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| BVD 110/2019/198 |
Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)
vom 10. Juni 2020
in der Beschwerdesache zwischen
C.________ Beschwerdeführerin
vertreten durch Herrn Rechtsanwalt D.________
und
Beschwerdegegnerschaft 1 - 5
Beschwerdegegnerschaft 3 bis 5 vertreten durch Herrn Rechtsanwalt E.________
sowie
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Ostermundigen, Abteilung Hochbau,
Bernstrasse 65 D, Postfach 101, 3072 Ostermundigen 1
betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Ostermundigen vom 17. Oktober 2019 (Reg. Nr. 30.1.11 / BK-Nr. 363/2018-040; Mobilfunkanlage)
I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdeführerin reichte am 27. Juni 2018 bei der Gemeinde Ostermundigen ein Baugesuch ein für das Erstellen einer neuen Mobilfunkanlage mit entsprechender technischer Einrichtung auf der Parzelle Ostermundigen Grundbuchblatt Nr. G.________. Die Parzelle liegt in der Zone für Sport- und Freizeitanlagen (ZSF) U3 («Familiengärten Flurweg»). Der Mast, an welchem im obersten Teil zwei Steh- bzw. Halteringe, zwei Richtfunkantennen sowie zwei Antennenkörper installiert werden sollen, misst (ohne Blitzschutz) gut 25 m und soll zwischen den nördlich gelegenen Familiengärten und der südlich an die ZSF U3 angrenzenden Grünzone (GZ) bzw. dem dahinter folgenden Wald aufgestellt werden.
Gegen das Bauvorhaben erhoben unter anderen die Beschwerdegegnerinnen und Beschwerdegegner Einsprache. Mit Gesamtbauentscheid vom 17. Oktober 2019 erteilte die Gemeinde Ostermundigen gestützt auf den negativen Fachbericht der kantonalen Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder (OLK) vom 19. Februar 2019 den Bauabschlag.
2. Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 18. November 2019 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE), seit 1. Januar 2020 Bau- und Verkehrsdirektion (BVD), ein. Sie beantragt die Aufhebung des Gesamtbauentscheids vom 17. Oktober 2019. Zudem sei die Vorinstanz anzuweisen, das Bauvorhaben zu bewilligen. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, die geplante Mobilfunkanlage ordne sich gut in ihre Umgebung ein und beeinträchtige nicht das Orts- und Landschaftsbild. Ferner habe sie nicht die Kosten für den Fachbericht der OLK und die Behandlung der Einsprachen veranlasst, weshalb die ihr von der Vorinstanz auferlegten Verfahrenskosten um die betreffenden Beträge zu reduzieren seien.
3. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren leitet,1 führte den Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. Dabei gab es auch den Einsprechenden Gelegenheit, sich am Beschwerdeverfahren als Partei zu beteiligen. Die Gemeinde beantragt mit Stellungnahme vom 19. Dezember 2019 die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 24. Dezember 2019 beteiligten sich der Beschwerdegegner 1 und die Beschwerdegegnerin 2 als Partei am Verfahren. Sie beantragen ebenfalls die Abweisung der Beschwerde sowie die Bestätigung des angefochtenen Gesamtbauentscheids. Mit Beschwerdeantwort vom 6. Januar 2020 beteiligte sich die Beschwerdegegnerschaft 3 bis 5 als Partei am Verfahren. Auch sie beantragt die Abweisung der Beschwerde.
4. Auf die Rechtsschriften und die Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Eintretensvoraussetzungen
a) Bauentscheide können nach Art. 40 Abs. 1 BauG2 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVD angefochten werden. Die BVD ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig.
b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Beschwerdeführerin, deren Baugesuch abgewiesen wurde, ist durch den vorinstanzlichen Entscheid beschwert und daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2. Ortsbild- und Landschaftsschutz; rechtliche Grundlagen
a) Es ist umstritten, ob sich die geplante Mobilfunkanlage gut in ihre Umgebung einordnet oder das umliegende Orts- und Landschaftsbild beeinträchtigt.
b) Gemäss Art. 9 Abs. 1 BauG dürfen Bauten, Anlagen, Reklamen, Anschriften und Bemalungen Landschaften, Orts- und Strassenbilder nicht beeinträchtigen. Diese Vorschrift stellt die «ästhetische Generalklausel» im Sinne eines allgemeinen Beeinträchtigungsverbots dar. Art. 17 Abs. 1 BauV3 konkretisiert diese Vorschrift: Aussenanlagen für Radio- und Fernsehempfang sowie für Funkzwecke und dergleichen sind möglichst unauffällig zu gestalten und anzubringen; sie dürfen die Landschaft und das Ortsbild nicht beeinträchtigen. Schutzobjekt des Ortsbild- und Landschaftsschutzes ist der Aussenraum, soweit er von einem allgemein begangenen Standort aus als Einheit wirkt und als solche erfassbar ist. Der allgemeine Landschaftsschutz kann hingegen nicht angerufen werden gegen Vorhaben, die nur die Nachbarin bzw. den Nachbarn stören würden, für die Allgemeinheit aber ohne Bedeutung sind; Schutzobjekt ist nicht die Aussicht der betroffenen Nachbarn. Eine Beeinträchtigung liegt vor, wenn ein Bauvorhaben einen Gegensatz zur bestehenden Überbauung oder Landschaft schafft, der erheblich stört.4
Darüber hinaus sind die Gemeinden befugt, eigene Ästhetikvorschriften zu erlassen, die über die kantonalen Vorschriften hinausgehen können (Art. 9 Abs. 3 BauG und Art. 17 Abs. 1 letzter Satz BauV). Solche Vorschriften müssen aber, um eine selbständige Bedeutung zu haben, konkreter gefasst sein als die kantonalen und dürfen Letztere nicht nur allgemein anders umschreiben.5
c) Von dieser Möglichkeit hat die Gemeinde Ostermundigen Gebrauch gemacht. So sind nach Art. 42 Abs. 1 GBR6 Bauten und Anlagen hinsichtlich ihrer Gesamterscheinung, Lage, Proportionen, Dach- und Fassadengestaltung sowie Materialien auf die Umgebung abzustimmen und so auszubilden, dass sie das Orts-, Strassen- und Landschaftsbild nicht beeinträchtigen. Sie sind architektonisch gut zu gestalten und haben auf ihre Umgebung Bezug zu nehmen. Für das Anbringen von Sende- und Empfangsanlagen für elektromagnetische Wellen ist gemäss Art. 42 Abs. 5 GBR sodann Art. 11a GBR massgebend. Gemäss dieser Bestimmung haben sich Antennenanlagen in allen Zonen gut einzuordnen und dürfen das Orts- und Landschaftsbild nicht stören (Art. 11a Abs. 2 GBR). Neben dieser Ästhetikvorschrift enthält Art. 11a GBR insbesondere auch ein sog. «Kaskadenmodell», das festlegt, wo ausserhalb von Gebäuden angebrachte und von allgemein zugänglichen Standorten visuell wahrnehmbare Antennenanlagen vorzugsweise zu errichten sind bzw. nicht erstellt werden dürfen (vgl. Art. 11a Abs. 3 bis 7 GBR). Die ZSF U3 ist gemäss Art. 11a Abs. 5 Bst. a GBR ein Standort erster Priorität.
d) Obwohl Art. 11a GBR im Zeitpunkt der Einreichung des Baugesuchs am 27. Juni 2018 noch nicht in Kraft war und gemäss Art. 36 Abs. 1 BauG Bauvorhaben nach dem zur Zeit der Einreichung des Baugesuchs geltenden Recht zu beurteilen sind, soweit das Bundesrecht nichts anderes bestimmt, ist Art. 11a GBR vorliegend anwendbar. Denn der Grundsatz von Art. 36 Abs. 1 BauG wird durchbrochen, wenn im Zeitpunkt der Einreichung des Baugesuchs eine Änderung der geltenden Nutzungsordnung, also zum Beispiel des Baureglements oder des Zonenplans, öffentlich aufliegt (sog. «Vorwirkung»; Art. 36 Abs. 2 BauG).7 Vorliegend hat die für Art. 11a GBR relevante öffentliche Auflage vom 23. Juni bis 22. Juli 2016 stattgefunden, mithin vor Einreichung des Baugesuchs. Es ist denn auch unbestritten, dass Art. 11a GBR vorliegend zur Anwendung gelangt.
e) Wo eine Gemeinde eigene, selbständige (Ästhetik-)Normen erlassen hat, steht ihr aufgrund der Gemeindeautonomie auch bei der Anwendung der Norm ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Es ist somit vorab Sache der Gemeinde zu bestimmen, wie sie ihre eigene Vorschrift verstanden haben will. Wird die Anwendung einer solchen Bestimmung Gegenstand eines Beschwerdeverfahrens, darf die Rechtsmittelinstanz lediglich prüfen, ob die Auslegung der Gemeinde rechtlich haltbar ist. Sie auferlegt sich mit anderen Worten eine gewisse Zurückhaltung gegenüber der Auffassung der Gemeinde, indem sie sich der Prüfung enthält, ob eine andere Bedeutung der Norm ebenfalls möglich und rechtlich vertretbar wäre.8
f) Gemäss der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung lassen sich Mobilfunkanlagen unter ästhetischen Gesichtspunkten nicht ohne Weiteres mit Gebäuden, auf welche die Gestaltungsnormen in erster Linie zugeschnitten sind, vergleichen. Zum einen ist das Erscheinungsbild einer Mobilfunkanlage – namentlich Durchmesser und Höhe des Masts sowie die Anzahl und optische Erscheinung der Antennen – vorwiegend durch die technischen Gegebenheiten bedingt. Die Gestaltungsmöglichkeiten der Mobilfunkbetreiberinnen sind daher gering. Ausserdem besteht die Besonderheit, dass Mobilfunkanlagen aufgrund ihrer Funktion in der Regel gut sichtbar sind, womit ihnen praktisch an jedem Standort von vornherein etwas Störendes anhaftet. Dies allein vermag jedoch nicht ohne Weiteres einen Bauabschlag zu rechtfertigen, ansonsten würde aus den kommunalen Ästhetiknormen ein flächendeckendes Mobilfunkantennenverbot resultieren, was nicht der Absicht des Gesetzgebers entsprechen kann und raumplanungs- bzw. fernmelderechtlich problematisch wäre.9 Auch ist zu beachten, dass Mobilfunkantennen aufgrund der betrieblich bedingten Höhe regelmässig geeignet sind, Silhouetten zu brechen und Horizonte zu teilen. Soweit der Silhouette bzw. dem Horizont nicht eine erhöhte Schutzwürdigkeit zukommt, vermag diese Wirkung allein daher ebenfalls nicht einen Bauabschlag zu rechtfertigen.10 Diesen Umständen ist bei der Beurteilung gebührend Rechnung zu tragen. Auch das Bundesgericht betont, dass die Anwendung einer Ästhetikbestimmung bundesrechtswidrig sein kann, wenn damit jeglicher Bau von Mobilfunkantennen in einem Dorf verhindert wird.11
3. Bauvorhaben und Umgebung
a) Die Bauparzelle befindet sich im Gebiet Oberfeld am nordwestlichen Fusse des bewaldeten Ostermundigenbergs. Sie ist der ZSF U3 zugeordnet, die gemäss Art. 82 Abs. 2 GBR Familien- und Freizeitgärten vorbehalten ist. Die rechteckige, von Südwesten nach Nordosten verlaufende Bauparzelle wird in der Längsseite zu etwa drei Vierteln von einem arealinternen Erschliessungs- bzw. Fussweg in einen nördlichen und einen südlichen Bereich geteilt. Im nördlichen Teil befinden sich zu den «Familiengärten Flurweg» gehörende Pflanzplätze, auf denen teilweise kleine Gewächshäuschen stehen; im südlichen Teil befindet sich eine Grünfläche, auf der ein von Sträuchern flankiertes Gartenhaus steht. Im östlichen Bereich der Bauparzelle befinden sich sodann zehn Schrebergartenhäuschen mit Pultdächern sowie ein etwas grösseres, eingeschossiges Gebäude mit Satteldach. Die Bauparzelle ist über den Oberen Flurweg erschlossen, der bei der westlichen Ecke des Baugrundstücks mit einem Kehrplatz endet. Von diesem gelangt man auf den zur Bauparzelle gehörenden Parkplatz, von welchem man schliesslich auf den arealinternen Fussweg gelangt. Südlich der Bauparzelle befindet sich ein Streifen GZ mit einem geschützten Baum-, Hecken- und Feldgehölzbestand; früher befand sich in diesem Bereich ein Steinbruch, der nach Stilllegung der Abbauarbeiten aufgeschüttet wurde. Dahinter folgt der mit Wald bestockte Hangfuss des Ostermundigenbergs. Im Westen befindet sich ein in vier Teile gestaffeltes Mehrfamilienhaus (Wohnzone W3). Die unmittelbar nördlich an die Bauparzelle angrenzende Nachbarparzelle Nr. B.________ ist ebenfalls der ZSF U3 zugeordnet und praktisch vollständig von zu den «Familiengärten Flurweg» gehörenden Pflanzplätzen bedeckt. Nördlich der Familiengärten folgt eine grossflächige Überbauung mit Reiheneinfamilienhäusern (Wohnzone W2). Im Osten befindet sich schliesslich die Zone für öffentliche Nutzungen (ZöN) M bzw. das «Kulturzentrum Flurweg», das insbesondere das Jugend- und Freizeithaus «Hangar» umfasst.
b) Gemäss den Bauplänen soll die Mobilfunkanlage auf der südlich des arealinternen Fusswegs liegenden Grünfläche erstellt werden, unmittelbar neben den Sträuchern, die das auf der Grünfläche stehende Gartenhaus flankieren. Der freistehende Antennenmast mit Söllleiter weist ohne Blitzschutz eine Höhe von gut 25 m auf. Die zwei Antennenkörper (mit Massen von jeweils 2.0 x 0.4 x 0.2 m) sollen auf einer Höhe von rund 23 m und die beiden Richtfunkantennen auf einer Höhe von ca. 22.4 m am Mast befestigt werden. Die zwei Steh- bzw. Halteringe sind ebenfalls im obersten Bereich des Masts vorgesehen. Weitere technische Einrichtungen (Technikschrank, Tracbox, Elektrounterverteilung, Leuchte und Taster) sollen schliesslich beim Mastfuss aufgestellt werden.
4. Beurteilung der OLK
a) Die Vorinstanz hat für die ästhetische Beurteilung des Bauvorhabens bzw. dessen Auswirkungen auf das umliegende Orts- und Landschaftsbild die OLK beigezogen. Diese führte am 18. September 2018 und 17. Februar 2019 je eine Begehung durch. Hinsichtlich des Orts- und Landschaftsbilds bzw. des geplanten Standorts hält die OLK in ihrem Bericht vom 19. Februar 2019 zusammengefasst Folgendes fest: Im Bereich um den Flurweg gebe es zwar weder schützenswerte Einzelobjekte noch ortsbildlich bedeutende Ensembles. Auch fänden sich dort keine grossräumig übergreifenden Landschaftsschutzgebiete. Dies bedeute aber nicht, dass der betreffende Bereich ohne jegliche orts- und/oder landschaftsräumliche Qualitäten bzw. nicht von orts- und/oder landschaftsbildlichem Interesse wäre. So habe die extensive Bautätigkeit in Ostermundigen während den letzten hundert Jahren dazu geführt, dass kleine, quartierbezogene Freiräume – wie insbesondere zusammenhängende Siedlungsgärten in Überbauungen oder Familiengärten wie am Flurweg – als grüne Lungen umso wichtiger seien. Es sei deshalb nur schwer zu begreifen, dass ausgerechnet ein solches Areal als prioritärer Mobilfunkstandort ausgeschieden werde. Dies gelte umso mehr, als eine Antennenanlage an diesem Ort – im Gegensatz zu Antennen, die in, an oder auf Wohnhochhäusern oder Industriebauten angebracht würden – als solitäre technische Installation ungeschminkt ins Umland trete und daher durchaus eine ästhetisch negative Auswirkung auf das umgebende Quartier haben könne. Denn die bestehende Bebauung nehme ausreichend Abstand, um den topografischen Übergang vom Siedlungsgebiet zum seinerzeit aufgeschütteten und inzwischen überwachsenen und schön bewaldeten Hangfuss des Ostermundigenbergs lesbar zu lassen. Folglich sei der betreffende Ort exponiert bzw. gut einsehbar.
b) Zur Wirkung des Bauvorhabens in Bezug auf das umliegende Orts- und Landschaftsbild führt die OLK aus: Die Antenne überrage mit ihrer Höhe von 25 m Teile des hinter ihr liegenden Waldrands und sei damit grundsätzlich auch von weitem sichtbar. Auch wenn aufgrund der Siedlungsdichte die geplante Antenne aus vielen Bereichen rund um das Oberdorf oder weiter entfernten Gemeindeteilen mehrheitlich wohl gar nicht zu erkennen sein werde, würde sie je nach Perspektive im engeren Bereich um den Flurweg als markanter Störfaktor wahrgenommen werden. Da sich die geplante Antenne zudem bereits leicht erhöht am Hangfuss vor dem Waldsaum des Ostermundigenbergs befinde, könnte sie auch aus entfernterer Warte als punktuelle Beeinträchtigung der ansonsten geschlossen wirkenden Hügelzone wahrgenommen werden.
c) Da die geplante Mobilfunkanlage einen unverhältnismässig negativen Einfluss auf das Orts- und Landschaftsbild im Gebiet Oberfeld habe, beantragt die OLK schliesslich, das Bauvorhaben am geplanten Standort abzulehnen.
5. Vorinstanzlicher Entscheid und Vorbringen der Parteien
a) Die Gemeinde kam im angefochtenen Entscheid gestützt auf den negativen Fachbericht der OLK vom 19. Februar 2019 zum Schluss, dass das umliegende Orts- und Landschaftsbild durch die geplante Mobilfunkanlage empfindlich gestört würde. So führe der dahinterliegende Wald nur teilweise zu einer Integration der Antenne ins Orts- und Landschaftsbild, abhängig von den jeweiligen Kontrasten, die je nach Jahreszeit, Wetter und Lichtverhältnissen variieren und nur bedingt durch eine geeignete Farbgebung beeinflusst werden könnten. Die Antenne sei zudem nicht nur deutlich höher als die kleinen Baustrukturen in den Familiengärten, sondern auch höher als die vorderen Bäume des Waldrandes. Dadurch erscheine die geplante Antenne sehr dominant, was ästhetisch problematisch sei bzw. einen negativen Einfluss auf das Orts- und Landschaftsbild habe. Hinzu komme, dass die fertige Mobilfunkanlage noch deutlich dominanter in Erscheinung trete als das dünne Bauprofil. Der geplante Standort befinde sich zwar nicht innerhalb eines Ortsbild- oder Siedlungsschutzgebiets. Dem Ort komme aufgrund seiner Lage am Hangfuss des Ostermundigenbergs und seiner Nähe zum ehemaligen Steinbruch trotzdem eine besondere Bedeutung zu. Art. 11a Abs. 2 GBR verlange zudem in allen Zonen eine gute Einordnung ins Orts- und Landschaftsbild. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass im betreffenden Gebiet die Mobilfunkversorgung durch die Beschwerdeführerin eher schlecht sei. Im umliegenden Wohngebiet werde das Orts- und Landschaftsbild höher gewertet als eine Verbesserung der Netzabdeckung. Schliesslich gelte zu beachten, dass die Wohnüberbauung im Oberfeld hohe qualitative Vorgaben bezüglich der Einordnung und Gestaltung habe erfüllen müssen, die durch die geplante Mobilfunkanlage empfindlich gestört würden.
b) Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber im Wesentlichen geltend, die geplante Mobilfunkanlage verfüge mit dem dahinterliegenden Wald über einen guten und blickdichten Hintergrund. Folglich ordne sich die Antenne ohne Weiteres gut in ihre Umgebung ein und beeinträchtige nicht das Landschaftsbild. Da die Antenne aus vielen Bereichen rund um das Oberdorf oder weiter entfernten Gemeindeteilen mehrheitlich gar nicht erkennbar sein werde, beeinträchtige sie auch nicht das Ortsbild. Die Beschwerdeführerin bestreitet zudem, dass die Familiengärten mit ihren kleinen Baustrukturen durch die Mobilfunkanlage beeinträchtigt würden. Ferner komme weder der Umgebung noch dem geplanten Standort eine besondere ästhetische Bedeutung zu. Dementsprechend befänden sich im fraglichen Bereich weder schützenswerte Einzelobjekte noch ortsbildlich bedeutende Ensembles; der geplante Standort befinde sich zudem nicht innerhalb eines Ortsbild-, Siedlungs- oder Landschaftsschutzgebiets. Die ästhetischen Beurteilungen der Vorinstanz und OLK seien schliesslich sehr unbestimmt bzw. äusserst unscharf. So begründe die Vorinstanz beispielsweise nicht, inwiefern die Antenne insbesondere auf das umliegende Quartier einen negativen ästhetischen Einfluss hätte und auch aus weiterer Entfernung als Störung der ansonsten geschlossenen Hügelzone wahrgenommen werden könnte. Die OLK ihrerseits spreche sodann lediglich davon, dass eine Antennenanlage am geplanten Standort eine ästhetisch negative Auswirkung auf das umgebende Quartier haben könnte. Dies bedeute aber nicht, dass die vorliegend umstrittene Antennenanlage auch tatsächlich eine ästhetisch negative Auswirkung auf das umgebende Quartier habe. Selbst wenn die geplante Mobilfunkanlage aber zu einer leichten Beeinträchtigung führen sollte, würde sich diese lediglich auf einen kleinen Radius bzw. die unmittelbare Umgebung beschränken. Eine solche Beeinträchtigung wäre hinzunehmen, da der geplante Standort für eine hinreichende Mobilfunkabdeckung des südlichen Siedlungsgebiets von Ostermundigen zwingend erforderlich sei und es dafür keine Alternativstandorte gebe. Insgesamt ordne sich die geplante Mobilfunkanlage gut in ihre Umgebung ein und beeinträchtige nicht das Orts- und Landschaftsbild.
Gleichzeitig weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die Standortwahl aus betrieblichen, umweltrechtlichen und anderen Gründen sowie aufgrund des Zustimmungserfordernisses der Grundeigentümerschaft jeweils bereits stark eingeschränkt sei, insbesondere in einem dicht bebauten Gebiet. In Ostermundigen gebe es zudem eine Prioritätenordnung, wonach Antennenanlagen in erster Linie unter anderem in ZSF zu errichten seien. All diesen Aspekten habe die Beschwerdeführerin bei der Standortwahl der vorliegend umstrittenen Mobilfunkanlage Rechnung getragen. Die Ausgestaltung und Höhe des geplanten Sendemasts sei sodann technisch bedingt und lasse sich nicht wesentlich abändern. Als notwendige Infrastrukturanlagen des Siedlungsgebiets würden Mobilfunkanlagen schliesslich nicht besonders verunstaltend wirken; ihr Einfluss auf den Charakter der näheren Umgebung und Landschaft sei gering. Dementsprechend dürfe allein aufgrund der Höhe der geplanten Antenne nicht der Bauabschlag erteilt werden. Denn mit diesem Argument könnte der Bau jeder Mobilfunkanlage verweigert werden.
c) Die Beschwerdegegnerinnen und Beschwerdegegner schliessen sich, was die Einordnung der geplanten Mobilfunkanlage bzw. deren Auswirkungen auf das Orts- und Landschaftsbild angeht, im Wesentlichen den Beurteilungen der Vorinstanz und OLK an.
Der Beschwerdegegner 1 und die Beschwerdegegnerin 2 machen zudem insbesondere geltend, bei den von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Schwierigkeiten bei der Standortwahl der Mobilfunkanlage handle es sich um generelle Vorbringen, die bei jedem Mobilfunkantennen-Bauprojekt angeführt werden könnten. Die Notwendigkeit der umstrittenen Mobilfunkanlage in den beabsichtigten Dimensionen und am geplanten Standort sei nie nachvollziehbar dargelegt worden.
Auch die Beschwerdegegnerschaft 3 bis 5 weist unter anderem darauf hin, dass es sich bei den von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Schwierigkeiten bei der Standortwahl sowie den technischen Vorgaben bei der Ausgestaltung der Mobilfunkanlage um generelle Anforderungen handle, die beim Bau neuer Mobilfunkanlagen stets zu berücksichtigen seien. Zudem seien freistehende Mobilfunkantennen mit Höhen von mehr als 22 m ausserhalb von Arbeits- und Industriezonen oder ausserhalb des Bereichs von bestehenden Infrastrukturanlagen mit ähnlichen Höhen (wie etwa Masten von Hochspannungsleitungen) praxisgemäss aus ästhetischen Gründen nicht bewilligungsfähig. Schliesslich ist die Beschwerdegegnerschaft 3 bis 5 der Auffassung, dass eine Antennenanlage gemäss «Kaskadenmodell» in Art. 11a Abs. 5 GBR erst dann in einer ZSF erstellt werden dürfe, wenn in den Gewerbezonen Ga und Gb, in der Arbeitszone «Mösli, AZM», in der Tanklagerzone, in der Abbauzone, in der Industriezone und in der ZöN kein Standort möglich sei. Diesen Nachweis habe die Beschwerdeführerin jedoch nicht erbracht.
6. Würdigung
a) Der Entscheid der Gemeinde hinsichtlich Störung des Orts- und Landschaftsbilds deckt sich mit den nachvollziehbaren und überzeugenden Ausführungen der OLK und ist rechtlich haltbar. Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb vorliegend von der Beurteilung der Gemeinde, der bei der Anwendung eigener, selbständiger Ästhetiknormen ein nicht unerheblicher Beurteilungsspielraum zukommt (E. 2e), bzw. von der Einschätzung der für Fragen des Orts- und Landschaftsbildschutzes kantonal zuständigen Fachbehörde abgewichen werden sollte.
b) Es trifft zwar zu, dass sich in der näheren Umgebung weder schützenswerte noch erhaltenswerte Baudenkmäler befinden. Zudem tangiert das Bauvorhaben auch kein Ortsbild-, Siedlungs- oder Landschaftsschutzgebiet. Ferner weisen Mobilfunkantennen aufgrund ihrer Funktion in der Regel immer eine gewisse Höhe und ein technisches Erscheinungsbild auf, weshalb ihnen stets etwas Störendes anhaftet (E. 2f). Allerdings bedeutet dies nicht, dass Mobilfunkanlagen unbesehen der bestehenden Umgebung realisiert werden können. Dies gilt umso mehr, wenn – wie vorliegend mit Art. 11a Abs. 2 GBR – eine Gestaltungsnorm zur Anwendung gelangt, die nicht auf Gebäude, sondern spezifisch auf Antennenanlagen zugeschnitten ist. Insbesondere muss auch für die Höhe von Mobilfunkanlagen aus ästhetischer Sicht eine Grenze bestehen, solange daraus kein flächendeckendes Mobilfunkantennenverbot resultiert. Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht einer 30 m hohen Mobilfunkanlage in einer typischen Gewerbezone ohne besondere Schutzwürdigkeit allein aufgrund der Höhe, der dadurch markanten Erscheinung und der massiven Überragung der umliegenden Bauten und des angrenzenden Hügelzugs die Baubewilligung verweigert.12
c) Aus der dem OLK-Bericht vom 19. Februar 2019 beiliegenden Fotodokumentation ist ersichtlich, dass das Orts- und Landschaftsbild im Bereich der geplanten Mobilfunkanlage vom Oberen Flurweg aus betrachtet intakt und harmonisch erscheint. Die Umgebung ist geprägt von den «Familiengärten Flurweg» mit seinen kleinmassstäblichen Schrebergartenhäuschen und Gewächshäuschen sowie dem angrenzenden Waldrand.13 Die von der OLK verwendete Bezeichnung «grüne Lunge» beschreibt das sich dem Betrachter bietende Bild somit zutreffend. Aber nicht nur die «Familiengärten Flurweg» mit dem dahinterliegende Wald geben ein intaktes und harmonisches Bild ab, sondern auch die umliegenden Wohnbauten. So wirken insbesondere die Reiheneinfamilienhäuser am Jurablickweg aufgrund ihrer einheitlichen Gestaltung und Gärten auf die südlich gelegene, grüne Umgebung abgestimmt. Die Reiheneinfamilienhäuser sind zudem gut ins Gelände gesetzt bzw. halten – wie die OLK ausgeführt hat – einen genügenden Abstand zum bewaldeten Hangfuss des Ostermundigenbergs ein, um den dazwischen liegenden topografischen Übergang lesbar zu lassen.14 Anders verhält es sich hinsichtlich der geplanten, freistehenden Mobilfunkanlage. So tritt diese aufgrund ihrer Höhe und exponierten Lage bzw. kleinmassstäblichen Umgebung, insbesondere vom Oberen Flurweg aus betrachtet, als dominanter Fremdkörper in Erscheinung. Daran ändert auch der dahinterliegende Waldrand nichts. Dieser bietet zwar eine gewisse vertikale Anbindung bzw. Hintergrundabdeckung. Mit ihren gut 25 m ist die Mobilfunkanlage aber so hoch geplant, dass sie – zumindest von der näheren Umgebung aus betrachtet – nach wie vor einen Teil der dahinterliegenden Bäume überragt.15 Wie die Vorinstanz zudem richtigerweise ausführt, ist die Hintergrundabdeckung von den jeweiligen Kontrasten abhängig, die je nach Jahreszeit, Wetter und Lichtverhältnissen variieren und nur bedingt durch eine geeignete Farbgebung beeinflusst werden können. Es entsteht mit anderen Worten ein Bruch im ansonsten intakten und harmonischen grünen Orts- bzw. Landschaftsbild. Hinzu kommt, dass die hohe Konstruktion sowie der Standort am bereits leicht erhöhten Hangfuss vor dem Waldrand des Ostermundigenbergs dazu führen, dass die Mobilfunkanlage sogar noch vom weiter nördlich gelegenen Flurweg den Blick in unverhältnismässiger Weise auf sich zieht bzw. das homogene Quartierbild sowie die ansonsten geschlossen wirkende Hügelzone stört.16 Diese negativen Auswirkungen würden durch die beabsichtigten Aufbauten (Antennenkörper, Richtfunkantennen und Steh- bzw. Halteringe), die allesamt im obersten Bereich angebracht werden sollen, zusätzlich verstärkt. Von einer guten Einordnung ins Orts- und Landschaftsbild kann folglich nicht gesprochen werden. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Mobilfunkanlage aufgrund der Siedlungsdichte vor allem aus der näheren Umgebung und weniger aus der Ferne einsehbar wäre. Um von einer ungenügenden Einordnung ins Orts- und Landschaftsbild auszugehen, ist es nicht nötig, dass die Mobilfunkanlage sowohl von Nahem als auch aus der Ferne negativ in Erscheinung tritt. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die OLK sage bloss, dass eine Antennenanlage am geplanten Standort eine ästhetisch negative Auswirkung auf das umgebende Quartier haben könnte, was aber nicht bedeute, dass die geplante Mobilfunkanlage auch tatsächlich eine solche Auswirkung habe, gilt schliesslich Folgendes: Die betreffende Aussage der OLK bezieht sich nicht auf die vorliegend umstrittene Mobilfunkanlage, sondern ist allgemeiner Natur und ist als Kritik hinsichtlich der Ausscheidung des geplanten Standorts als prioritärer Mobilfunkstandort im Sinne von Art. 11a Abs. 5 GBR zu verstehen. In ihrem Fachbericht kommt die OLK im Übrigen eindeutig zum Schluss, dass die geplante Mobilfunkanlage einen negativen Einfluss auf das umliegende Orts- und Landschaftsbild hat. Nach dem Gesagten verstösst das Bauvorhaben gegen das kommunale Einordnungsgebot von Art. 11a Abs. 2 GBR.
d) Daran ändert auch der Umstand nichts, wonach es sich beim geplanten Standort gemäss dem «Kaskadenmodell» der Gemeinde um einen prioritären Standort für Mobilfunkanlagen handelt. So verlangt Art. 11a Abs. 2 GBR in allen Zonen eine gute Einordnung. Dementsprechend wird in Ziffer 2.4 des Erläuterungsberichts vom 20. Juni 2018 betreffend Art. 11a GBR ausdrücklich festgehalten, dass auch an prioritären Mobilfunkstandorten die Gestaltungsvorschriften eingehalten werden müssen. Es ist zudem nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht dargelegt, inwiefern der geplante Standort für eine genügende Mobilfunkabdeckung des südlichen Siedlungsgebiets von Ostermundigen zwingend erforderlich ist bzw. es dafür keine Alternativstandorte gibt. So handelt es sich gemäss dem kommunalen «Kaskadenmodell» beispielsweise auch bei der östlich an das Baugrundstück angrenzenden ZöN M bzw. Parzelle Nr. A.________ um einen prioritären Mobilfunkstandort. Hinzu kommt, dass es sich vorliegend nicht mehr um eine durchschnittlich, sondern überdurchschnittlich hoch dimensionierte Mobilfunkanlage handelt. Solchen muss ein Bauabschlag allein aus ästhetischen Gründen auch dann erteilt werden dürfen, wenn kein konkreter Alternativstandort vorliegt. Dies jedenfalls dann, wenn die Erfüllung des Versorgungsauftrags lediglich erschwert, aber nicht vereitelt wird. Davon ist beispielsweise auszugehen, wenn die angestrebte Versorgung statt mit einer überdurchschnittlich dimensionieren Anlage mit mehreren durchschnittlich dimensionierten Anlagen erreicht werden kann.17 Dass Letzteres vorliegend nicht möglich sein soll, wird von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht und ist auch sonst nicht ersichtlich. Aus ihrer im vorinstanzlichen Verfahren eingereichten Stellungnahme vom 15. Mai 2019 lässt sich vielmehr herauslesen, dass dies technisch möglich wäre. Dass die Beschwerdeführerin aus wirtschaftlichen Überlegungen bestrebt ist, die gewünschte Versorgung mit einer möglichst kleinen Anzahl von Standorten bzw. bloss einer zusätzlichen Mobilfunkanlage im südlichen Siedlungsgebiet von Ostermundigen zu realisieren, ist zwar nachvollziehbar. Aus der Mobilfunkkonzession und dem damit verbundenen Versorgungsauftrag lässt sich jedoch kein Rechtsanspruch auf Erstellung einer einzigen Mobilfunkanlage zur Schliessung einer Versorgungslücke an einem bestimmten Standort ableiten.18 Der von der Gemeinde erteilte Bauabschlag führt zudem nicht zu einem grundsätzlichen Verbot für (freistehende) Mobilfunkantennen in der Gemeinde Ostermundigen.
e) Zusammengefasst erweist sich der von der Vorinstanz aus Gründen der Störung des Orts- und Landschaftsbilds erteilte Bauabschlag, gestützt auf die Einschätzung der OLK sowie Art. 11a Abs. 2 GBR bzw. der bei dessen Anwendung zu beachtenden Gemeindeautonomie, als rechtlich haltbar. Die betreffende Rüge der Beschwerdeführerin erweist sich folglich als unbegründet. Gleiches gilt, soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die Vorinstanz habe keine eigene Beurteilung hinsichtlich der Einordnung der geplanten Mobilfunkanlage vorgenommen, sondern sich lediglich dem Bericht der OLK angeschlossen, ohne diesen vertieft und kritisch zu würdigen (vgl. dazu E. 5a). Unter diesen Umständen braucht schliesslich auch nicht geprüft zu werden, ob innerhalb der ersten Linie gemäss Art. 11a Abs. 5 Bst. a GBR – wie von der Beschwerdegegnerschaft 3 bis 5 geltend gemacht – ebenfalls eine Prioritätenordnung bzw. Kaskade besteht oder die dort aufgezählten Standorte gleichwertig sind.
7. Kosten im vorinstanzlichen Verfahren
a) Die Beschwerdeführerin rügt, die ihr von der Vorinstanz auferlegten amtlichen Kosten von Fr. 7'588.– seien erheblich und unverhältnismässig. Sie stünden in keinem angemessenen Verhältnis zum Bauvorhaben mit Baukosten von rund Fr. 50'000.–. Insbesondere die Kosten für den Fachbericht der OLK und die Kosten für die Behandlung der Einsprachen seien gestützt auf das Verursacherprinzip von der Vorinstanz zu übernehmen, da die Beschwerdeführerin diese nicht veranlasst habe. Dementsprechend seien die amtlichen Kosten auf Fr. 3'488.– zu reduzieren.
b) Gemäss Art. 51 Abs. 1 BewD19 können die Gemeinden für ihre Tätigkeiten im Baubewilligungsverfahren Gebühren und Auslagen (Verfahrenskosten bzw. amtliche Kosten) erheben. Diese sind von den Baugesuchstellenden zu tragen (Art. 52 Abs. 1 BewD). Bei der Bestimmung der Verfahrenskosten ist der Bedeutung der Bausache angemessen Rechnung zu tragen; insbesondere kann bei kleinen Bauvorhaben oder bei verhältnismässig hohen Expertenkosten von einer vollen Kostenüberwälzung an die Baugesuchstellenden abgesehen werden (Art. 52 Abs. 2 BewD). Auslagen sind namentlich Reiseentschädigungen, Zeugengelder, Kosten für technische Untersuchungen, Expertenhonorare, Post-, Telefon- und Telegrafengebühren sowie Insertionskosten, nicht aber die Kosten für die Beschaffung des nötigen Fachwissens der Gemeinde; Letztere sind bereits in der Baubewilligungsgebühr inbegriffen und können den Baugesuchstellenden nicht zusätzlich belastet werden (Art. 51 Abs. 2 BewD i.V.m. Art. 33a BauG).20 Die Gemeinde erlässt einen Gebührentarif (Art. 51 Abs. 3 BewD). Die Gemeinde Ostermundigen hat sowohl ein Gebührenreglement21 als auch eine Gebührenverordnung22 mit den einzelnen Tarifen (Anhänge) erlassen.
c) Die der Beschwerdeführerin von der Vorinstanz auferlegten amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 7'588.– setzen sich gemäss Ziffer 4.4 des Gesamtbauentscheids vom 17. Oktober 2019 wie folgt zusammen:
| Baubewilligung | CHF | 830.00 |
|---|---|---|
| Publikation | CHF | 1'218.00 |
| Brandschutzauflagen GVB | CHF | 100.00 |
| Amtsbericht beco Berner Wirtschaft | CHF | 900.00 |
| Fachbericht OLK | CHF | 1'200.00 |
| Behandlung von Einsprachen | CHF | 2'900.00 |
| Eröffnung Verfügungen an Einsprechende | CHF | 410.00 |
| Auslagen | CHF | 30.00 |
Die Beschwerdeführerin spricht zwar davon, dass die gesamten ihr von der Vorinstanz auferlegten Kosten unverhältnismässig seien. Bei näherer Betrachtung wird jedoch ersichtlich, dass sie lediglich die Positionen «Fachbericht OLK» und «Behandlung von Einsprachen» als ungerechtfertigt erachtet bzw. anficht. So entspricht die von der Beschwerdeführerin beantragte Reduktion der vorinstanzlichen Kosten von Fr. 7'588.– auf Fr. 3'488.– exakt den Kosten für den Fachbericht der OLK und die Behandlung der Einsprachen (Fr. 1'200.– + Fr. 2'900.– = Fr. 4'100.–).
d) Bei der OLK handelt es sich, wie bereits erwähnt (E. 6a), um die kantonale Fachbehörde für Fragen des Orts- und Landschaftsbildschutzes. Gemäss Art. 22a Abs. 1 BewD konsultiert die Baubewilligungsbehörde die OLK bei prägenden Bauvorhaben, gegen die ästhetische Bedenken oder Einwände bestehen, die nicht offensichtlich unbegründet sind und die das Ortsbild oder die Landschaft beeinträchtigen können. Die Beurteilungen bzw. Berichte der OLK stellen mit anderen Worten Expertenwissen dar und gehören nicht zum notwendigen Fachwissen der Gemeinde gemäss Art. 33a BauG. Die Kosten für die Fachberichte der OLK sind folglich als Expertenhonorare bzw. Auslagen zu qualifizieren, die den Baugesuchstellenden zusätzlich zu den übrigen Gebühren und Auslagen verrechnet werden dürfen. Nichts anderes ergibt sich aus Art. 4 GebR i.V.m. Art. 2 GebV Ostermundigen. Aus den vorstehenden Ausführungen (E. 6) ergibt sich, dass der Beizug der OLK durch die Vorinstanz gerechtfertigt war. Der Betrag von Fr. 1'200.– ist angesichts der im Baugesuch angegebenen Baukosten von Fr. 80'000.– zudem nicht unverhältnismässig hoch. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz den betreffenden Betrag, bei dem es sich ausschliesslich um die Selbstkosten der OLK für den Fachbericht vom 19. Februar 2019 handelt,23 an die Beschwerdeführerin als Bauherrin weiterverrechnet hat.
Analoges gilt hinsichtlich der Kosten für die Behandlung der Einsprachen. So wird nach Anhang IX (Tarif für die Gebühren im Bereich Hochbau), Ziffer 9.1.4.4 der GebV Ostermundigen das Prüfen und Behandeln von Einsprachen im Bauentscheid nach der Aufwandgebühr II berechnet. Diese beträgt gemäss Art. 4 Bst. b GebV Ostermundigen Fr. 145.– pro Stunde. Die Vor-instanz hat folglich zwanzig Stunden für die Prüfung bzw. Behandlung der Einsprachen verrechnet (20 x Fr. 145.– = Fr. 2'900.–).24 Bei 190 Einsprachen, die gemäss angefochtenem Entscheid innert der Auflage- und Einsprachefrist eingegangen sind, ergibt dies eine durchschnittliche Bearbeitungsdauer von gut sechs Minuten pro Einsprache. Dies ist, trotz ähnlicher bzw. teilweise identischer Einsprachen, eine sehr kurze Bearbeitungszeit. Die von der Vorinstanz für die Behandlung der Einsprachen erhobene Gebühr in der Höhe von Fr. 2'900.– verletzt folglich ebenfalls nicht den Verhältnismässigkeitsgrundsatz.
e) Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz die Kosten für den Fachbericht der OLK und die Kosten für die Behandlung der Einsprachen zu Recht gestützt auf Art. 52 Abs. 1 BewD der Beschwerdeführerin als Baugesuchstellerin bzw. Verursacherin des Baubewilligungsverfahrens auferlegt. Die betreffenden Kosten sind zudem verhältnismässig. Somit erweist sich auch die diesbezügliche Rüge als unbegründet.
8. Zusammenfassung und Kosten des Beschwerdeverfahrens
a) Die Beschwerde erweist sich zusammengefasst als unbegründet. Sie ist folglich abzuweisen und der Gesamtbauentscheid der Gemeinde Ostermundigen vom 17. Oktober 2019 zu bestätigen. Da die massgeblichen Sachverhaltselemente anhand der zur Verfügung stehenden Akten (insbesondere der Fotodokumentation der OLK) genügend überprüft bzw. festgestellt werden konnten, kann auf den von der Beschwerdeführerin zusätzlich beantragten Augenschein verzichtet werden. Von diesem sind keine neuen relevanten Erkenntnisse zu erwarten.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin. Sie hat die Verfahrenskosten für das vorliegende Beschwerdeverfahren zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG25). Diese werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1'500.– (Art. 103 Abs. 1 und 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV26).
c) Die Beschwerdeführerin hat zudem der Beschwerdegegnerschaft 3 bis 5 die Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die Kostennote des Rechtsvertreters der Beschwerdegegnerschaft 3 bis 5 gibt zu keinen Bemerkungen Anlass. Die Beschwerdeführerin hat somit der Beschwerdegegnerschaft 3 bis 5 deren Parteikosten von Fr. 4'496.50 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu ersetzen.
d) Nicht anwaltlich vertretene Privatpersonen haben grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Eine Parteientschädigung gestützt auf Art. 104 Abs. 2 VRPG wird nicht anwaltlich vertretenen Privatpersonen praxisgemäss nur ausnahmsweise und mit grosser Zurückhaltung zugesprochen. Ein solcher Ersatz ist auf aufwendige Verfahren beschränkt, in denen die beteiligten Privatpersonen durch sorgfältige Auseinandersetzung mit den sich stellenden Fragen und durch erheblichen persönlichen Arbeitsaufwand wesentlich zur Entscheidfindung beigetragen haben.27 Der Beschwerdegegner 1 und die Beschwerdegegnerin 2 haben sich in ihrer Eingabe vom 24. Dezember 2019 zwar sorgfältig mit den sich stellenden Fragen auseinandergesetzt. Die übrigen Voraussetzungen sind vorliegend jedoch nicht erfüllt, weshalb sie keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung haben.
e) Die Gemeinde hat ebenfalls keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 104 Abs. 4 VRPG).
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird abgewiesen. Der Gesamtbauentscheid der Gemeinde Ostermundigen vom 17. Oktober 2019 wird bestätigt.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.– werden der Beschwerdeführerin zur Bezahlung auferlegt. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
3. Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerschaft 3 bis 5 die Parteikosten von Fr. 4'496.50 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu ersetzen.
IV. Eröffnung
Herrn Rechtsanwalt D.________, eingeschrieben
Frau M.________ und Herrn N.________, eingeschrieben
Herrn Rechtsanwalt E.________, eingeschrieben
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Ostermundigen, Abteilung Hochbau, eingeschrieben
Bau- und Verkehrsdirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungsrat
Rechtsmittelbelehrung
Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in fünf Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.