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| BVD 110/2019/153 |
Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)
vom 5. Februar 2020
in der Beschwerdesache zwischen
C.________ Beschwerdeführerin
vertreten durch Herrn Fürsprecher D.________
und
Regierungsstatthalteramt Interlaken-Oberhasli, Schloss 1, 3800 Interlaken
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Ringgenberg, Gemeindeverwaltung, Hauptstrasse 184, Postfach 20, 3852 Ringgenberg BE
betreffend die Verfügung des Regierungsstatthalteramts Interlaken-Oberhasli vom 2. September 2019 (bbew 124/2018; Aussentreppe)
I. Sachverhalt
1. Mit Gesamtbauentscheid vom 17. Dezember 2015 erteilte das Regierungsstatthalteramt Interlaken-Oberhasli der Beschwerdeführerin die Baubewilligung für den Neubau eines Werkhofes und einer Lagerhalle sowie den Schopfanbau an ein bestehendes Gebäude auf der Parzelle Ringgenberg Grundbuchblatt Nr. F.________. Dieses Projekt sah ein Gebäude mit zwei gleich grossen Gebäudehälften und separaten Zufahrten auf der Südseite vor (im Folgenden östlicher und westlicher Gebäudeteil). Beide Gebäudeteile sollten Lagerräume mit je einem darüber liegenden Zwischenboden aufweisen, die je mit einer internen Treppe erschlossen werden sollten. Die Parzelle liegt in der Gewerbezone G.
Am 8. Mai 2017 erteilte die Gemeinde der Beschwerdeführerin die Baubewilligung für die Erhöhung des Gebäudes von 7 auf 10 Meter und den Einbau einer Wohnung. Dieses Projekt sah im westlichen Gebäudeteil einen einzigen grossen Lagerraum vor. Im östlichen Teil sollte über der Werkstatt ein Zwischenboden für ein Lager und im Dachgeschoss eine 5-Zimmer-Wohnung eingebaut werden. Diese oberen Geschosse sollten durch eine externe Treppe auf der Nordseite erschlossen werden.
Am 29. März 2018 führte die Gemeinde eine Baukontrolle durch und stellte fest, dass diverse Bauteile nicht gemäss den Plänen erstellt worden waren. Daher forderte sie die Beschwerdeführerin am 3. April und 16. April 2018 auf, die Arbeiten einzustellen. Die Beschwerdeführerin reichte daraufhin am 20. April 2018 eine nachträgliche Projektänderung ein. Diese betraf unter anderem die Neuanordnung der Fassadenöffnungen, den Einbau eines Büros, und einen Kamin für die Pelletheizung. Im westlichen Teil hatte die Beschwerdeführerin zudem zwei Zwischen- bzw. Geschossböden eingebaut und diese ebenfalls mit einer externen Treppe auf der Nordseite des Gebäudes erschlossen. Die Gemeinde leitete das Baugesuch zuständigkeitshalber an das Regierungsstatthalteramt weiter. Gleichzeitig nahm sie das Baubewilligungsverfahren für die Erhöhung des Gebäudes und den Einbau der 5-Zimmer-Wohnung wieder auf, da sie realisierte, dass sich die 2017 bewilligte Aussentreppe im Strassenabstand befindet und dafür keine Ausnahmebewilligung erteilt worden war. Im von der Gemeinde eingeholten Amtsbericht vom 6. August 2018 äusserte sich das Strasseninspektorat Oberland Ost positiv in Bezug auf die Erteilung einer Ausnahmebewilligung. Daher bestätigte die Gemeinde am 18. August 2018 den Entscheid vom 8. Mai 2017 und ergänzte diesen mit einer Ausnahmebewilligung für die Aussentreppe im östlichen Bereich der Nordfassade.
Das Regierungsstatthalteramt holte in seinem Verfahren bei der Bauherrschaft weitere Unterlagen und ergänzte Pläne ein. Gemäss den ergänzten Plänen vom 26. Juni 2018 und 6. August 2019 ersuchte die Beschwerdeführerin um Bewilligung eines Carports mit darüber liegendem Siloraum, einer Pelletheizung mit Kamin, der Neuanordnung der Fassadenöffnungen, den Einbau eines weiteren Zwischenbodens im östlichen Gebäudeteil, den Einbau von zwei Geschossböden im westlichen Teil für Lager- und Archivräume sowie eine Aussentreppe im westlichen Bereich der Nordfassade. Das Regierungsstatthalteramt holte beim Strasseninspektorat Oberland Ost ebenfalls einen Fachbericht wegen des Unterschreitens des Strassenabstands der Aussentreppe im westlichen Bereich der Nordfassade des Gebäudes ein. Das Strasseninspektorat hielt in seinem Amtsbericht vom 14. September 2018 fest, es läge zwar keine ausreichende Begründung für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung vor, da die Wohnungen im Obergeschoss auch von anderen Gebäudeseiten aus erschlossen werden könnten. Dennoch könne die Ausnahmebewilligung erteilt werden, da derzeit kein Strassenbauprojekt geplant sei und der Kanton als Strasseneigentümer für den Fall eines solchen Vorhabens genügend Handhabe besitze, die Treppe bei Bedarf wieder aus dem Lichtraumprofil entfernen zu lassen.
Mit Gesamtbauentscheid vom 2. September 2019 erteilte das Regierungsstatthalteramt Interlaken-Oberhasli der Beschwerdeführerin die Baubewilligung für das Lager- und Werkstattbüro im Zwischengeschoss der östlichen Gebäudehälfte, die Pelletheizung mit Kamin im Erdgeschoss, den Carport im Erdgeschoss sowie die Anpassung von Fenstern und Toren. In Ziffer 3.4 erteilte es dem Einbau einer Aussentreppe mit Erschliessungsfunktion im Strassenabstand auf der westlichen Seite der Nordfassade und dem Einbau der Zwischen- bzw. Geschossböden im westlichen Gebäudeteil den Bauabschlag. Zudem ordnete es in Bezug auf die Aussentreppe die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an.
2. Gegen diese Verfügung reichte die Beschwerdeführerin am 20. September 2019 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE), seit 1. Januar 2020 Bau- und Verkehrsdirektion (BVD), ein. Sie stellt folgende Rechtsbegehren:
1. Der Gesamtbauentscheid des Regierungsstatthalteramts Interlaken-Oberhasli vom 2. September 2019 sei teilweise mit Bezug auf Ziffer 3.4 (Teilbauabschlag) aufzuheben und es sei die Bewilligung für den Einbau einer Aussentreppe mit Erschliessungsfunktion im Strassenabstand auf der Westseite der Nordfassade, die Lagerhalle im 1. Obergeschoss und das Archiv/Lager zu erteilen.
2. Die Wiederherstellungsverfügung für die Aussentreppe sei aufzuheben.
3. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet,1 holte die Vorakten ein und gab der Gemeinde sowie der Vorinstanz Gelegenheit zur Stellungnahme.
4. Auf die Rechtsschriften wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
a) Angefochten ist ein Gesamtentscheid nach Art. 9 KoG2. Laut Art. 11 Abs. 1 KoG kann er – unabhängig von den geltend gemachten Einwänden – nur mit dem Rechtsmittel angefochten werden, das für das Leitverfahren massgeblich ist. Das Leitverfahren ist im vorliegenden Fall das Baubewilligungsverfahren (Art. 5 Abs. 1 KoG). Bauentscheide sowie baupolizeiliche Verfügungen können nach Art. 40 Abs. 1 und Art. 49 Abs. 1 BauG3 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die BVD ist somit zur Beurteilung der Beschwerde gegen den Gesamtentscheid zuständig.
b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 10 KoG i.V.m. Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des Teilbauabschlags sowie der baupolizeilichen Wiederherstellungsverfügung durch den vorinstanzlichen Gesamtentscheid beschwert und daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2. Ausnahmebewilligung für das Unterschreiten des Strassenabstands
a) Die Aussentreppe auf der Westseite der Nordfassade weist einen Abstand von 3.80 m gegenüber der E.________strasse auf. Bei der E.________strasse handelt es sich um eine Kantonsstrasse. Von dieser haben Bauten und Anlagen gemäss Art. 80 Abs. 1 Bst. a SG4 einen Abstand von 5 Metern einzuhalten, sofern das zuständige Gemeinwesen nichts anderes festlegt. Gemäss Art. 11 Abs. 1 GBR5 ist gegenüber Strassen der Basiserschliessung ein Strassenabstand von 5 Metern einzuhalten. Die Aussentreppe hält diesen Abstand unbestrittenermassen nicht ein. Das Regierungsstatthalteramt Interlaken-Oberhasli hat die Ausnahmebewilligung für das Unterschreiten des Strassenabstands verweigert.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, eine zweckmässige Erschliessung der verschiedenen geplanten Räume sei nur dann möglich, wenn nicht nur die durch die Gemeinde bereits bewilligte Aussentreppe auf der Ostseite des Gebäudes, sondern auch die Aussentreppe auf der westlichen Seite der Nordfassade bestehe. Zudem sei die Aussentreppe auch aus ästhetischen Gründen für das äussere Erscheinungsbild der Liegenschaft erforderlich. Nur durch den symmetrischen Bau der beiden Treppen könne ein ästhetisch befriedigendes äusseres Erscheinungsbild erreicht werden. Schliesslich seien auch keine entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Interessen ersichtlich. Es werde weder die Sicht auf der E.________strasse, noch die Sicht der Fahrzeuglenker, welche ab den Parkplätzen auf der Bauparzelle wegfahren, behindert.
Das Strasseninspektorat Oberland Ost hielt in seinem Amtsbericht vom 14. September 2018 insbesondere fest, da derzeit kein Strassenbauprojekt vorliege, welches einen unmittelbaren Platzbedarf innerhalb des Bauverbotsstreifens ausweise und der Kanton im Übrigen genügend Handhabe habe, um bei einem entsprechenden Bedarf das Treppenhaus aus dem Litchtraumprofil entfernen zu lassen, könne die Ausnahmebewilligung für das Bauen im Strassenabstand erteilt werden.
b) Das zuständige Gemeinwesen kann Ausnahmen von den gesetzlichen Strassenabständen bewilligen, wenn besondere Verhältnisse, insbesondere des Ortsbildes, es rechtfertigen und wenn dadurch weder öffentliche Interessen noch wesentlichen nachbarliche Interessen beeinträchtigt werden (Art. 81 Abs. 1 SG). Die Ausnahmeregelung von Art. 81 Abs. 1 SG ist jener von Art. 26 BauG nachgebildet. Zur Konkretisierung von Art. 81 Abs. 1 SG kann daher die Rechtsprechung zu Art. 26 BauG herangezogen werden.6
Eine Ausnahmebewilligung soll die gesetzliche Regelung, die im Interesse der Rechtssicherheit sowie der Rechtsgleichheit die tatsächlichen Verhältnisse generalisierend erfasst, einzelfallgerecht verfeinern. Ausnahmegründe beziehen sich deshalb auf den Zweck, den Umfang oder die Gestaltung eines Bauvorhabens, wenn diese in den geltenden Vorschriften nicht genügend berücksichtigt sind. Sie müssen mit den Besonderheiten des Baugrundstücks oder des Bauvorhabens zusammenhängen. Unter Umständen können aber auch Besonderheiten, die sich aus den subjektiven Verhältnissen der bauwilligen Personen ergeben, eine Ausnahme begründen. Rein finanzielle Interessen, der Wunsch nach einer Ideallösung oder intensives Ausnützungsstreben rechtfertigen aber keine Ausnahmebewilligung. Es geht vielmehr darum, ausgesprochene Unbilligkeiten und Unzweckmässigkeiten zu vermeiden, die die strikte Anwendung der Vorschrift für die Bauwilligen zur Folge hätte.7 Der Wunsch nach einer optimalen, gewinnbringenden Nutzung des Grundstücks oder einer besseren Lösung stellt keinen Ausnahmegrund dar und eine Ausnahmebewilligung rechtfertigt sich nicht, wenn zumutbare Alternativen zur Verfügung stehen. Eine ästhetisch bessere Lösung kann dann ein Ausnahmegrund sein, wenn ohne die Ausnahme keine architektonisch befriedigende Gestaltung erreicht werden kann. Besondere Zurückhaltung ist jedoch geboten, wenn die Ausnahme gleichzeitig eine grössere Ausnützung des Bodens zur Folge hat. 8
c) Das ursprünglich vom Regierungsstatthalteramt Interlaken-Oberhasli am 17. Dezember 2015 bewilligte Bauvorhaben sah sowohl im östlichen wie im westlichen Gebäudeteil je eine Lagerhalle und einen Zwischenboden/Lagerraum vor, die von der Südseite und durch zwei Innentreppen erschlossen werden sollten.9 Das von der Gemeinde Ringgenberg am 8. Mai 2017 bewilligte Bauvorhaben sah in der westlichen Gebäudehälfte lediglich eine einzige Lagerhalle vor.10 Diese beiden früheren Projekte zeigen, dass auf dem Grundstück ohne weiteres ein Bauvorhaben realisiert werden konnte bzw. könnte, das auf die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für die Aussentreppe auf der Nordseite des Gebäudes nicht angewiesen ist. Die Ausgestaltung der Parzelle stellt damit keinen Ausnahmegrund dar. Entgegen den Schilderungen im Bericht des Strasseninspektorats soll die Treppe im Dachgeschoss der westlichen Gebäudehälfte zudem nicht eine Wohnung, sondern Lager- und Archivräume erschliessen. Diese könnten ohne weiteres durch interne Treppen erschlossen werden. Dies wäre zwar allenfalls mit dem Verlust von Lagerfläche verbunden. Inwiefern dies nicht zweckmässig möglich sein sollte, ist jedoch nicht nachvollziehbar. Dementsprechend ist auch das vorliegend zu beurteilende Projekt nicht auf eine externe Erschliessung im Strassenabstand angewiesen. Auch das Bauvorhaben selber stellt daher keinen Ausnahmegrund dar. Schliesslich vermögen auch ästhetische Überlegungen im vorliegenden Fall nicht eine Ausnahme zu begründen: Das Projekt, das die Gemeinde Ringgenberg mit Entscheid vom 8. Mai 2017 bewilligte, sah nur eine Treppe im westlichen Bereich der Nordfassade vor. Dieses Projekt zeigt, dass auch ohne die Ausnahme eine bewilligungsfähige Gestaltung erreicht werden kann. Zudem ist nicht ersichtlich, inwiefern sich die zusätzliche Aussentreppe positiv aufs Ortsbild insgesamt auswirken sollte. Schliesslich kann es nicht von Bedeutung sein, ob aktuell ein Strassenbauprojekt geplant ist oder nicht. Gründe, die eine Ausnahmebewilligung zu rechtfertigen vermögen, müssen vielmehr einen Zusammenhang mit den Besonderheiten des Baugrundstücks oder des Bauvorhabens aufweisen.
d) Weder der Wunsch nach einer Ideallösung resp. optimalen Ausnützung noch die geltend gemachte ästhetische Ausgestaltung des Bauvorhabens stellen einen Ausnahmegrund dar. Daher erübrigt es sich zu prüfen, ob öffentliche oder nachbarliche Interessen gegen die Gewährung einer Ausnahmebewilligung sprächen. Das Regierungsstatthalteramt Interlaken-Oberhasli hat die Ausnahmebewilligung zu Recht verweigert. Da die Erschliessung der Zwischenböden einer anderen Erschliessung und damit einer Projektänderung bedarf, hat die Vorinstanz korrekterweise auch den Zwischenböden den Bauabschlag erteilt.
3. Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, falls die Bewilligung nicht erteilt werden könne, so sei auf die Wiederherstellung zu verzichten, da kein öffentliches Interesse an der Entfernung der Aussentreppe bestehe. Nach der Bewilligung der Aussentreppe auf der Ostseite sei sie davon ausgegangen, auch die Aussentreppe auf der Westseite der Nordfassade könne nachträglich bewilligt werden.
b) Wird ein Bauvorhaben ohne Baubewilligung oder in Überschreitung einer Baubewilligung ausgeführt oder werden bei der Ausführung eines bewilligten Vorhabens Vorschriften missachtet, so setzt die Baupolizeibehörde eine angemessene Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unter Androhung der Ersatzvornahme (Art. 46 Abs. 1 und 2 BauG). Die Wiederherstellungsverfügung muss im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sein und darf den Vertrauensgrundsatz nicht verletzen (Art. 47 Abs. 6 BewD11). Ein öffentliches Interesse an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist im Allgemeinen gegeben, da das Interesse an der Einhaltung der baurechtlichen Bestimmungen und an der konsequenten Verhinderung von Bauten, die der baurechtlichen Ordnung widersprechen, generell gross ist.12 Eine Wiederherstellungsmassnahme ist verhältnismässig, wenn sie geeignet ist, das angestrebte Ziel zu erreichen, nicht weiter geht, als zur Herstellung des rechtmässigen Zustands nötig ist und die Belastung für die pflichtige Person in einem vernünftigen Verhältnis zum verfolgten Ziel steht.13
Bei gutem Glauben der Bauherrschaft kann die Wiederherstellung unterbleiben, wenn nicht gewichtige öffentliche oder private Interessen sie gebieten. Gutgläubig kann eine Bauherrschaft sein, wenn sie bei zumutbarer Aufmerksamkeit und Sorgfalt annehmen durfte, sie sei zur Bauausführung berechtigt (z.B. aufgrund einer mangelhaften Bewilligung oder Auskunft). Im Übrigen wird aber vorausgesetzt, dass die Bewilligungspflicht für Bauvorhaben bekannt ist. Auf den guten Glauben kann sich nicht berufen, wer bei der Aufmerksamkeit, wie sie nach den Umständen von ihm verlangt werden darf, nicht hat gutgläubig sein können.14
Auch eine (im baurechtlichen Sinn) bösgläubige Bauherrschaft hat Anspruch, dass der Grundsatz der Verhältnismässigkeit berücksichtigt wird. Sie muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung erhöhtes Gewicht beimessen und die der Bauherrschaft erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen.15
c) Die Beschwerdeführerin macht vorliegend nicht geltend, sie sei zur Bauausführung der Aussentreppe auf der Westseite berechtigt gewesen. Sie hält im Gegenteil explizit fest, ihr sei die Bewilligungspflicht bewusst gewesen. Sie sei aber davon ausgegangen, diese könne ihr nachträglich bewilligt werden. Ihr war somit bewusst, dass die Treppe bewilligungspflichtig war. Trotzdem erstellte sie diese, ohne über eine entsprechende Bewilligung zu verfügen. Sie gilt daher als bösgläubig im baurechtlichen Sinn.
Die Treppe auf der westlichen Seite der Nordfassade hält den Strassenabstand nicht ein und es liegt kein genügender Grund für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung vor. Diese Treppe widerspricht somit der baurechtlichen Ordnung und dem Strassengesetz. Dementsprechend besteht ein grundsätzliches öffentliches Interesse an deren Entfernung: Einerseits da die baurechtlichen Bestimmungen konsequent eingehalten werden sollen und andererseits da eine Bauherrschaft, die sich nicht vorgängig um eine Bewilligung bemüht, nicht besser gestellt werden soll, als eine, die sich an den gesetzlich vorgesehenen Ablauf des Bewilligungsverfahrens hält. Es ist auch unerheblich, dass sich bereits eine andere Treppe im Strassenabstand befindet und aktuell kein Strassenprojekt geplant ist. Einerseits besteht das öffentliche Interesse an der Freihaltung des Bauverbotstreifens entlang von Strassen auch dann, wenn keine konkreten Ausbauprojekte geplant sind. Andererseits beeinträchtigt jede weitere Anlage im Strassenraum dieses Interesse zusätzlich und das Vorhandensein anderer Anlagen rechtfertigt weitere Beeinträchtigungen nicht.
Die Wiederherstellung ist darüber hinaus geeignet und auch erforderlich, um den rechtmässigen Zustand wieder herbeizuführen. Es ist nicht ersichtlich, wie dies mit einer milderen Massnahme erreicht werden könnte. Schliesslich ist die Entfernung der Aussentreppe und der damit verbundene Aufwand der Beschwerdeführerin auch zumutbar. Die Beschwerdeführerin macht kein konkretes privates Interesse geltend, inwiefern die Wiederherstellung für sie mit negativen Auswirkungen verbunden sein soll. Abgesehen von finanziellen Nachteilen sind auch keine ersichtlich. Diese fallen aufgrund des fehlenden guten Glaubens nicht stark ins Gewicht. Dementsprechend überwiegt das öffentliche Interesse die Nachteile, die der Beschwerdeführerin durch den Rückbau entstehen und die Wiederherstellung erweist sich damit insgesamt als verhältnismässig. Das Regierungsstatthalteramt Interlaken-Oberhasli hat die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu Recht angeordnet. Die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet.
4. Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin. Sie hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG16). Diese werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1'200.– (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV17). Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG).
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird abgewiesen. Der Gesamtbauentscheid des Regierungsstatthalteramtes Interlaken-Oberhasli vom 2. September 2019 wird bestätigt.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'200.– werden der Beschwerdeführerin zur Bezahlung auferlegt. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Herrn Fürsprecher D.________, eingeschrieben
Regierungsstatthalteramt Interlaken-Oberhasli, A-Post
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Ringgenberg, eingeschrieben
Bau- und Verkehrsdirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungsrat
Rechtsmittelbelehrung
Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in 4 Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.