RA Nr. 110/2019/149 Bern, 15. November 2019
in der Beschwerdesache zwischen
A.________ Beschwerdeführer 1
B.________ Beschwerdeführerin 2
und
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Frutigen, Bauverwaltung, Vordorfgasse 1,
3714 Frutigen
betreffend die Verfügung der Baupolizeibehörde der Gemeinde Frutigen vom 4. September 2019 (Bauentscheid Nr. 2014-0057; Einbau 2-Zimmerwohnung anstelle Büro, Einbau Studio anstelle Zimmer, Überdachung Einfahrt)
I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdeführenden reichten am 2. Juni 2014 bei der Gemeinde Frutigen ein nachträgliches Baugesuch (datiert 21.05.2014) für den Einbau einer 2-Zimmerwohnung und eines Studios auf der Parzelle Frutigen Grundbuchblatt Nr. C.________ ein. Die Parzelle befindet sich in der Arbeitszone I.
2. Die Gemeinde erachtete das Bauvorhaben als nicht zonenkonform, da gemäss den einschlägigen Vorschriften des Gemeindebaureglements in der Arbeitszone I nur eine «betriebsnotwendige Wohnung» zulässig sei. Sie prüfte deshalb zunächst eine Umzonung der Parzelle und sistierte das Baubewilligungsverfahren. Die Umzonung konnte jedoch nicht realisiert werden.
3. In der Folge stellte die Hochbaukommission Frutigen an ihrer Sitzung vom 12. Juni 2018 daher den Bauabschlag in Aussicht und beabsichtigte, das Geschäft zu gegebener Zeit nochmals zu traktandieren.1 Anlässlich einer weiteren Sitzung vom 11. Juni 2019 beschloss die Hochbaukommission, für die beiden illegal erstellten Wohnungen den Bauabschlag zu erteilen und ein Benützungsverbot für die zukünftige Nutzung als Wohnraum zu verfügen.2 Mit Schreiben vom 9. Juli 2019 informierte die Gemeinde die Beschwerdeführenden über diesen Beschluss und erteilte ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme.3 Die Beschwerdeführenden teilten am 20. Juli 2019 mit, die rechtlichen Fehler seien nicht auf sie selber, sondern auf den Voreigentümer und die Bauverwaltung zurückzuführen.4
4. Mit Bauentscheid vom 4. September 2019 erteilte die Gemeinde den Bauabschlag, ordnete die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes an und drohte gleichzeitig die Ersatzvornahme und eine Busse bei Nichtbefolgung an. Insbesondere verfügte sie ein Benützungsverbot für die dauernde und temporäre Wohnnutzung der 2-Zimmerwohnung und des Studios. Damit einhergehend verfügte die Gemeinde ebenfalls, allfällige Mietverträge seien auf den nächstmöglichen Zeitpunkt zu künden.
5. Die Beschwerdeführenden wandten sich mit Schreiben vom 16. September 2019 an die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) und teilten mit, sie hätten die Absicht, «Einsprache» gegen den Bauentscheid mit Wiederherstellungsverfügung einzureichen. Gleichzeitig baten sie aufgrund ihrer bevorstehenden Ferien um eine Verlängerung der «Einsprachefrist».
6. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet5, wies die Beschwerdeführenden mit Schreiben vom 17. September 2019 darauf hin, die Verlängerung von Rechtsmittelfristen sei nicht möglich. Eine allfällige Baubeschwerde müsse innert dreissig Tagen seit Erhalt der baupolizeilichen Verfügung bzw. des Bauentscheides eingereicht werden.
7. Mit Schreiben vom 17. September 2019 erhoben die Beschwerdeführenden Beschwerde («Einsprache») bei der BVE gegen den Bauentscheid mit Wiederherstellungsverfügung vom 4. September 2019. Sie stellen insbesondere die Rechtsgültigkeit des Entscheides in Frage, da dieser ihrer Ansicht nach vom Präsidenten des Ressorts Hochbau hätte unterzeichnet werden müssen. Die nötigen Unterlagen und Begründungen würden sie einreichen, sobald sie aus den Ferien zurück seien.
8. Mit Verfügung vom 18. September 2019 holte das Rechtsamt die Vorakten bei der Gemeinde ein und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme. Zudem wies es die Beschwerdeführenden nochmals darauf hin, dass Antrag und Begründung der Beschwerde innert der Beschwerdefrist eingereicht werden müssen. In ihrer Stellungnahme vom 1. Oktober 2019 beantragt die Gemeinde, die Beschwerde kostenpflichtig abzuweisen. Die Beschwerdeführenden baten mit Schreiben vom 29. Oktober 2019 um ein paar Tage Geduld, da es ihnen nicht möglich sei, die «Klage» bis Ende Oktober einzureichen.
9. Das Rechtsamt wies die Beschwerdeführenden mit Verfügung vom 1. November 2019 erneut darauf hin, dass Antrag und Begründung der Beschwerde innert der Beschwerdefrist eingereicht werden müssen. Zudem wurde explizit darauf hingewiesen, dass die Beschwerdefrist bereits verstrichen sei und eine erst nach Ablauf dieser Frist eingereichte Begründung deshalb nicht mehr berücksichtigt werden könne. Hingegen könne noch eine allfällige Stellungnahme der Beschwerdeführenden zum Schreiben der Gemeinde vom 1. Oktober 2019 im Rahmen des Replikrechts erfolgen. Gleichzeitig wurde den Parteien Gelegenheit gegeben, allfällige Schlussbemerkungen einzureichen.
10. Die Gemeinde teilte mit Schreiben vom 7. November 2019 mit, sie habe keine weiteren Bemerkungen. Die Beschwerdeführenden reichten mit Eingabe vom 7. November 2019 eine Beschwerdebegründung (datiert 06.11.2019) mit diversen Beilagen ein. Sie machen neu geltend, die Wohnungen seien schon immer fremdvermietet gewesen und beim Kauf des Hauses im Jahr 2010 hätten sie die Mieter übernommen. Zudem seien die umstrittenen Wohnungen mit Blick auf die in der Nachbarschaft bewilligten Hauswartwohnungen und das Rechtsgleichheitsgebot zu bewilligen.
11. Auf die Rechtsschriften wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
a) Angefochten ist ein Bauentscheid mit Wiederherstellungsverfügung. Nach Art. 40 Abs. 1 und Art. 49 Abs. 1 BauG6 können Bauentscheide und baupolizeiliche Verfügungen innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig.
b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellenden, die Einsprechenden und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Das Baugesuch der Beschwerdeführenden wurde abgewiesen und sie sind zudem auch Adressaten der Wiederherstellungsverfügung, weshalb sie durch den vorinstanzlichen Bauentscheid mit Wiederherstellungsverfügung beschwert und zur Beschwerdeführung legitimiert sind.
c) Beschwerden müssen gemäss Art. 32 Abs. 2 VRPG7 bestimmten Mindestanforderungen an die Form genügen. Parteieingaben müssen unter anderem einen Antrag und eine Begründung enthalten (Art. 32 Abs. 2 VRPG). Der Antrag und die Begründung gehören zu den eigentlichen Gültigkeits- und Prozessvoraussetzungen.8 Dementsprechend müssen der Antrag und die Begründung innert der Beschwerdefrist eingereicht werden (Art. 33 Abs. 3 VRPG). Darüber hinaus sind an Laieneingaben aber generell keine hohen Anforderungen zu stellen.9 Hinsichtlich des Antrags genügt, wenn er sich aus dem Zusammenhang und insbesondere unter Berücksichtigung der Begründung sinngemäss ergibt.10 Auch den Anforderungen an die Begründung ist bereits Genüge getan, wenn aus der Beschwerdeschrift ersichtlich ist, in welchen Punkten und weshalb der angefochtene Entscheid beanstandet wird. Die Begründung braucht nicht zuzutreffen, sie muss sich jedoch wenigstens in minimaler Form und sachbezogen mit dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzen. Zudem muss die Begründung darauf schliessen lassen, welche Rechtsnormen oder Grundsätze der Ermessensausübung nach Auffassung der beschwerdeführenden Partei verletzt oder inwiefern Sachverhaltselemente unrichtig oder unvollständig festgestellt worden sind.11
d) Die Beschwerdeführenden hielten in ihrem Schreiben vom 16. September 2019 lediglich fest, das Haus sei im Jahre 1998 gebaut worden und sie hätten seit dem Erwerb im Jahr 2010 nichts an den Wohnungen geändert. Zudem führen sie aus, in den letzten Jahren sei in der Bauverwaltung Frutigen leider vieles versäumt worden. In der Beschwerde vom 17. September 2019 bringen sie nur vor, die Rechtsgültigkeit des angefochtenen Entscheids werde in Frage gestellt, da dieser vom Präsidenten des Ressort Hochbaus hätte unterzeichnet werden müssen. In beiden Eingaben fallen die Begründungen somit sehr knapp aus. Die Beschwerdeführenden wurden mit Verfügung vom 18. September 2019 explizit darauf hingewiesen, dass sie ihre Rechtsbegehren und eine entsprechende Begründung innerhalb der Beschwerdefrist einreichen müssen. Sie reichten innerhalb der Beschwerdefrist keine Begründung nach. Die mit Schreiben vom 7. November 2019 nachgereichte Beschwerdebegründung (datiert 06.11.2019) ist verspätet und könnte inhaltlich nur insofern berücksichtigt werden, als dass sie sich zu den gleichen Rügen wie die im Schreiben vom 16. und 17. September 2019 äussern oder es sich um eine Replik zur Stellungnahme der Gemeinde vom 1. Oktober 2019 handeln würde. Die Gemeinde hat sich in dieser Stellungnahme lediglich zur Gültigkeit der Unterschriften des angefochtenen Entscheides geäussert. Da sich die Beschwerdeführenden weder in ihrer Eingabe vom 7. November 2019 noch in der nachgereichten Beschwerdebegründung vom 6. November 2019 hinsichtlich der Unterschriften verlauten lassen und nur neue Rügen vorbringen, können diese nicht für die Beurteilung, ob die Anforderungen an die Begründung vorliegend erfüllt sind, hinzugezogen werden. Dementsprechend kann einzig auf das Schreiben vom 16. September 2019 sowie die Beschwerde vom 17. September 2019, welche beide innerhalb der Beschwerdefrist eingereicht wurden, abgestellt werden. Diese Eingaben enthalten jedoch keinen ausdrücklichen Antrag und die Begründungen fallen sehr knapp aus. Aus der Eingabe vom 16. September 2019 wird nicht ohne weiteres ersichtlich, weshalb die Beschwerdeführenden mit dem angefochtenen Entscheid nicht einverstanden sind. Demgegenüber geht aus der Beschwerde vom 17. September 2019 jedoch hervor, dass die Beschwerdeführenden die Gültigkeit des angefochtenen Entscheides zumindest aufgrund der Unterschrift der stellvertretenden Präsidentin Hochbau in Frage stellen und sinngemäss dessen Aufhebung verlangen. Die Beschwerde genügt damit, wenn auch nur knapp, der Begründungspflicht. Auf die Beschwerde ist damit grundsätzlich einzutreten.
2. Gültigkeit der Unterschrift der stellvertretenden Präsidentin der Hochbaukommission
a) Die Beschwerdeführenden stellen die Rechtsgültigkeit des angefochtenen Entscheides in Frage, da aus ihrer Sicht der Präsident des Ressorts Hochbau hätte unterzeichnen müssen.
Die Gemeinde bringt demgegenüber vor, der Entscheid sei aufgrund der Abwesenheit des Ressortleiters Hochbau von dessen Stellvertreterin rechtsgültig unterzeichnet worden. Die Stellvertretungen für die laufende Legislatur habe der Gemeinderat an der Sitzung vom 24. November 2017 geregelt.
Die Beschwerdeführenden nehmen in ihrer Eingabe vom 7. November 2019 bzw. der Beschwerdebegründung vom 6. November 2019 keine Stellung zu den Ausführungen der Gemeinde.
b) Art. 52 Abs. 1 VRPG zählt die inhaltlichen Elemente einer Verfügung auf. Insbesondere stellt auch die Unterschrift eines vertretungsbefugten Behördenmitglieds – mit Ausnahme der Massenverfügungen – grundsätzlich ein Gültigkeitserfordernis dar (Art. 52 Abs. 1 Bst. g VRPG). Dem Unterschriftserfordernis kommt besonderes Gewicht zu, wenn es sich um einen Rechtsmittelentscheid handelt oder wenn der Verwaltungsakt eine Partei belastet.12 Das Fehlen der Unterschrift oder die Unterzeichnung durch eine nicht handlungsbefugte Person kann die Nichtigkeit des fraglichen Verwaltungsakts zur Folge haben. Form- und Eröffnungsfehler führen indes nur in schweren Fällen zur Nichtigkeit, namentlich wenn sie einen besonders schweren und offensichtlichen oder zumindest leicht erkennbaren Mangel aufweisen und zudem die Annahme der Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet.13
c) In der Gemeinde Frutigen bestehen klare Regelungen zur Zuständigkeit innerhalb der unterschiedlichen Ressorts und den verschiedenen ständigen Kommissionen. So weist der Gemeinderat zu Beginn der Amtsdauer den Gemeinderatsmitgliedern durch einfachen Beschluss ein Ressort zu und regelt bei dieser Gelegenheit ebenfalls die Stellvertretung der Ressortvorstehenden (Art. 35 Abs. 2 und 3 VVO14). Die Hochbaukommission, deren Mitgliederzahl, Organisation und Zuständigkeit sind im Anhang 2 zur Gemeindeordnung geregelt (Art. 57 Abs. 1 GO15). Die Hochbaukommission ist der Bauabteilung bzw. dem Ressort Hochbau angegliedert. Gemäss Anhang 2 zur Gemeindeordnung muss ein gültiger Beschluss der Hochbaukommission immer folgende Unterschriften enthalten: «Präsident/in [zugleich Ressortvorsteher/in Hochbau] und Sekretär/in, Präsident/in und Bauinspektor/in oder Präsident/in und Bauverwalter/in».16 Hierbei ist die Unterschrift des stellvertretenden Ressortvorstehers oder der stellvertretenden Ressortvorsteherin derjenigen des verhinderten Ressortvorstehers oder der Ressortvorsteherin gleichgestellt (vgl. Art. 2 VVO).
d) Vorliegend hat der Gemeinderat Frutigen mit Beschluss vom 24. November 2017 für die Legislatur 2018-2021 die Ressortleitungen und deren Stellvertretungen festgelegt.17 Der angefochtene Bauentscheid mit Wiederherstellungsverfügung wurde von der mit diesem Beschluss eingesetzten Stellvertreterin des Präsidenten der Hochbaukommission und vom Bauverwalter unterzeichnet. Nach dem Gesagten erfüllt der angefochtene Entscheid somit die gesetzlichen Anforderungen und die Rüge der Beschwerdeführenden erweist sich als unbegründet.
3. Rechtswidriges Verhalten des Voreigentümers und Versäumnisse der Bauverwaltung
a) Die Beschwerdeführenden bringen zudem vor, sie hätten das 1998 erbaute Gebäude im Jahr 2010 erworben und seither nichts mehr an den Wohnungen geändert. Schliesslich rügen die Beschwerdeführenden, in den letzten Jahren sei in der Bauverwaltung Frutigen leider vieles versäumt worden. Die Gemeinde hat sich in ihrer Stellungnahme nicht zu diesen Vorbringen geäussert.
b) Wie bereits vorangehend dargelegt, (vgl. E. 1c) sind die Ausführungen der Beschwerdeführenden auf den ersten Blick sehr unklar und scheinen keine konkrete Rüge zu enthalten. Werden die Ausführungen aber in Zusammenhang mit der angefochtenen Wiederherstellungsverfügung gelesen, so ist sinngemäss davon auszugehen, dass die Beschwerdeführenden geltend machen, ihnen gegenüber könne keine Wiederherstellung verfügt werden, da ihr Voreigentümer und nicht sie selber für den Einbau der 2-Zimmerwohnung und des Studios verantwortlich sei. Damit genügt diese Rüge der Begründungspflicht (Art. 32 Abs. 2 VRPG) und es kann darauf eingetreten werden.
Soweit die Beschwerdeführenden Versäumnisse der Bauverwaltung in den letzten Jahren geltend machen, bleibt mangels konkreteren Ausführungen unklar, inwiefern sie diesbezüglich mit dem angefochtenen Bauentscheid mit Wiederherstellungsverfügung nicht einverstanden sind. Auf diese Rüge kann deshalb nicht eingetreten werden.
c) Wird ein Bauvorhaben ohne Baubewilligung oder in Überschreitung einer Baubewilligung ausgeführt oder werden bei der Ausführung eines bewilligten Vorhabens Vorschriften missachtet, so setzt die Baupolizeibehörde dem jeweiligen Grundeigentümer oder Baurechtsinhaber eine angemessene Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unter Androhung der Ersatzvornahme (Art. 46 Abs. 1 und 2 BauG). Nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts ist die Wiederherstellungsverfügung an den Störer zu richten. Grundsätzlich handelt es sich hierbei um den Verhaltensstörer, das heisst diejenige Person, welche die Baurechtswidrigkeit selbst oder durch Personen, für deren Verhalten sie verantwortlich ist, verursacht hat. In der Regel ist die Bauherrschaft die Zustandsstörerin. Demgegenüber gilt aber auch als Störer, wer über die Sache, welche den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat (sog. Zustandsstörer). Meist ist die Grundeigentümerschaft Zustandsstörerin. Verhaltens- und Zustandsstörer können dieselbe Person sein. Handelt es sich jedoch um unterschiedliche Personen, so können sowohl der Verhaltens- wie auch der Zustandsstörer in die Pflicht genommen werden. Insbesondere haftet der jeweilige Grundeigentümer stets als Zustandsverantwortlicher für Störungen auf seinem Grundstück. Selbst wenn der baurechtswidrige Zustand auf einen Voreigentümer zurückzuführen ist, kann also dessen Rechtsnachfolger, das heisst der aktuelle Grundeigentümer, zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes verpflichtet werden.18
d) Aus den Vorakten wird nicht ersichtlich, wann und durch wen die umstrittene 2-Zimmerwohnung und das Studio eingebaut wurden. Da die Beschwerdeführenden unbestrittenermassen Grundeigentümer und Grundeigentümerin der Parzelle Frutigen Grundbuchblatt Nr. C.________ sind, auf welcher sich die Wohneinheiten befinden, kann dies jedoch offen bleiben. Als Grundeigentümer und Grundeigentümerin haben die Beschwerdeführenden die rechtliche Gewalt über das Grundstück, weshalb sie zugleich auch Zustandsstörende sind. Ungeachtet des allenfalls auf ihren Voreigentümer zurückzuführenden rechtswidrigen Verhaltens können sie als dessen Rechtsnachfolger deshalb zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes verpflichtet werden. Die Rüge der Beschwerdeführenden erweist sich damit als unbegründet, soweit darauf eingetreten werden kann.
4. Verspätete Rügen
a) Die Beschwerdeführenden bringen in ihrer verspätet eingereichten Beschwerdebegründung vom 6. November 2019 neue Rügen vor. Sie berufen sich insbesondere auf das Rechtsgleichheitsgebot und verweisen darauf, dass in ihrer Nachbarschaft Hauswartwohnungen bewilligt worden seien. Des Weiteren machen sie geltend, die umstrittenen Wohnungen seien schon immer fremdvermietet gewesen und beim Kauf des Hauses hätten sie die Mieter übernommen.
b) Wie bereits erwähnt, müssen Antrag und Begründung einer Beschwerde innert Beschwerdefrist eingereicht werden (Art. 33 Abs. 2 VRPG). Neue Rügen nach Ablauf der Rechtsmittelfrist sind unzulässig19 und darauf ist nicht einzutreten. Dies entspricht im Übrigen auch dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens, wonach die Parteien den durch die Rügen definierten Streitgegenstand im Verlaufe des Verfahrens grundsätzlich nicht erweitern, sondern höchstens einschränken dürfen. Der Entscheid der Behörde ist auf den Streitgegenstand begrenzt. Sie hat in der Regel nicht von sich aus zu prüfen, ob sich die angefochtene Verfügung unter allen in Frage kommenden Aspekten als korrekt erweist. Eine Ausdehnung des Streitgegenstandes ist nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich, beispielsweise wenn die Rechtsmittelinstanz aufgrund einer gesetzlichen Bestimmung befugt ist, nicht gerügte Punkte von Amtes wegen aufzugreifen.20 Eine solche spezialgesetzliche Norm findet sich in Art. 40 Abs. 3 BauG, wonach die BVE das Bauvorhaben frei prüft und den angefochtenen Bauentscheid nach Anhörung der Parteien von Amtes wegen abändern kann, wenn er erhebliche Mängel aufweist. Vorliegend sind hinsichtlich des Bauentscheides der Vorinstanz (Bauabschlag) keine solchen erheblichen Mängel ersichtlich. Was die Wiederherstellungsanordnung betrifft, enthält der hier anzuwendende Art. 49 BauG keine mit Art. 40 Abs. 3 BauG vergleichbare spezialgesetzliche Bestimmung, die eine Erweiterung des Streitgegenstandes im Verlaufe des Verfahrens ermöglichen würde. Auf die verspätet eingereichten Rügen der Beschwerdeführenden ist demzufolge nicht einzutreten.
5. Kosten
a) Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Beschwerdeführenden. Sie haben die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Diese werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 400.– (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV21). Die Beschwerdeführenden haften solidarisch für den gesamten Betrag.
b) Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG).
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. Der Bauentscheid mit Wiederherstellungsverfügung der Gemeinde Frutigen vom 4. September 2019 wird bestätigt.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 400.– werden den Beschwerdeführenden zur Bezahlung auferlegt. Die Beschwerdeführenden haften solidarisch für den gesamten Betrag. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
B.________ und A.________, eingeschrieben
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Frutigen, Bauverwaltung, eingeschrieben
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungsrat
Rechtsmittelbelehrung
Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in drei Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.