110 2018 48 - Anbau an bestehendes Wohnhaus, Umnutzung von Büros zu Wohnungen

RA Nr. 110/2018/48 Bern, 27. Juni 2018

in der Beschwerdesache zwischen

Frau A.________ Beschwerdeführerin

vertreten durch Herrn Rechtsanwalt B.________

und

Frau C.________ Beschwerdegegnerin 1

Herrn D.________ Beschwerdegegner 2

alle vertreten durch Frau Rechtsanwältin E.________

sowie

Baubewilligungsbehörde der Stadt Bern, Bauinspektorat, Bundesgasse 38, Postfach, 3001 Bern

betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Stadt Bern vom 26. Februar 2018 (Baukontroll-Nr. 2016-0695; Anbau an bestehendes Wohnhaus, Umnutzung von

Büros zu Wohnungen)

I. Sachverhalt

1. Die Beschwerdegegner reichten am 21. Dezember 2016 bei der Gemeinde Bern ein Baugesuch ein für einen Anbau an ein bestehendes Wohnhaus und die Umnutzung von Büros zu Wohnungen auf Parzelle Bern 4 Grundbuchblatt Nr. F.________. Die Parzelle liegt in der Wohnzone Bauklasse E (Erhaltung der bestehenden Bebauungsstruktur). Das bestehende Gebäude ist im Inventar als "beachtenswert" eingestuft, ist Teil der Baugruppe G.________ und befindet sich zwischen verschiedenen K-Objekten derselben Baugruppe. Auf entsprechende Aufforderung der Gemeinde hin reichten die Beschwerdegegner zusätzliche Unterlagen ein und überarbeiteten das Projekt zweimal aufgrund von Vorbehalten der Stadtbildkommission, nachdem diese bereits im Rahmen einer Voranfrage eine Überarbeitung des Projekts empfohlen hatte. Gegen den projektierten Anbau erhob unter anderen die Beschwerdeführerin Einsprache.

Mit Entscheid vom 26. Februar 2018 erteilte die Gemeinde Bern den Beschwerdegegnern die Baubewilligung als kleine Baubewilligung.

2. Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 28. März 2018 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie beantragt die Aufhebung der kleinen Baubewilligung vom 26. Februar 2018 und die Erteilung des Bauabschlags. Sie macht insbesondere geltend, für den geplanten Anbau hätte keine kleine Baubewilligung erteilt werden dürfen, da es sich nicht um ein kleines Bauvorhaben handle und wesentliche öffentliche Interessen berührt würden. Zudem ordne sich das Bauvorhaben nicht in das Stadtbild ein und verletze die Bauklassenvorschriften.

3. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet1, führte den Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. Auf die Rechtsschriften wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

II. Erwägungen

1. Prozessvoraussetzungen

Bauentscheide können nach Art. 40 BauG2 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig. Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Beschwerdeführerin, deren Einsprache abgewiesen wurde, ist durch den vorinstanzlichen Gesamtentscheid beschwert und daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

2. Mangelhafte Bekanntmachung

a) Die Beschwerdeführerin rügt, für den geplanten Anbau hätte keine kleine Baubewilligung erteilt werden dürfen, da es sich nicht um ein kleines Bauvorhaben handle. Zudem würden wesentliche öffentliche Interessen berührt, da sich das Vorhaben in einer sensiblen Umgebung befinde, auch wenn das betroffene Gebäude nur als "beachtenswert" gelte und sich nicht in einem Ortsbildschutzgebiet befinde.

b) Die Beschwerdeführerin hat sich wegen der allenfalls fehlerhaften Publikation nicht von der Einspracheerhebung abhalten lassen. Sie konnte sich somit trotz der Mängel ohne Nachteil am Baubewilligungsverfahren beteiligen. Sie kann deshalb aus der mangelhaften Bekanntmachung keine Rechte ableiten.3 Soweit sie damit die Verletzung Verfahrensrechte Dritter geltend macht, kann nicht auf die Beschwerde eingetreten werden. Die BVE prüft die Frage der mangelhaften Publikation allerdings von Amtes wegen (vgl. Art. 40 Abs. 3 BauG).

c) Die ordentliche Baubewilligung wird in einem Verfahren mit Veröffentlichung des Baugesuchs, die kleine Baubewilligung hingegen in einem vereinfachten Verfahren ohne Veröffentlichung des Baugesuchs erteilt (Art. 32a BauG und Art. 32b Abs. 1 BauG). Das Baubewilligungsdekret bestimmt die Bauvorhaben, die wegen ihrer beschränkten Auswirkungen im vereinfachten Verfahren beurteilt werden können (Art. 32b Abs. 2 BauG). Eine kleine Baubewilligung ohne Veröffentlichung ist möglich, wenn baubewilligungspflichtige Bauvorhaben wie Kleinbauten, Unterhaltsarbeiten oder Änderungen nur die Nachbarinnen und Nachbarn betreffen. Diesfalls genügt die Mitteilung an diese Personen (Art. 27 Abs. 1 Bst. a und b BewD4). Die Möglichkeit der Erteilung der Baubewilligung als kleine Baubewilligung entfällt insbesondere dann, wenn wesentliche öffentliche Interessen berührt werden, insbesondere solche des Natur-, Ortsbild- oder Landschaftsschutzes, der Verkehrssicherheit, der Hindernisfreiheit oder der Ortsplanung (Art. 27 Abs. 5 Bst. c BewD). Das ordentliche Baubewilligungsverfahren ist die Regel, das kleine Baubewilligungsverfahren ist die Ausnahme. Daher ist im Zweifelsfall das ordentliche Verfahren durchzuführen.5

d) Der heutige Anbau ist gemäss den Ausführungen der Beschwerdegegner eingeschossig und misst gemessen ab dem bewilligten Situationsplan ca. 3 m auf 4 m. Neu soll praktisch auf der ganzen Fassadenlänge ein Anbau mit einer Grundfläche von 11.20 m x 4.92 m erstellt werden. Im UG sind ein Gartenraum und zwei Waschküchen, im EG und 1. OG je ein Spielzimmer, Wohnzimmer und Wintergarten und im 2. OG eine Terrasse vorgesehen. Das Bauvorhaben beinhaltet damit einen erheblichen Um- und Ausbau des bestehenden Gebäudes und schafft neuen Wohnraum. Damit sprengt das Projekt den Rahmen von Art. 27 BewD. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegner handelt es sich insbesondere nicht um eine kleine An- und Nebenbaute bzw. eine Kleinbaute: Eine solche darf nur Nebennutzflächen enthalten (Art. 3 BMBV6), ist also unbewohnt, wie beispielsweise eine Garage, ein Geräteschuppen oder dergleichen.7 Das Bauvorhaben hätte daher veröffentlicht werden müssen. Gemäss Schreiben der Denkmalpflege vom 18. Dezember 2017 steht das Haus zudem inmitten der aus der Jahrhundertwende stammenden Erstbebauung des G.________ und gehört somit strukturell, städtebaulich und architektonisch zu dieser hochwerteigen Quartieranlage. Das Gebäude der Beschwerdegegner ist Teil der Baugruppe G.________ und der projektierte Anbau befindet sich zwischen verschiedenen K-Objekten derselben Baugruppe, insbesondere vis à vis des erhaltenswerten Doppelwohnhauses am H.________weg 5 und 7 und neben der schützenswerten Liegenschaft der Beschwerdeführerin. Das Projekt berührt damit den Ortsbildschutz. Eine Publikation hätte auch aus diesem Grund erfolgen müssen.

3. Bauklassenvorschriften

a) Die Beschwerdegegner planen, den heute eingeschossigen kaum befensterten Anbau mit einer Grundfläche von ca. 3 x 4 m2 durch einen Anbau mit einer Grundfläche von 11.20 m x 4.92 m zu ersetzen. Für den neuen Anbau sind im UG ein Gartenraum und zwei Waschküchen, im EG und 1. OG je ein Spielzimmer, Wohnzimmer und Wintergarten und im 2. OG eine Terrasse geplant. Entsprechend der Nutzung ist eine grosszügige Belichtung vorgesehen.

b) Gemäss der Bauordnung der Stadt Bern bestimmt der Bauklassenplan das Mass der baulichen Nutzung eines Grundstücks (Art. 44 BO8). Die Wohnzonen werden im Bauklassenplan den Bauklassen 2 bis 6 oder der Bauklasse E sowie der offenen oder geschlossenen Bauklasse zugewiesen (Art. 45 BO). Die streitbetroffene Parzelle liegt in der Bauklasse E (Erhaltung der bestehenden Bebauungsstruktur). Die Gemeinde hat für diese Bauklasse folgende Bestimmungen erlassen:

Art. 56 Bauklasse E; Regel

1 In der Bauklasse E (Erhaltung der bestehenden Bebauungsstruktur) hat sich ein Neu- oder Umbau an den Standort und die Volumetrie des bestehenden Baukörpers zu halten.

2 Unterirdische Abstellplätze und Erweiterungen wie Dachausbauten, Wintergärten nach Artikel 55, Balkone, Anbauten für Treppenhäuser oder Lifte sind unter Vorbehalt der Einordnungsvorschriften von Artikel 6 zulässig.

Art. 57 Bauklasse E; Sonderfälle

1 Abweichungen vom Standort und von der Volumetrie sind dann zulässig, wenn

a. dadurch eine bessere städtebauliche Lösung erzielt wird und

b. das Nutzungsmass unverändert bleibt.

2 Zusätzlich sind Abweichungen auch vom Nutzungsmass zulässig, sofern die folgenden Ausnützungsziffern nicht überschritten werden:

a. 2 Geschosse: 0,5

b. 3 und mehr Geschosse: 0,6

3 Unüberbaute Grundstücke können im Rahmen von Absatz 1 mit einem Volumen überbaut werden, das den umliegenden Grundstücken in der Bauklasse E entspricht.

4 Es gelten die baupolizeilichen Masse der dem bestehenden Gebäude entsprechenden Bauklasse.

c) Die BO unterscheidet für die Bauklasse E zwischen Neu- und Umbauten einerseits und Erweiterungen andererseits. Erweiterungen sind nach der exemplarischen Aufzählung von Art. 56 Abs. 2 BO zulässig für "Dachausbauten, Wintergärten (…), Balkone, Anbauten für Treppenhäuser oder Lifte" unter Vorbehalt der Einordnungsvorschriften. Der geplante Anbau fällt unbestrittenermassen nicht unter diese Bestimmung.

d) Gemäss Art. 56 Abs. 1 BO hat sich ein Neu- und Umbau grundsätzlich an den Standort und die Volumetrie des bestehenden Baukörpers zu halten. Abweichungen vom Standort und der Volumetrie sind nur zulässig, wenn dadurch eine bessere städtebauliche Lösung erzielt wird und das Nutzungsmass unverändert bleibt bzw. eine von der Geschosszahl abhängige Ausnützungsziffer nicht überschritten wird (Art. 57 Abs. 1 und 2 BO). Der projektierte Anbau weicht von der Volumetrie und dem Nutzungsmass des bestehenden Gebäudes ab. Damit das Vorhaben bewilligt werden kann, müssen daher die Voraussetzungen von Art. 57 Abs. 1 und 2 BO erfüllt sein. Dass die Abweichung vom Nutzungsmass zulässig ist, wird nicht bestritten. Umstritten ist einzig, ob der Anbau eine "bessere städtebauliche Lösung" im Sinne von Art. 57 Abs. 1 BO darstellt.

e) Die Gemeinde führt aus, die Stadtbildkommission habe das Bauvorhaben als gut beurteilt. Sie habe zwar nicht explizit festgehalten, dass damit eine städtebaulich bessere Lösung erzielt werde. Da die Stadtbildkommission das Bauvorhaben aber in Kenntnis von Art. 57 BO zur Bewilligung empfohlen habe, dürfe davon ausgegangen werden, dass die Lösung städtebaulich besser sei als die bestehende.9

Die Stadtbildkommission als leistungsfähige örtliche Fachstelle im Sinne von Art. 22 Abs. 2 BewD berät den Gemeinderat, die Baubewilligungsbehörde und die zuständigen Verwaltungsabteilungen in Fragen, die das Stadtbild, die Stadtstruktur und die Stadtentwicklung prägend beeinflussen. Die fünf stimmberechtigten Mitglieder sind verwaltungsunabhängige, anerkannte Fachpersonen (vgl. Art. 90 Abs. 2 und 3 BO sowie KoV10 Anhang II Bst. A Ziff. 1, Zusammensetzung Bst. a). Die Stadtbildkommission hat anlässlich ihrer Sitzung vom 30. November 2017 folgende Stellungnahme abgegeben:

"Die SKB nimmt das überarbeitete Projekt zur Kenntnis, bedankt sich für die vorgenommenen Verbesserungen und empfiehlt das Projekt zur Bewilligung. Für die Gestaltung des auf der Dachterrasse des Anbaus führenden Quergiebels wäre aus Sicht der SKB auch eine bescheidenere Lösung in Holz- bzw. Riegbauweise sinnvoll.

Im Rahmen der Überarbeitung ist nun eine Lösung entwickelt worden, welche einen guten Umgang mit dem Terrain bzw. mit der Gartenparzelle pflegt. Die Gestaltung des Anbaus ist beruhigt und geklärt worden, und zwar sowohl in volumetrischer wie auch in gestalterischer Hinsicht. Die zur Ausführung empfohlene Variante des Anbaus mit Holzfassaden verspricht eine gute Hierarchisierung der Baukörper und eine gute Einordnung in die Nachbarschaft. Die SKB empfiehlt, alle Bäume, die nicht aus bautechnischen Gründen gefällt werden müssen, stehen zu lassen." 11

Mit dieser Stellungnahme empfiehlt die Stadtbildkommission das Projekt aus ästhetischer Sicht zur Bewilligung und bejaht einen guten Umgang mit dem Terrain bzw. der Gartenparzelle und eine gute Einordnung in die Nachbarschaft. Damit bestätigt die Stadtbildkommission, dass die Beschwerdegegner für den von ihnen gewünschten Anbau eine ästhetisch befriedigende und damit eine gute städtebauliche Lösung gefunden haben. Dass es sich beim Bauvorhaben um die bessere städtebauliche Lösung handelt, kann dieser Stellungnahme hingegen nicht entnommen werden. Gleiches ergibt sich aus der Stellungnahme der Denkmalpflege, welche auf die Stellungnahme der Stadtbildkommission verweist und ausführt, nach der Überarbeitung habe sich das Projekt soweit verändert, dass die genannte ortsbauliche Beeinträchtigung des Quartierbildes nicht mehr moniert werden könne.12 Es bestehen vorliegend auch keine anderen Anhaltspunkte dafür, dass durch den Ersatz des bestehenden Anbaus eine ästhetische Aufwertung gelingt, wie dies die Beschwerdegegner zur Frage der Ästhetik geltend machen: Selbst wenn der frühere Anbau von 1895 "gestutzt" und mit einem Welleternitdach versehen wurde13, muss berücksichtigt werden, dass der bestehende eingeschossige Anbau aufgrund seiner geringen Volumetrie und der bestehenden Vegetation ästhetisch kaum ins Gewicht fällt.14 Der geplante Anbau stellt also weder aus Gründen der Einordnung ins Quartierbild noch aus ästhetischer Sicht eine bessere städtebauliche Lösung als die heutige Situation dar.

f) Die Beschwerdegegner bejahen das Vorliegen einer besseren städtebaulichen Lösung zudem mit der Begründung, es werde mehr Wohnraum für Familien an gut erschlossener und zentraler Lage unter Berücksichtigung des Ortsbilds und denkmalpflegerischer Interessen geschaffen.15 Die Gemeinde führt im gleichen Sinne aus, bei einer Verdichtung auf einer unternutzten Parzelle liege auch schon dann eine bessere städtebauliche Lösung vor, wenn die Lösung keine Verschlechterung der Ästhetik mit sich bringe.16

Verdichtetes Bauen stellt tatsächlich ein grosses öffentliches Interesse dar und wird beim Städtebau vermehrt angestrebt. Dieses aber als "bessere städtebauliche Lösung" im Sinne von Art. 57 Abs. 1 BO zu betrachten, würde Volumenerweiterungen in der Bauklasse E grundsätzlich zulassen, soweit ein Projekt die vorgesehene Ausnützungsziffer nicht überschreitet und ästhetischen Gesichtspunkten genügt. Sinn und Zweck der vorliegenden Zone ist jedoch die "Erhaltung der bestehenden Bebauungsstruktur", dafür steht die Abkürzung "Klasse E" (vgl. Art. 57 Abs. 1 BO). Dies kommt auch zum Ausdruck, indem die Be-stimmungen klar unterscheiden zwischen Neu- und Umbauten, die sich grundsätzlich an den Standort und die Volumetrie des bestehenden Baukörpers zu halten haben, und den minimal zulässigen Erweiterungen, die einzig unter dem Vorbehalt der Einordnungsvorschriften stehen. Dass in dieser Zone keine Weiterentwicklung durch Anbauten vorgesehen ist, zeigt sich auch darin, dass keine baupolizeilichen Masse definiert sind. Die Bestimmungen zur Bauklasse E können daher nicht im Sinne der Gemeinde ausgelegt werden: Das zusätzliche Kriterium der "städtebaulich besseren Lösung" bei Neu- und Umbauten würde faktisch seines Sinnes entleert, da eine Volumenerweiterung regelmässig dem verdichteten Bauen dient. Der geplante Anbau kann daher nicht mit der Begründung bewilligt werden, mit der Verdichtung werde das Kriterium der besseren städtebaulichen Lösung erfüllt. Wenn die Stadt Bern im Obstbergquartier eine Verdichtung anstrengen möchte, muss sie hierfür die Bauordnung entsprechend ändern.

g) Die Beschwerdeführerin dringt daher mit ihrer Rüge durch. Der angefochtene Entscheid wird aufgehoben und der Bauabschlag erteilt. Damit erübrigt sich die Prüfung der Rüge, wonach sich das Projekt nicht genügend ins Stadtbild einordnet, und die gestellten Beweisanträge werden abgewiesen.

4. Kosten

a) Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Beschwerdegegner. Sie haben die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Diese werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1'500.– (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV17). Die Beschwerdegegner haften solidarisch für den gesamten Betrag.

Die Kosten des Bewilligungsverfahrens bleiben den Beschwerdegegnern als Baugesuchsteller auferlegt (Art. 52 Abs. 1 BewD). Für das Inkasso dieser Kosten ist die Gemeinde zuständig. Das Gebührenreglement der Stadt Bern18 sieht für den Bauabschlag eine Reduktion der Grundgebühr um 40 % vor (vgl. Ziff. 3.1.1 und 3.1.3. i.V. mit 3.1.3.3 GebR). Die Grundgebühr von Fr. 6'264.50 wird daher um Fr. 2'505.80 auf Fr. 3'758.70 gekürzt. Die für die Erteilung der Baubewilligung in Rechnung gestellte Gebühr von total Fr. 8'224.70 wird deshalb auf Fr. 5'718.90 reduziert.

b) Die Beschwerdegegner haben zudem der Beschwerdeführerin die Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die Kostennote des Anwaltes der Beschwerdeführerin gibt zu keinen Bemerkungen Anlass. Die Beschwerdegegner haben somit der Beschwerdeführerin die Parteikosten von Fr. 4'967.10 zu ersetzen. Die Beschwerdegegner haften solidarisch für den gesamten Betrag.

III. Entscheid

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Bauentscheid der Gemeinde Bern vom 26. Februar 2018 wird aufgehoben. Dem Baugesuch vom 21. Dezember 2016 wird der Bauabschlag erteilt.

2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.– werden den Beschwerdegegnern zur Bezahlung auferlegt. Die Beschwerdegegner haften solidarisch für den gesamten Betrag. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.

Die reduzierten Kosten des erstinstanzlichen Baubewilligungsverfahrens von Fr. 5'718.90 werden den Beschwerdegegnern zur Bezahlung auferlegt. Die Beschwerdegegner haften solidarisch für den gesamten Betrag. Für das Inkasso dieser Kosten ist die Gemeinde zuständig.

3. Die Beschwerdegegner haben der Beschwerdeführerin die Parteikosten im Betrag von Fr. 4'967.10 (inkl. Mehrwertsteuer) zu ersetzen. Die Beschwerdegegner haften solidarisch für den gesamten Betrag.

IV. Eröffnung

• Herrn Rechtsanwalt B.________, eingeschrieben

• Frau Rechtsanwältin E.________, eingeschrieben

• Baubewilligungsbehörde der Stadt Bern, Bauinspektorat, eingeschrieben

Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion

Der Direktor

Christoph Neuhaus

Regierungspräsident