie u.a. Strassenverkehr, Flugplätze, Industrie- und Gewerbebetriebe hat der Bundesrat in den Anhängen der LSV Belastungsgrenzwerte erlassen. Diese Belastungsgrenzwerte können bei menschlichem Verhaltenslärm aber weder unmittelbar noch sinngemäss herangezogen werden, da sich die Art des Lärms und der Störungscharakter von technischem Lärm unterscheiden.11 Für diesen Alltagslärm fehlen somit konkrete Belastungsgrenzwerte. Im vorliegenden Fall steht primär solcher Alltagslärm zur Diskussion. Von den Einsprechenden befürchtet wird vor allem sogenannter Sekundärlärm, der von den Besuchern des Paketautomaten bei der Ankunft und beim Verlassen der Anlage verursacht wird. Die Lärmimmissionen des Bauvorhabens der Beschwerdeführerin müssen von der Behörde somit im Einzelfall nach Art. 15 USG (Immissionsgrenzwerte) unter Berücksichtigung der Art. 19 USG (Alarmwerte) und Art. 23 USG (Planungswerte) beurteilt werden (Art. 40 Abs. 3 LSV).12
Nach Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 7 Abs. 1 Bst. a LSV sind die von der neuen Anlage erzeugten Emissionen zunächst im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist. Aus dem Vorsorgeprinzip lässt sich indessen nicht ableiten, von Emissionen Betroffene hätten überhaupt keine Belastungen hinzunehmen. Das Vorsorgeprinzip hat hinsichtlich der Immissionen „nicht zwingend eliminierenden Charakter, doch es leistet jedenfalls einen Beitrag zu deren Begrenzung“.13
Zudem dürfen neue ortsfeste Anlagen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten (Art. 25 Abs. 1 USG, Art. 7 Abs. 1 Bst. b LSV). Nach der Rechtsprechung muss bei neuen ortsfesten Anlagen im Hinblick auf die Einhaltung der Planungswerte ein Immissionsniveau eingehalten werden, bei dem höchstens geringfügige Störungen auftreten. Dabei ist eine objektivierte Betrachtung unter Berücksichtigung von Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit vorzunehmen (vgl. Art. 13 Abs. 2 USG).14 Für die Beurteilung der Störung sind verschiedene Faktoren bei der Quelle und beim Empfänger zu berücksichtigen. So kommt es auf den Charakter des Lärms, den Zeitpunkt und die Häufigkeit der Lärmereignisse an sowie auf die Lärmempfindlichkeit des betroffenen Gebietes (ES) und die Lärmvorbelastung der betroffenen Nutzungszone (d.h. den normalen Hintergrundpegel).15
e) Die Vollzugsbehörde ermittelt die Aussenlärmimmissionen ortsfester Anlagen oder ordnet deren Ermittlung an, wenn sie Grund zur Annahme hat, dass die massgebenden Belastungsgrenzwerte überschritten sind oder ihre Überschreitung zu erwarten ist (Art. 36 Abs. 1 LSV). Die Beantwortung der Frage, ob eine solche Annahme gerechtfertigt ist, erfordert eine vorweggenommene Würdigung der Lärmsituation. Ist die Frage zu bejahen, so ist die Behörde zur Durchführung eines Beweis- und Ermittlungsverfahrens verpflichtet, ohne dass ihr insoweit noch ein Ermessensspielraum zustünde. Dabei dürfen keine hohen Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Überschreitung der Belastungswerte gestellt werden. Im Zusammenhang mit sogenanntem Alltagslärm sind Abklärungen allerdings nur nötig, wenn ernsthafte Gründe für die Annahme vorliegen, dass unzulässiger Lärm auftritt; bei Bagatellbelästigungen sind weder Messungen noch Lärmgutachten erforderlich. Grundsätzlich haben die Behörden die lärmmässigen Auswirkungen einer Anlage bereits im Bewilligungszeitpunkt zu prüfen, und zwar mittels einer Lärmprognose.16
Im vorliegenden Fall liegt lediglich ein Amtsbericht der Baupolizeibehörde der Gemeinde Heimberg vor. Das Regierungsstatthalteramt Thun hat jedoch weder einen Fachbericht zum Lärm eingeholt noch ein Lärmgutachten verlangt. Es hat somit keine Abklärungen zu den Lärmimmissionen vorgenommen. Das Regierungsstatthalteramt ist folglich davon ausgegangen, dass keine Überschreitung der massgebenden Belastungsgrenzwerte zu erwarten ist.
Diese Annahme des Regierungsstatthalteramts ist nicht zu beanstanden. Gemäss Auskunft der Beschwerdeführerin in ihrem Schreiben vom 27. September 201917 wird der Paketautomat durch die Paketboten auf ihrem ordentlichen Zustellgang mit Pakten befüllt. Erfahrungsgemäss erfolge die Befüllung zwischen 08.00 und 14.00 Uhr. Die Entleerung des Paketautomaten erfolge durch die Abholungstour der Post ab 16.00 bist spätestens 18.30 Uhr. Von den Kunden werde der Automat primär über die Mittagszeit und zwischen 17.00 und 19.00 Uhr zum Abholen oder Bringen von Paketen benutzt. Kundenbesuche während der Nacht seien nur punktuell und in Ausnahmefällen feststellbar. Diese Angaben der Beschwerdeführerin sind glaubhaft, insbesondere ist nicht zu erwarten, dass Kunden die Anlage für das Versenden oder Empfangen von Sendungen regelmässig in der Nacht benützen, dies dürfte höchstens ausnahmsweise der Fall sein. Anders als bei Benutzern des Postomaten ist auch an Wochenenden nicht mit feuchtfröhlichen Kunden zu nächtlicher Stunde zu rechnen. Somit wird der Paketautomat voraussichtlich primär tagsüber bedient und benutzt, wobei nur geringfügige Lärmemissionen zu erwarten sind. Zusätzliche Fahrten werden durch den Paketautomaten kaum verursacht, da die beim Automaten abgeholten und aufgegebenen Sendungen in der Regel ohnehin bei der Poststelle abgeholt und aufgegeben werden müssen. Nachts sollte es praktisch zu keinen Lärmemissionen kommen. Unter diesen Umständen ist keine Überschreitung der massgebenden Belastungsgrenzwerte zu erwarten, weder in der primär betroffenen ES III noch in der ES II der südlich angrenzenden Wohnzone.
f) Ist keine Überschreitung der Belastungsgrenzwerte zu erwarten, müssen im Baubewilligungsverfahren keine Abklärungen zu den Lärmimmissionen vorgenommen werden. Ebenso wenig besteht aber Anlass, Abklärungen zu den Lärmimmissionen nach Inbetriebnahme der Anlage anzuordnen. Kommt hinzu, dass eine solche Anordnung auch deshalb nicht erforderlich ist, weil es den betroffenen Anwohnern jederzeit frei steht, bei der Gemeinde eine Lärmklage einzureichen, sollte es nach Inbetriebnahme der Anlage wider Erwarten doch zu übermässigen Immissionen kommen. Im Übrigen ist die angefochtene Auflage auch nicht geeignet, die benötigte Grundlage für lärmschutzrechtliche Massnahmen zu liefern. Sollte es zu nicht von vornherein unberechtigten Lärmklagen kommen, müsste die Gemeinde weitere Abklärungen vornehmen oder vornehmen lassen. Gestützt auf die subjektive Wahrnehmung der Anwohner kann nicht beurteilt werden, ob die massgebenden Belastungsgrenzwerte überschritten werden und deshalb beispielsweise die Öffnungszeiten eingeschränkt werden müssen. Folglich ist die angefochten Auflage weder erforderlich noch geeignet. Damit erweist sich die Auflage als unverhältnismässig. Demzufolge ist die Beschwerde gutzuheissen und die angefochten Auflag aufzuheben.
g) Betroffen von der Aufhebung ist die gesamte Auflage in Ziff. 3.2.2 der angefochtenen Baubewilligung. Die Beschwerdeführerin beantragt in den Rechtsbegehren ihrer Beschwerde explizit zwar nur die Aufhebung der Auflage betreffend Anwohnerbefragung. Dies betrifft lediglich die ersten drei Sätze der Auflage, nicht aber den vierten Satz, wonach die Baupolizeibehörde Heimberg ermächtigt wird, bei unzumutbaren Lärmbelästigungen Einschränkungen der Öffnungszeiten zu verfügen. Aus der Begründung in Ziff. III.a.1 der Beschwerde ergibt sich jedoch, dass die Beschwerdeführerin die gesamte Auflage in Ziff. 3.2.2 unverhältnismässig erachtet. Somit wird letztlich die Aufhebung der gesamten Auflage gefordert.
Im Übrigen hat der vierte Satz der Auflage ohnehin nur hinweisenden Charakter. Diese Ermächtigung durch das Regierungsstatthalteramt Thun ist nicht nötig, da die Baupolizeibehörde dazu ohnehin befugt ist. Nachträgliche Massnahmen zur Emissionsbegrenzung sind auch bei rechtskräftig bewilligten Anlagen nicht ausgeschlossen: Wo die Immissionen bei Erteilen der Bewilligung nicht oder nicht vollständig vorausgesehen wurden oder wo eine zuverlässige Prognose schwierig ist, ist die Prüfung der nachträglichen Anordnung von Massnahmen zur Emissionsbegrenzung angezeigt.18 Dabei ist die Baupolizeibehörde befugt, alle verhältnismässigen Massnahmen zu ergreifen. Insofern ist der Hinweis im vierten Satz falsch, wonach die Ermächtigung auf die Einschränkung der Öffnungszeiten begrenzt wird.
3. Kosten
a) Die oberinstanzlichen Verfahrenskosten bestehen aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 Abs. 1 VRPG19). Für Entscheide in einer Verwaltungsjustizsache wird eine Pauschalgebühr von Fr. 200.-- bis Fr. 4'000.-- erhoben (Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 2 GebV20). In Anwendung dieser Bestimmung wird die Pauschale auf Fr. 800.-- festgelegt.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerdeführerin. Sie wird daher nicht kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Auch dem unterliegenden Regierungsstatthalteramt Thun werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 108 Abs. 2 VRPG). Die Verfahrenskosten trägt daher der Kanton.
b) Die Beschwerdeführerin war nicht anwaltlich vertreten. Ihr sind damit keine Parteikosten im Sinne des Gesetzes entstanden (Art. 104 Abs. 1 und 2 VRPG). Folglich werden keine Parteikosten gesprochen.
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Auflage in Ziff. 3.2.2 des Bauentscheids des Regierungsstatthalteramtes Thun vom 4. Dezember 2019 wird aufgehoben.
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Post Immobilien AG, eingeschrieben
Regierungsstatthalteramt Thun, per Mail
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Heimberg, Gemeindeverwaltung, eingeschrieben
Bau- und Verkehrsdirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungsrat
Rechtsmittelbelehrung
Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in drei Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.