RA Nr. 110/2019/121 Bern, 28. Oktober 2019
Das Verwaltungsgericht hat eine gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde abgewiesen (VGE 2019/392 vom 15.12.2020).
in der Beschwerdesache zwischen
Herrn A.________ Beschwerdeführer 1
Frau B.________ Beschwerdeführerin 2
alle vertreten durch Herrn Rechtsanwalt C.________
und
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Meinisberg, Gemeindeverwaltung,
Hauptstrasse 45, Postfach 31, 2554 Meinisberg
betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Meinisberg vom 25. Juni 2019 (Baugesuchs-Nr. 390-16/2018; Einbau Gästezimmer mit Dusche/WC im ehemaligen Heustock)
I. Sachverhalt
1. Mit Schreiben vom 29. Oktober 2018 teilte die Gemeinde Meinisberg den Beschwerdeführenden mit, die von ihnen vorgenommene Umnutzung des Heustocks des Gebäudes auf Parzelle Meinisberg Grundbuchblatt Nr. E.________ sei bewilligungspflichtig und forderte sie auf, ein nachträgliches Baugesuch zu stellen. Die Beschwerdeführenden reichten daraufhin am 18. Dezember 2018 ein nachträgliches Baugesuch für den Einbau eines beheizten Gästezimmers mit Dusche/WC im ehemaligen Heustock ein. Zudem stellten sie je ein Ausnahmegesuch für das Unterschreiten der Mindestfensterfläche gemäss Art. 64 Abs. 1 BauV1 sowie des Grenzabstands gemäss Art. 4 Abs. 5 GBR2. Das Gebäude der Beschwerdeführenden liegt in der Dorfzone D sowie im Ortsbildschutzgebiet und ist ein erhaltenswertes Baudenkmal. Gegen das Vorhaben gingen zwei Einsprachen ein. Mit Verfügung vom 25. Juni 2019 erteilte die Gemeinde dem Bauvorhaben den Bauabschlag und ordnete die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an. Gleichzeitig drohte sie die Ersatzvornahme und eine Busse bei Nichtbefolgung an.
2. Gegen diese Verfügung reichten die Beschwerdeführenden am 25. Juli 2019 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie beantragen die Aufhebung der Verfügung der Vorinstanz und die Erteilung der nachträglichen Baubewilligung.
3. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet,3 gab den Einsprechern Gelegenheit, sich am Verfahren zu beteiligen und holte bei der Gemeinde eine Stellungnahme sowie die Vorakten ein. Die Einsprecher verzichteten auf die Beteiligung am Beschwerdeverfahren.
4. Auf die Rechtsschriften wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
Bauentscheide können nach Art. 40 BauG4 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig. Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Beschwerdeführenden, deren Baugesuch abgewiesen wurde, sind durch den vorinstanzlichen Entscheid beschwert und daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2. Besitzstandsgarantie
a) Reine Wohnbauten in der Dorfzone müssen gemäss geltendem Recht einen kleinen Grenzabstand von vier Metern aufweisen (Art. 4 Abs. 5 i.V.m Art. 2 Abs. 4 GBR).
Die Westfassade des ehemaligen Bauernhauses hält einen Grenzabstand von rund einem Meter zum Nachbargrundstück ein. Damit unterschreitet der Heustock unbestrittenermassen den kleinen Grenzabstand von vier Metern. In diesem Bereich des Gebäudes befindet sich der Heustock, in welchem das Gästezimmer eingebaut wurde.
b) Die Beschwerdeführenden machen geltend, da das Bauernhaus (wohl) aus dem Jahr 1939 stamme, liege eine altrechtliche Situation vor. Die Vorkehrungen im Gebäudeinnern bezweckten einzig, das Gebäudevolumen anders zu nutzen. Damit werde die Rechtswidrigkeit nicht verstärkt und der Grenzabstand bleibe durch den Einbau des Gästezimmers unverändert. Daher profitiere der Umbau von der Besitzstandsgarantie.
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Eigentumsgarantie (Art. 26 BV5) und zum Rückwirkungsverbot (Art. 5 BV) ist die sofortige Anwendung neuer Eigentumsbeschränkungen auf bestehende, nach altem Recht rechtmässig erstellte Bauten grundsätzlich unzulässig (sog. Besitzstandsgarantie). Sofern dies kein gewichtiges öffentliches Interesse verbietet, sind zumindest die bisherige Nutzung und der normale Unterhalt weiterhin zu erlauben. Die Kantone sind befugt, den Besitzstand darüber hinaus in einer weitergehenden Weise zu garantieren.6
Gemäss der Besitzstandsgarantie nach Art. 3 Abs. 1 BauG werden aufgrund bisherigen Rechts bewilligte oder bewilligungsfreie Bauten und Anlagen in ihrem Bestand durch neue Vorschriften und Pläne nicht berührt. Bauten können somit von Vornherein nur von der Besitzstandsgarantie profitieren, wen sie seinerzeit im Einklang mit den materiell-rechtlichen Vorschriften erstellt worden sind. Diesen Nachweis zu erbringen obliegt der Bauherrschaft.7 Gelingt dieser Nachweis, so dürfen die sogenannt altrechtlichen Bauten unterhalten, zeitgemäss erneuert und, soweit dadurch ihre Rechtswidrigkeit nicht verstärkt wird, auch umgebaut oder erweitert werden (Art. 3 Abs. 2 BauG).
Der Begriff Unterhalt umfasst insbesondere Instandhaltungsarbeiten und Reparaturen. Das heisst, eine Baute bleibt in ihrer derzeitigen inneren und äusseren Gestaltung, Form und Zweckbestimmung erhalten. Zeitgemäss erneuern bedeutet, dass Renovationen im Rahmen der normalen Lebensdauer auch Anpassungen an moderne Komfortansprüche beinhalten können, beispielsweise verbesserte sanitäre oder technische Einrichtungen oder Isolationen. Umbauten sind Vorkehren, die dazu dienen, eine bestehende Baute ohne Änderung des Gebäudevolumens oder der Identität zweckmässiger oder anders zu nutzen. Unter Erweiterung wird die Vergrösserung des Bauvolumens verstanden.8 Nicht unter die Besitzstandsgarantie fallen Nutzungsänderungen,9 da die Besitzstandsgarantie nur insoweit besteht, als die bisherige Nutzung im bisherigen Umfang weitergeführt wird10 und die Besitzstandsgarantie dem Schutz der vom Bauherrn getätigten Investitionen dient.11
d) Das Gebäude wurde wahrscheinlich 1939 erbaut.12 Obwohl zum damaligen Zeitpunkt andere Voraussetzungen für das Erteilen einer Baubewilligung galten,13 ist nicht erwiesen, dass das Bauernhaus gemäss damaligem Recht bewilligt worden ist oder gar bewilligungsfrei gewesen ist. Diese Frage kann aber mit Blick auf die übrigen Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der Besitzstandsgarantie offen gelassen werden.
Das Bauvorhaben umfasst den Einbau eines knapp 25 m2 grossen beheizten Gästezimmers inklusive Bad im ehemaligen Heustock. Dieser gehörte bisher zum Ökonomieteil des Gebäudes. Auch wenn der Heustock unter Umständen bereits seit längerem nicht mehr als solcher benutzt wird, so behielt er diese ursprüngliche Widmung auf Grund der Ausgestaltung der Baute bei. Durch das Bauvorhaben sollen sich nun aber die bisherigen Räumlichkeiten verändern und dadurch ändert sich auch deren Nutzungsmöglichkeit. Ein Zimmer mit Bad für die Beherbergung von Gästen dient nicht mehr landwirtschaftlichen, sondern Wohnzwecken. Dementsprechend ist das Bauvorhaben mit einer Nutzungsänderung der bestehenden Räumlichkeiten verbunden. Eine solche Nutzungsänderung ist von Vornherein von der Besitzstandsgarantie nicht umfasst, auch wenn die Umnutzung im bestehenden Gebäudevolumen erfolgt.
Zudem führt das Bauvorhaben zu einer Verstärkung der Rechtswidrigkeit der Baute: Grenzabstände bezwecken insbesondere, die Nachbarschaft vor mannigfaltigen Beeinträchtigungen zu schützen.14 Die neue Nutzungsmöglichkeit, die durch den Einbau des Gästezimmers entsteht, führt auch zu neuen Immissionen. Die von der Wohnnutzung ausgehenden Immissionen sind grundsätzlich geeignet, die Nachbarschaft zu beeinträchtigen. Bei dieser Beurteilung ist unerheblich, wie oft die Bauherrschaft das Zimmer tatsächlich benutzen möchte. Entscheidend ist einzig, welche Nutzung die Räumlichkeiten objektiv betrachtet zulassen.15 Auch wenn durch die neue Nutzung nicht nur neue Immissionen entstehen, sondern auch alte wegfallen, verstärkt sich die Rechtswidrigkeit der Baute, da die ursprünglichen nicht aber die neuen Immissionen von der Besitzstandsgarantie geschützt sind.
Daraus folgt, dass sich die Bauherrschaft unabhängig davon, ob es sich beim ehemaligen Bauernhaus um eine altrechtliche Baute handelt oder nicht, beim Einbau eines Gästezimmers mit WC/Dusche im ehemaligen Heustock nicht auf die vom kantonalen Recht geschützte Besitzstandsgarantie berufen kann.
e) Die Beschwerdeführenden machen geltend, im Zusammenhang mit der Besitzstandsgarantie sei zudem zu beachten, dass sich die Liegenschaft der Beschwerdeführenden im Ortsbildschutzgebiet befinde. Für dieses Gebiet sehe die Gemeinde Meinisberg eine erweiterte Besitzstandsgarantie vor; gemäss Art. 40 Abs. 5 GBR könne in Ortsbildschutzgebieten von den zonengemässen Abstandsvorschriften abgewichen werden. Wenn bei Neu- und Ersatzbauten die bestehenden Grenzabstände beibehalten werden könnten, müsse dies bei Umnutzung bzw. bei einem inneren Umbau einer Baute umso mehr gelten.
Gemäss Art. 40 Abs. 1 GBR bezweckt das Ortsbildschutzgebiet die Erhaltung und behutsame Erneuerung des historischen, wertvollen Ortsbilds. Neu- und Ersatzbauten sind bezüglich Standort, Volumen, Proportionen und Bedachung gut in das Ortsbild einzufügen (Art. 40 Abs. 2 GBR). Ersatzbauten sind grundsätzlich am Standort der ursprünglichen Baute zu erstellen und der Abbruch eines Gebäudes wird nur bewilligt, wenn gleichzeitig ein Neubau bewilligt werden kann oder wenn der Abbruch den Interessen des Ortsbildschutzes entspricht (Art. 40 Abs. 3 und 4 GBR). Zur besseren Wahrnehmung der Interessen des Ortsbildschutzes kann von den zonengemässen Abstandsvorschriften abgewichen werden (Art. 40 Abs. 5 GBR).
Die Gemeinde vertritt die Auffassung, das Bauvorhaben ändere an der Baustruktur nichts. Daher führe es auch nicht zu einer besseren Wahrnehmung der Interessen des Ortsbildschutzes.
f) Entsprechend dem Wortlaut der kommunalen Bestimmung kann von den zonengemässen Abstandsvorschriften nur abgewichen werden, wenn dadurch die Interessen des Ortsbildschutzes besser gewahrt werden können. Das heisst, die Verringerung der Grenzabstände muss für den Schutz des Ortsbildes von Vorteil sein. Oder anders formuliert, von den reglementarischen Grenzabständen kann abgewichen werden, wenn deren Einhalten den Interessen des Ortsbildschutzes weniger Rechnung tragen würde. Der Wortlaut der Bestimmung ist auch mit dem eigentlichen Zweck der Bestimmung vereinbar, der in erster Linie das Ortsbildschutzgebiet erhalten und behutsam erneuern will. Dementsprechend sieht die Bestimmung spezielle Vorschriften für den Neu- und Ersatzbau von Bauten vor. Demgegenüber handelt es sich beim vorliegend zu beurteilenden Bauvorhaben um eine Veränderung im Innern eines bestehenden Gebäudes. Diese tritt gegen aussen kaum in Erscheinung und hat daher keinen Einfluss auf das Ortsbildschutzgebiet. Damit berührt das Bauvorhaben den eigentlichen Schutzzweck der Bestimmung nicht. Das Zulassen von verringerten Bauabstände, resp. die Bewilligung eines Projekts, das die reglementarischen Grenzabstände nicht einhält, dient nicht der besseren Wahrnehmung der Interessen des Ortsbildschutzes. Damit sind die im kommunalen Baureglement formulierten Voraussetzungen, um von den zonengemässen Abstandsvorschriften abweichen zu können, nicht erfüllt. Das Bauvorhaben müsste, obwohl es sich im Ortsbildschutzgebiet befindet, die in der Dorfzone D vorgeschriebenen Abstandsvorschriften einhalten.
3. Ausnahmebewilligung für das Unterschreiten der Abstandsvorschriften
a) Die Bauherrschaft hat für das Unterschreiten des Grenzabstands ein Ausnahmegesuch gestellt. Da das Gästezimmer während maximal zehn Nächten pro Jahr benutzt werde, ergäben sich weder Lärm- noch Geruchsbelästigungen für die Nachbarsparzelle.
b) Laut Art. 26 BauG können Ausnahmen von einzelnen Bauvorschriften bewilligt werden, wenn besondere Verhältnisse es rechtfertigen und wenn keine öffentlichen Interessen beeinträchtigt werden. Ausnahmen dürfen überdies keine wesentlichen nachbarlichen Interessen verletzen, es sei denn, die Beeinträchtigung könne durch Entschädigung vollwertig ausgeglichen werden. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein.
Eine Ausnahmebewilligung soll die gesetzliche Regelung, die im Interesse der Rechtssicherheit sowie der Rechtsgleichheit die tatsächlichen Verhältnisse generalisierend erfasst, einzelfallgerecht verfeinern. Ausnahmegründe beziehen sich deshalb auf den Zweck, den Umfang oder die Gestaltung eines Bauvorhabens, wenn diese in den geltenden Vorschriften nicht genügend berücksichtigt sind. Sie müssen mit den Besonderheiten des Baugrundstücks oder des Bauvorhabens zusammenhängen. Unter Umständen können aber auch Besonderheiten, die sich aus den subjektiven Verhältnissen der bauwilligen Personen ergeben, eine Ausnahme begründen. Rein finanzielle Interessen, der Wunsch nach einer Ideallösung oder intensives Ausnützungsstreben rechtfertigen aber keine Ausnahmebewilligung. Es geht vielmehr darum, ausgesprochene Unbilligkeiten und Unzweckmässigkeiten zu vermeiden, die die strikte Anwendung der Vorschrift für die Bauwilligen zur Folge hätte. Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass der Ausnahmegrund keine absolute Grösse ist. Ob ein Sachverhalt als Ausnahmegrund genügen kann, hängt von drei Komponenten ab: vom Interesse an der Ausnahme, von der Bedeutung der Vorschrift, von der abgewichen werden soll, und von Art und Mass der verlangten Abweichung.16
c) Die Beschwerdeführenden machen keine Ausnahmegründe für das Unterschreiten der Grenzabstände geltend. Es ist denn auch nicht ersichtlich, inwiefern das Einhalten der Grenzabstände und damit der Verzicht auf das Gästezimmer im Heustock zu einem aussergewöhnlich stossenden Ergebnis oder zu einer unhaltbaren Situation führte. Damit fehlt es bereits an einem ausreichenden Grund für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung. Zudem beeinträchtigte die Gewährung einer Ausnahme nachbarliche Interessen, denn die dadurch mögliche Nutzung wäre mit mehr resp. neuen Immissionen verbunden. Auch wenn die Beschwerdeführenden beabsichtigen, das Zimmer nur während wenigen Nächten pro Jahr zu benutzen, ist auch hier auf die objektive Nutzungsmöglichkeit abzustellen. Das Unterschreiten der Abstandsvorschriften um drei Meter wäre schliesslich beträchtlich. Insgesamt rechtfertigen die vorliegenden Verhältnisse daher die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nicht.
d) Das ehemalige Bauernhaus hält den erforderlichen Grenzabstand auf der Seite des Heustocks nicht ein und die Bauherrschaft kann sich nicht auf die Besitzstandsgarantie berufen. Für das Unterschreiten des Grenzabstands kann zudem auch keine Ausnahmebewilligung erteilt werden. Daher widerspricht das Bauvorhaben öffentlich-rechtlichen Vorschriften und es erweist sich bereits aus diesen Gründen als nicht bewilligungsfähig. Die Gemeinde hat daher zu Recht den Bauabschlag erteilt. Dementsprechend erübrigt es sich abzuklären, ob für das Unterschreiten der Mindest-Fensterfläche eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könnte. Auf das Einholen eines Fachberichts der kantonalen Denkmalpflege kann verzichtet werden. Der entsprechende Beweisantrag ist abzuweisen.
4. Wiederherstellung
a) Die Gemeinde hat in ihrem Entscheid den Rückbau des Gästezimmers mit der Nasszelle verfügt. Insbesondere hat sie die Entfernung von allen Sanitäreinrichtungen inklusive Heiz- und Beleuchtungskörper sowie die Verschliessung der Zuleitungen verlangt. Zudem ordnete sie den Rückbau der internen Trennwand WC/Gästezimmer an.
b) Wird ein Bauvorhaben ohne Baubewilligung oder in Überschreitung einer Baubewilligung ausgeführt oder werden bei der Ausführung eines bewilligten Vorhabens Vorschriften missachtet, so setzt die Baupolizeibehörde eine angemessene Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unter Androhung der Ersatzvornahme (Art. 46 Abs. 1 und 2 BauG). Bei der Beurteilung eines nachträglichen Baugesuchs entscheidet die Baubewilligungsbehörde im Falle des Bauabschlags zugleich, ob und inwieweit der rechtmässige Zustand wiederherzustellen ist (Art. 46 Abs. 2 Bst. e BauG). Die Wiederherstellungsverfügung muss im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sein und darf den Vertrauensgrundsatz nicht verletzen. Eine Wiederherstellungsmassnahme ist verhältnismässig, wenn sie geeignet ist, das angestrebte Ziel zu erreichen, nicht weiter geht, als zur Herstellung des rechtmässigen Zustands nötig ist und die Belastung für die pflichtige Person in einem vernünftigen Verhältnis zum verfolgten Ziel steht.17
c) Neben dem öffentlichen Interesse an der Durchsetzung der baurechtlichen Grundordnung kommen im zu beurteilenden Fall insbesondere auch nachbarrechtliche Interessen an der Durchsetzung der kommunalen Abstandsvorschriften hinzu. Der Rückbau des Zimmers resp. die Entfernung der Sanitäreinrichtungen und insbesondere auch der Heiz- und Beleuchtungskörper erweist sich auch als geeignet, um den ursprünglichen Zustand wiederherzustellen. Der Rückbau ist zudem erforderlich: Ein reines Benützungsverbot reicht in aller Regel und auch im vorliegenden Fall nicht und wäre auf die Dauer nur mit unverhältnismässigem Verwaltungsaufwand kontrollier- und durchsetzbar.18 Auf der anderen Seite gewichten die Interessen der Beschwerdeführenden an der Beibehaltung eines komfortablen Zimmers für ihre Gäste eher leicht. Auch die finanzielle Interessen bezüglich den getätigten Investitionen und den im Zusammenhang mit dem Rückbau noch anfallenden Kosten fallen nicht stark ins Gewicht. Damit überwiegen die öffentlichen Interessen an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands die privaten Interessen der Beschwerdeführenden an der Beibehaltung der momentanen Situation. Die von der Gemeinde angeordnete Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands erweist sich als verhältnismässig und ist zu bestätigen. Die Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes wird neu auf den 28. Februar 2020 angesetzt.
5. Verfahrenskosten
a) Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Beschwerdeführenden. Sie haben die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Diese werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1'000.– (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV19).
b) Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG).
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Frist zur Wiederherstellung gemäss Ziffer 5.2 des Entscheids der Gemeinde Meinisberg vom 25. Juni 2019 wird neu auf den 28. Februar 2020 angesetzt.
Im Übrigen wird der Entscheid der Gemeinde Meinisberg vom 25. Juni 2019 bestätigt.
3. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.– werden den Beschwerdeführenden zur Bezahlung auferlegt. Die Beschwerdeführenden haften solidarisch für den gesamten Betrag. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
4. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Herrn Rechtsanwalt C.________, eingeschrieben
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Meinisberg, Gemeindeverwaltung, eingeschrieben
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungsrat
Rechtsmittelbelehrung
Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in drei Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.