RA Nr. 110/2018/158 Bern, 20. Juni 2019
in der Beschwerdesache zwischen
Herrn A.________ Beschwerdeführer
und
Frau B.________ Beschwerdegegnerin 1
Herrn C.________ Beschwerdegegner 2
alle vertreten durch Herrn Rechtsanwalt D.________
sowie
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Meikirch, Gemeindeverwaltung,
Wahlendorfstrasse 10, 3045 Meikirch
betreffend den Entscheid der Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Meikirch vom 29. Oktober 2018 (Baugesuchs-Nr. 18/08; Ersatz Buchenhecke durch Holzzaun)
I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdegegnerin 1 und der Beschwerdegegner 2 (nachfolgend: Beschwerdegegnerschaft) entfernten anfangs 2018 die auf der West-Ost-Grenze der Parzellen Meikirch Grundbuchblatt Nrn. F.________ und G.________ bestehende Buchenhecke und ersetzten sie durch einen rund 9 m (9,07 m) langen Holzlattenzaun. Gemäss Baugesuch1 weist der Zaun, der auch als «Absturzsicherung» bezeichnet wird, ab dem Terrassenboden der Beschwerdegegnerschaft eine Höhe von 1,20 m auf. Die Parzellen liegen in der Wohnzone W2. Mit Anzeige vom 21. Februar 2018 informierte der Beschwerdeführer die Gemeinde Meikirch über das von der Beschwerdegegnerschaft ausgeführte Bauvorhaben. Die Gemeinde klärte daraufhin die Situation vor Ort ab und sah im ausgeführten Bauvorhaben einen baubewilligungspflichtigen Tatbestand. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs verfügte die Gemeinde am 19. März 2018 die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands und wies die Beschwerdegegnerschaft gleichzeitig auf die Möglichkeit eines nachträglichen Baugesuchs hin.2 Daraufhin reichte die Beschwerdegegnerschaft am 28. März 2018 ein nachträgliches Bau- und Ausnahmegesuch ein, wogegen der Beschwerdeführer am 4. Juni 2018 Einsprache erhob.3 Mit Bauentscheid vom 29. Oktober 2018 erteilte die Gemeinde Meikirch dem Vorhaben die Baubewilligung.
2. Dagegen reichte der Beschwerdeführer am 29. November 2018 (Postaufgabe 30. November 2018) Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Er beantragt die Aufhebung des Bauentscheids vom 29. Oktober 2018 und die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Der erstellte Sichtschutzzaun verstosse in krasser Weise gegen die Gestaltungsvorschriften gemäss Gemeindebaureglement. Zudem könne dem Zaun keine Ausnahmebewilligung erteilt werden und die Gemeinde sei zur Erteilung der nötigen Ausnahmebewilligung(en) nicht zuständig.
3. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet4, holte bei der Gemeinde Meikirch die Vorakten ein. Die Gemeinde beantragt mit Stellungnahme vom 13. Dezember 2018 die Abweisung der Beschwerde und die Bestätigung ihres Entscheids. Auch die Beschwerdegegnerschaft beantragt mit Eingabe vom 3. Januar 2019 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Das Rechtsamt nahm mit Verfügung vom 14. Februar 2019 eine summarische Einschätzung vor und wies darauf hin, dass die Gemeinde die Erteilung der Ausnahmebewilligung (Art. 26 BauG5) mit der Notwendigkeit einer Absturzsicherung begründet habe. So verlangten die SIA Norm 358 «Geländer und Brüstungen» sowie die Fachbroschüre «Geländer und Brüstungen» der Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu), dass jede begehbare, d.h, für Personen zugängliche Fläche, bei der eine Gefährdung durch Absturz anzunehmen sei, durch ein Schutzelement – Geländer oder Brüstung – gesichert sein müsse. Es sei jedoch fraglich, ob ein Ausnahmegrund vorliege, soweit der Zaun die Höhe von 1,0 m übersteige. Zudem sei der Zaun gemäss einer summarischen Einschätzung nicht so gestaltet, dass er nicht be- oder überklettert werden könne. Die Verfahrensbeteiligten erhielten Gelegenheit, sich dazu zu äussern.
Der Beschwerdeführer weist mit Eingabe vom 5. März 2019 darauf hin dass er zu der Einschätzung des Rechtsamtes nichts zu ergänzen oder anzufügen habe. Sämtliche Ausführungen der Gemeinde und der Beschwerdegegnerschaft würden bestritten. Schliesslich halte er an seiner Beschwerde fest. Die Gemeinde verweist in ihrer Stellungnahme vom 5. März 2019 auf ihren Entscheid, worin sie verfügt habe, dass der Zaun so zu gestalten sei, dass ein Beklettern nicht mehr möglich sei. Dies könne durch die Montage einer Plexiglasplatte auf der Parzelleninnenseite "problemlos erreicht werden". Im Übrigen weise der Zaun eine Höhe von 1,20 m auf. Die Bauherrschaft habe sich bereit erklärt, zwei Zaunlatten zu entfernen, so dass der fertige Zaun 1,0 m über dem fertigen Gartenterrain zu liegen komme. In diesem Sinne mache die Bauherrschaft von einer Projektänderung Gebrauch.
4. Die Beschwerdegegnerschaft reichte mit Eingabe vom 7. März 2019 eine Projektänderung ein. Diese umfasst gemäss den beiden Plänen "H.________weg 12 Bauprojekt «Absturzsicherung»", Frontansicht, Mst. 1:50 sowie Seitenansicht, Mst. 1:10 vom 25. Februar 2019 und der Beschreibung der Beschwerdegegnerschaft die Reduktion der Höhe des Zaunes und die Befestigung einer Plexiglasplatte auf der dem Wohnhaus zugewandten Seite. Mit diesen Änderungen würden die Vorgaben der Fachbroschüre der bfu eingehalten. Zudem stellt die Beschwerdegegnerschaft "vorsorglich" ein Ausnahmegesuch für die Überschreitung der Höhe. Aus prozessökonomischer Sicht sei eine Rückweisung nicht angezeigt.
Die Verfahrensbeteiligten erhielten mit Verfügung vom 15. März 2019 Gelegenheit, zur eingereichten Projektänderung Stellung zu nehmen. Die Gemeinde stellt mit Eingabe vom 18. März 2019 fest, dass mit der Reduktion der Zaunhöhe auf das für eine Absturzsicherung geforderte Mass von 1,0 m und das Anbringen einer Plexiglasscheibe sowohl den Anliegen des Einsprechers als auch des Rechtsamtes Rechnung getragen werde. Der Beschwerdeführer legt in seiner Stellungnahme vom 4. April 2019 dar, dass sich durch die Projektänderung seine Situation massiv verschlechtere, da die Auflage betreffend Begrünung wegfalle. Im Übrigen werde die relevante Höhe des Zaunes/Absturzsicherung gemäss seinen Berechnungen immer noch überschritten. Zudem entspreche die Verkleidung aus "Plastikplatten" nicht den Intentionen der damaligen Planungskommission "bei der Beschreibung der Abstufung einer Stützmauer". Schliesslicht reicht er Vorschläge zu einer Ausgestaltung der Absturzsicherung als Buchenhecke bzw. als vertikales Staketengeländer ein. Die Beschwerdegegnerschaft und die Gemeinde liessen sich dazu nicht vernehmen.
5. Auf die Rechtsschriften und die Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Eintretensvoraussetzungen
Bauentscheide können nach Art. 40 BauG innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig. Die Beschwerdeschrift erfüllt die Formerfordernisse gemäss Art. 32 Abs. 2 VRPG6 und wurde innert 30 Tagen seit Eröffnung des Bauentscheids am 6. November 2018 eingereicht (Art. 40 Abs. 1 BauG). Auf die Beschwerde kann daher grundsätzlich eingetreten werden.
2. Einsprache- und Beschwerdelegitimation
a) Nach Auffassung der Beschwerdegegnerschaft fehlt es dem Beschwerdeführer mangels schutzwürdigen Interesses sowohl an der Einsprache- als auch an der Beschwerdebefugnis.
b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Der Beschwerdeführer hat sich als Einsprecher am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist damit formell zur Beschwerdeführung legitimiert.7
c) Neben der formellen Beschwer bedarf es auch der materiellen Beschwer: Nach Art. 35 Abs. 2 Bst. a BauG sind nur Personen zur Einsprache befugt, welche durch das Vorhaben unmittelbar in eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen sind. Nach Lehre und Rechtsprechung ist eine Person in schutzwürdigen Interessen berührt, wenn sie durch ein Bauvorhaben in höherem Mass als die Allgemeinheit betroffen ist und zum Streitgegenstand eine besondere Beziehungsnähe hat.8 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts muss die besondere bzw. spezifische Beziehungsnähe zum Streitgegenstand bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein.9 In einer besonders nahen Beziehung zur Streitsache stehen naturgemäss die Nachbarn des Baugrundstücks. Unter Nachbarn versteht die Verwaltungs- und Gerichtspraxis vorab die Eigentümerinnen und Eigentümer von Nachbargrundstücken. Der Kreis der betroffenen Nachbarschaft kann nicht allgemein festgelegt werden, sondern muss im Einzelfall nach den konkreten Verhältnissen bestimmt werden. Die Einsprachebefugnis des Nachbarn ist in der Regel zu bejahen, wenn dessen Liegenschaft unmittelbar an das Baugrundstück angrenzt oder allenfalls nur durch einen Verkehrsträger davon getrennt wird. Es wird darauf verzichtet, auf bestimmte feste Werte abzustellen. Nach der bundesgerichtlichen Praxis sind Nachbarn aber bis im Abstand von etwa 100 m in der Regel zu Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Bauvorhaben legitimiert. Allerdings ergibt sich die Legitimation nicht schon allein aus der räumlichen Nähe, sondern erst aus einer daraus herrührenden besonderen Betroffenheit. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Nachbarn durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann.10
d) Der Beschwerdeführer ist Alleineigentümer der Parzellen Meikirch Grundbuchblatt Nrn. I.________; in letzterer wohnt er. Die Distanz zum umstrittenen Vorhaben beträgt 20 bis 30 m (je nach Winkel) und liegt damit unter dem gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung geforderten Abstand von 100 m. Es besteht jedoch kein unmittelbarer Sichtkontakt, da sich sein Garten auf der dem Vorhaben abgewandten Seite, d.h. auf der Ost- bzw. Südseite seines Grundstücks befindet. Soweit er sich (nur) auf ästhetische Rügen beruft, ist die besondere Betroffenheit zumindest fraglich. Der Beschwerdeführer ist jedoch auch Eigentümer der direkt an das Vorhaben angrenzenden Strassenparzellen Meikirch Grundbuchblatt Nrn. J.________, weshalb die Legitimation des Beschwerdeführers zweifelsohne gegeben ist. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerschaft ist die Legitimation des Beschwerdeführers somit zu bejahen und auf die Beschwerde einzutreten.
3. Projektänderung
a) Die Beschwerdegegnerschaft reichte mit ihrer Eingabe vom 7. März 2019 eine Projektänderung ein. Diese umfasst gemäss den eingereichten Plänen und der Beschreibung der Beschwerdegegnerschaft die Entfernung zweier Holzlatten, was die Reduktion der Höhe des umstrittenen Zauns von 1,20 m auf 1,00 m bewirkt. Um das Be- oder Überklettern zu unterbinden, enthält die Projektänderung die Befestigung einer "passgenauen und sich über die Höhe des Zauns erstreckenden Platte aus Plexiglas auf der dem Wohnhaus zugewandten Seite".
b) Laut Art. 43 BewD11 kann die Baugesuchstellerin oder der Baugesuchsteller während eines Baubewilligungsverfahrens oder eines nachfolgenden Beschwerdeverfahrens vor der BVE eine Projektänderungeinreichen, ohne dass deshalb ein neues Baubewilligungsverfahren eingeleitet werden muss. Eine Projektänderung liegt vor, wenn das Bauvorhaben in seinen Grundzügen gleich bleibt. Erfolgt die Projektänderung im Beschwerdeverfahren, sind die Gemeinde, die Gegenpartei und die von der Projektänderung zusätzlich berührten Dritten anzuhören. Die Beschwerdeinstanz ist befugt, die Sache zur Weiterbehandlung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 43 Abs. 3 BewD), kann aber auch selbst über die Projektänderung entscheiden. Das geänderte Projekt tritt an die Stelle des ursprünglichen Bauvorhabens.12
c) Vorliegend bleibt das Bauvorhaben durch die eingereichte Projektänderung in den Grundzügen gleich. Deshalb können die Anpassungen als Projektänderung behandelt werden. Die Projektänderung berührt keine öffentlichen oder wesentlichen nachbarlichen Interessen zusätzlich und die Verfahrensbeteiligten wurden angehört. Auf eine Publikation oder eine Anhörung Dritter konnte daher verzichtet werden. Gegenstand des Verfahrens ist somit nur noch das Projekt gemäss den mit Projektänderung vom 7. März 2019 eingereichten beiden Plänen (gestempelt von der BVE am 8. März 2019).
4. Höhe der Mauer / Messweise Terrain
a) Die Beschwerdegegnerschaft hat auf der westlichen Grenze ihrer Parzelle Nr. F.________ den als Absturzsicherung bezeichneten Zaun erstellt. Die westliche Grenze des Grundstücks liegt über der Rampe der Einstellhallenzufahrt (Parzelle Nr. G.________). Die Stützmauer entlang der Zufahrt weist anfangs unbestrittenermassen eine Höhe von 0,99 m auf und erreicht bei der Einfahrt zur unterirdischen Einstellhalle eine Höhe von 1,97 m. Das hinter der Mauerkrone liegende, aufgeschüttete Terrain, auf dem sich der Terrassenboden bzw. Garten der Beschwerdegegnerschaft befindet, weist ab der H.________ eine Höhe von 0,75 m auf. Dies wird auch vom Beschwerdeführer nicht bestritten.
b) Der Beschwerdeführer vertritt bezüglich der Projektänderung die Auffassung, dass die "Gesamthöhe der Ausnahme" nach wie vor "falsch" sei, da von einer falschen Annahme ausgegangen und gemessen werde. Vorliegend müsse die Höhe ab dem abgegrabenen Terrain gemessen werden.13
c) Die Gemeinde hat in ihrer Stellungnahme zur Beschwerde darauf hingewiesen, dass das gewachsene Terrain dem Verlauf der H.________wegstrasse entspreche. Die Messweise richte sich nach Art. 1 BMBV. Die Gesamthöhe des vor der Projektänderung zu beurteilenden Holzzauns betrage 120 cm. Er stehe auf dem aufgeschütteten Terrain der Baugesuchsteller. Das aufgeschüttete Terrain liege 75 cm über dem gewachsenen Terrain, so dass die Gesamthöhe über dem gewachsenen Terrain 195 cm betrage.14
Auch nach Auffassung der Beschwerdegegnerschaft entspricht die Messweise vorliegend der BMBV. Vorliegend sei trotz der Abgrabung für die Einfahrt der Einstellhalle nach wie vor ersichtlich, auf welcher Höhe das natürlich gewachsene Gelände verlaufe. Die Gesamthöhe des Holzzaunes betrage ab gewachsenem Terrain 1,95 m15 (bzw. nach der Projektänderung 1,75 m).
d) Gemäss Art. 20 Abs. 1 GBR16 wird die Gebäudehöhe vom gewachsenen Boden respektive vom tiefer liegenden neuen Terrain gemessen. Am 1. August 2011 ist die BMBV in Kraft getreten, welche u.a. die Messweise der Gebäudehöhe vereinheitlicht (Art. 14 f. BMBV) und das massgebende Terrain neu regelt (Art. 1 BMBV). Danach bildet der natürliche Geländeverlauf das massgebende Terrain zur Messung der Gebäudehöhe. Kann dieser infolge früherer Abgrabungen und Aufschüttungen nicht mehr festgestellt werden, ist vom natürlichen Geländeverlauf der Umgebung auszugehen (Art. 1 Abs. 1 BMBV). Im Falle von Abgrabungen im Hinblick auf das Bauvorhaben ist jedoch vom abgegrabenen Terrain aus zu messen (Art. 1 Abs. 3 BMBV). Art. 97 aBauV findet jedoch weiterhin Anwendung, bis die baurechtliche Grundordnung der Gemeinden an die Bestimmungen der BMBV angepasst wurde, was gemäss der bis zum 30. Juni 2019 geltenden Fassung der BMBV bis zum 31. Dezember 2020 zu geschehen hat.17 Die Gemeinde Meikirch hat diese Anpassung noch nicht vorgenommen. Die Gebäudehöhe bemisst sich daher nach Art. 97 aBauV. Zu messen ist demnach vom Terrain, wie es vor Baubeginn besteht (Abs. 1). Wird das Terrain abgegraben, so wird vom fertigen Terrain aus gemessen, wenn es tiefer liegt als das ursprüngliche Terrain (Abs. 3).
e) Das gewachsene Terrain entspricht dem Verlauf der H.________wegstrasse und gilt gemäss Art. 97 Abs. 2 Bst. c BauV bzw. Art. 1 Abs. 1 BMBV als massgebendes Terrain. Das aufgeschüttete Terrain (Höhe Terrasse BG) liegt unbestrittenermassen 0,75 m über dem gewachsenen Terrain. Darauf steht der Holzzaun mit einer Höhe von neu 1,00 m.18 Die Höhe der Mauer einschliesslich des Holzzauns als Absturzsicherung beträgt ab gewachsenem Terrain nach der Projektänderung bei der Zufahrt zur Einstellhalle 1,75 m. Diese Messweise ist nicht zu beanstanden. Derjenige Teil der Stützmauer, der zur unterirdischen Einstellhalle führt und bei der Einfahrt 1,97 m erreicht, liegt unter dem gewachsenen Terrain.19 In Anwendung von Art. 97 Abs. 3 BauV bzw. Art. 1 Abs. 3 BMBV ist die Höhe der Stützmauer mit Absturzsicherung ab dem abgegrabenen Terrain zu ermitteln und erreicht an der tiefsten Stelle somit 2,82 m. Da die Stützmauer einschliesslich des Zauns als Absturzsicherung eine Gesamthöhe von 1,75 m bis 2,82 m erreicht, ist vorliegend letztlich nicht ausschlaggebend, ob die Messung ab der H.________wegstrasse oder bei der unterirdischen Einfahrt zur Anwendung gelangt, da die Stützmauer einschliesslich der umstrittenen Absturzsicherung in jedem Fall einer Ausnahmebewilligung bedarf (vgl. die nachfolgende E. 4).
5. Ausnahmebewilligung nach Art. 26 BauG
a) Die Gesamthöhe der Stützmauer einschliesslich der Absturzsicherung liegt wie ausgeführt zwischen 1,75 m bis 2,82 m. Ab dem aufgeschütteten Terrain auf der Parzelle der Beschwerdegegnerschaft erreicht die rund 9,0 m langen Absturzsicherung eine Höhe von 1,0 m. Die dem Haus der Beschwerdegegnerschaft vorgelagerte Fläche über der Einstellhallenzufahrt dient als Terrasse bzw. Garten.
b) Gemäss Art. 6 Abs. 1 Bst. i BewD bedürfen bis zu 1,20 m hohe Einfriedungen, Stützmauern und Schrägrampen grundsätzlich keiner Baubewilligung. Werden wie vorliegend eine Stützmauer und eine Einfriedung kombiniert, ist die Höhe zusammen zu zählen, wenn die übereinander liegenden Anlagen einen funktionellen Zusammenhang haben.20 Laut Art. 16 Abs. 2 GBR21 gelten für Einfriedungen, Stützmauern und ähnliches zudem die Bestimmungen des EG ZGB22 als öffentlich-rechtliche Bestimmungen der Gemeinde. Art. 79 bis 79o des bernischen EG zum ZGB regeln unter anderem die Grenzabstände für Bauten und vorspringende Bauteile, für Brandmauern, Stützmauern und Einfriedungen. Gemäss Art. 79k EG ZGB dürfen Einfriedungen wie Holzwände, Mauern und Zäune bis zu 1,20 m Höhe vom gewachsenen Boden an die Grenze gestellt werden (Art. 79k Abs. 1 EG ZGB). Höhere Einfriedungen sind um das Mass der Mehrhöhe von der Grenze zurückzunehmen, jedoch höchstens auf 3,0 m. Die Gesamthöhe von Mauer und Einfriedung beträgt wie ausgeführt mindestens 1,75 m und überschreitet die zulässige Höhe um mindestens 0,55 m. Soweit der ausgeführte Zaun direkt an die Grenze gestellt worden ist und wegen fehlender nachbarlicher Zustimmung des Beschwerdeführers nicht über ein Näherbaurecht verfügt (Art. 15 Abs. 1 GBR i.V. mit Art. 27 Abs. 4 BewD), ist somit eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 26 BauG erforderlich (vgl. auch E. 4e).
c) Der Beschwerdeführer rügt, der Ausnahmegrund für die Überschreitung der Einfriedungshöhe sei nicht gegeben.
d) Nach Auffassung der Beschwerdegegnerschaft ist bezüglich der ursprünglich bewilligten Absturzsicherung nicht zu beanstanden, dass die Ausnahmebewilligung für die Überschreitung der Zaunhöhe erteilt worden ist. Es seien besondere Verhältnisse gegeben. Diese bestünden einerseits darin, dass die vorbestehende Buchenhecke noch 40 cm höher als die Absturzsicherung gewesen sei. Eine Absturzsicherung von einem Meter sei "ohnehin" vorgeschrieben. Zum andern sei ein zu grosser Höhenunterschied zur bestehenden Buchenhecke nicht ästhetisch und schliesslich sei eine sinnvolle Gartengestaltung bei Verlegen der Absturzsicherung in das Grundstück hinein nicht mehr möglich.23 Die Überschreitung der bewilligungsfreien Höhe für Einfriedungen sei als geringfügig zu bezeichnen. Der Zaun wirke dezenter als die Buchenhecke und erfülle die Funktion als Absturzsicherung ganzjährig. Öffentliche Interessen seien keine verletzt. Die Rügen des Beschwerdeführers seien rein subjektiver Natur.
e) Auch nach Darlegung der Gemeinde sind hier die Voraussetzungen zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung gegeben.24 Vorliegend wäre eine Mehrhöhe von 75 cm über dem gewachsenen Terrain notwendig. Die Ausnahme wäre – so die Gemeinde – nicht notwendig, wenn der Holzzaun über die Mehrhöhe von 75 cm zurückversetzt würde. Dadurch würde die optische Gesamtwirkung nicht oder nur unwesentlich verändert. Dagegen entstünde ein schmaler Streifen "Niemandsland", der wiederum mit einer Absturzsicherung von 100 cm versehen werden müsste, der zudem nicht nutzbar und kaum zu unterhalten wäre. Daher sei die Erteilung der Ausnahmebewilligung "unter Berücksichtigung aller Fakten", gestützt auf die geschilderten "sehr besonderen Verhältnisse" gerechtfertigt.25
f) Ausnahmen von Bauvorschriften können erteilt werden, wenn besondere Verhältnisse es rechtfertigen und keine öffentlichen Interessen beeinträchtigt werden (Art. 26 Abs. 1 BauG). Ausnahmen dürfen überdies keine wesentlichen nachbarlichen Interessen verletzen, es sei denn die Beeinträchtigung könne durch Entschädigung vollwertig ausgeglichen werden (Art. 26 Abs. 2 BauG).
Eine Ausnahmebewilligung soll die gesetzliche Regelung, die im Interesse der Rechtssicherheit sowie der Rechtsgleichheit die tatsächlichen Verhältnisse generalisierend erfasst, einzelfallgerecht verfeinern. Ausnahmegründe beziehen sich deshalb auf den Zweck, den Umfang oder die Gestaltung eines Bauvorhabens, wenn diese in den geltenden Vorschriften nicht genügend berücksichtigt sind. Sie müssen mit den Besonderheiten des Baugrundstücks oder des Bauvorhabens zusammenhängen. Rein finanzielle Interessen, der Wunsch nach einer Ideallösung oder intensives Ausnützungsstreben rechtfertigen aber keine Ausnahmebewilligung. Es geht vielmehr darum, ausgesprochene Unbilligkeiten und Unzweckmässigkeiten zu vermeiden, welche die strikte Anwendung der Vorschrift für die Bauwilligen zur Folge hätte.
Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass der Ausnahmegrund keine absolute Grösse ist. Ob ein Sachverhalt als Ausnahmegrund genügen kann, hängt von drei Komponenten ab: Vom Interesse des Bauherrn an der Ausnahme, von der Bedeutung der Vorschrift, von der abgewichen werden soll, und von Art und Mass der verlangten Abweichung.26
g) Die Ausnahmebewilligung der Gemeinde wird damit begründet, dass wegen der Zufahrt zur Einstellhalle eine Absturzsicherung notwendig sei. Dies auch dann, wenn der Zaun auf Grund von Art. 79 EG ZGB zurückversetzt werden müsste.
h) Nach Art. 21 Abs. 1 BauG sind Bauten und Anlagen so zu erstellen, zu betreiben und zu unterhalten, dass weder Personen noch Sachen gefährdet werden. Gemäss Art. 57 Abs. 1 BauV27 dürfen Personen und Sachen weder durch den Bauvorgang noch durch den Bestand oder Betrieb von Bauten und Anlagen gefährdet werden. Im Einzelnen gelten die Bestimmungen dieser Verordnung, die Vorschriften der Spezialgesetzgebung sowie die Vorschriften und Richtlinien der Schweizerischen Unfallversicherung (SUVA). Die Normen und Empfehlungen der Fachverbände sind ergänzend zu beachten (Art. 57 Abs. 2 BauV).28 Treppen, Galerien, Balkone, Brüstungen und andere begehbare Flächen sind, soweit Absturzgefahr für Personen besteht, mit ausreichenden Geländern oder anderen genügenden Schutzvorrichtungen zu versehen (Art. 58 Abs. 1 BauV). In diesem Zusammenhang bestimmen die SIA Norm 358 «Geländer und Brüstungen» vom März 2010 sowie die Fachbroschüre «Geländer und Brüstungen» der Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu)29, dass jede begehbare, d.h. für Personen zugängliche Fläche, bei der eine Gefährdung durch Absturz anzunehmen ist, durch ein Schutzelement – Geländer oder Brüstung – gesichert sein muss. Bei Wohnbauten ist das Gefährdungsbild 1 «Fehlverhalten von unbeaufsichtigten Kindern» anwendbar. Dieses schreibt ein mindestens 1,0 m hohes Schutzelement vor, wenn die Absturzhöhe mehr als 1,0 m beträgt.30 Bei Absturzhöhen bis 1,50 m kann der Schutz auch darin bestehen, dass die Zugänglichkeit des Randes begehbarer Flächen durch geeignete Massnahmen wie Bepflanzung oder dergleichen erschwert wird.31
i) Wie ausgeführt, weist die Stützmauer entlang der Einstellhallenzufahrt eine Höhe zwischen 0,99 m und 1,97 m auf. Der vor dem Wohnhaus liegende Garten der Parzelle Nr. F.________ befindet sich über der Stützmauer und stellt eine begehbare, d.h. für Personen zugängliche Fläche im Sinne der SIA Norm 358 dar. Aufgrund der Höhe der Mauer zur Einstellhalle ist gemäss SIA Norm 358 und Fachbroschüre bfu eine Absturzsicherung von 1,0 m unabdingbar. Mit der Projektänderung weist der als Absturzsicherung dienende Holzzaun eine Höhe von 1,0 m auf. Diese Absturzsicherung ist wegen der Begehbarkeit des Gartens und dessen Lage über der Einstellhallenzufahrt aus Sicherheitsgründen erforderlich. Da die Stützmauer an der tiefsten Stelle 1,97 m hoch ist, kann die Absturzsicherung entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch nicht durch eine Bepflanzung bzw. Buchenhecke alleine gewährleistet werden.
j) Gemäss SIA Norm 358 und Fachbroschüre bfu müssen die Schutzelemente zudem vor dem Hindurchfallen schützen. Bis auf eine Höhe von 0,75 m darf ein Geländer keine Öffnungen aufweisen, deren Durchmesser grösser als 12 cm ist. Ein Beklettern der Schutz-elemente ist durch geeignete Massnahmen zu verhindern bzw. zu erschweren. Geländer sollen Kindern eine freie Sicht ermöglichen, um weniger zum Beklettern zu verleiten.32 Bei horizontalen Verkleidungen sollen gemäss Fachbroschüre bfu maximal Spalten von 2 cm eingeplant werden, damit das Schutzelement schwer beklettert werden kann. Der als Absturzsicherung dienende Holzzaun weist ohne die Plexiglasscheibe horizontale Spalten auf, die grösser als 2 cm sind. Mit der Plexiglasscheibe kann ein Be- oder Überklettern verhindert werden. Somit wird mit der Projektänderung den Vorgaben zum Schutz für Kinder gemäss SIA Norm 358 und Fachbroschüre bfu vollumfänglich Rechnung getragen.33 Eine ausreichende Absturzsicherung ist für die Bewohner und Bewohnerinnen jeden Alters und deren Besucher nötig, um sie vor den typischen Gefahren zu schützen. Dabei geht die gemäss Projektänderung vorgenommene Reduktion der Absturzsicherung auf 1,0 m nicht über das geforderte Minimum hinaus.
Schliesslich hätte ein Zurückversetzen des Zauns auf den gemäss EG ZGB erforderlichen Grenzabstand hier ein beträchtliches Gefahrenpotential insbesondere für Kinder und weitere Personen zur Folge. Der entstehende Raum über der Stützmauer der Einstellhalle müsste wegen der Absturzgefahr wiederum gemäss den Vorgaben der SIA Norm 358 und der Fachbroschüre bfu durch ein weiteres Schutzelement von mindestens 1,0 m abgesichert werden. Dem Vorhaben stehen auch keine privaten Interessen der Nachbarinnen und Nachbarn entgegen; insbesondere sind keine wohnhygienischen Interessen der Nachbarinnen und Nachbarn betroffen.34 Dies umsomehr als sich die Absturzsicherung am gleichen Ort wie die entfernte Buchenhecke befindet und den (ästhetischen) Anschluss an die bestehende Hecke ab Parzelle Nr. K.________ schafft (vgl. E. 7). Folglich liegen besondere Verhältnisse vor, die eine Ausnahme vom massgebenden Grenzabstand rechtfertigen. Da somit besondere Verhältnisse vorliegen und durch die beabsichtigte Unterschreitung des Grenzabstands weder öffentliche noch wesentliche nachbarliche Interessen beeinträchtigt werden, hat die Vorinstanz den Beschwerdegegnern zu Recht eine entsprechende Ausnahmebewilligung erteilt. Zudem ist die Absturzsicherung zur Einhaltung der Sicherheitsvorgaben gemäss Art. 21 BauG und Art. 58 BauV erforderlich. Die Beschwerde erweist sich somit auch in diesem Punkt als unbegründet.
6. Zuständigkeit für die Erteilung der Ausnahmebewilligung
a) Der Beschwerdeführer rügt, es sei kein Amtsbericht des Regierungsstatthalters gemäss Art. 9 Abs. 4 BewD eingeholt worden.
b) Die Gemeinde legt dar, dass Art. 16 Abs. 2 GBR die privatrechtlichen Bestimmungen des EG ZGB verbindlich als öffentlich-rechtliche Vorschriften der Gemeinde bezeichne. Der Gemeinderat sei die nach kommunalem Recht zuständige Behörde für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen im Zuständigkeitsbereich der Gemeinde und habe vorliegend die Ausnahmebewilligung erteilt.35
c) Nach Auffassung der Beschwerdegegnerschaft hat die Gemeinde die Bestimmungen des EG ZGB zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften erklärt. Aus Art. 60 Abs. 1 Bst. b GBR folge die Zuständigkeit des Gemeinderates zur Beurteilung des Ausnahmegesuchs. Ein Amtsbericht sei somit nicht nötig.36
d) Nicht jeder Verweis auf das EG ZGB bedeutet, dass diese Bestimmungen damit zu öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften werden. Dies gilt nur, soweit die Gemeinde die zivilrechtlichen Vorschriften explizit als öffentlich-rechtliche Vorschriften verstanden haben will.37 Dies ist bei den Bestimmungen der Gemeinde Meikirch der Fall. In Art. 16 Abs. 2 GBR werden die Bestimmungen des EG ZGB über Einfriedungen und Stützmauern ausdrücklich als öffentlich-rechtliche Vorschriften der Gemeinde ausgewiesen. Selbst im Falle einer Lücke im kommunalen Recht sieht Art. 3 Abs. 1 NBRD38 vor, dass die nachbarrechtlichen Bestimmungen des EG ZGB über Stützmauern und Einfriedungen als öffentlich-rechtliche Vorschriften der Gemeinde gelten. Bei den Vorschriften der Gemeinde Meikirch handelt es sich um kommunale Vorschriften, wovon die Baubewilligungsbehörde, d.h. die Gemeinde Meikirch, Ausnahmen erteilen kann (Art. 27 Abs. 1 BauG). Das Einholen eines Amtsberichts des Regierungsstatthalters gemäss Art. 9 Abs. 4 BewD war daher vorliegend nicht erforderlich.
7. Ästhetik
a) Der Beschwerdeführer rügte bezüglich dem ursprünglichen Zaun eine Verletzung von Art. 18 Abs. 1 GBR, der eine gute Einordnung von Bauten und Anlagen in das Landschaftsbild verlange. Dazu seien Proportionen, Gestaltung, Farb- und Materialwahl zu beachten. Der Holzzaun hebe sich deutlich erkennbar von der natürlichen Struktur der bestehenden, lebendigen Buchenhecke ab. Zudem vermöge die bestehende Buchenhecke eine verbesserte ästhetische Gesamtwirkung zu erzielen.39 Bezüglich der Projektänderung weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass dadurch die Situation ästhetisch nicht verbessert werde, da die Auflage hinsichtlich Begrünung wegfallen werde und die "Holzladewand" durch die Verwitterung "grau in grau" übergehen werde.40
b) Nach Auffassung der Beschwerdegegnerschaft kommt es bei der Beurteilung, ob sich eine Baute oder Anlage gut in das Orts- und Landschaftsbild einordne, nicht auf das Empfinden einzelner Personen an. Zudem sei der Zaun unmittelbar an die von Beton umgebene Einfahrt in die Einstellhalle aufgestellt worden. Der Holzzaun könne vor diesem Hintergrund gar als "ästhetische Aufwertung" betrachtet werden, da die Erscheinung der Betonwand abgemildert werde, zumal das Holz des Zaunes im Laufe der Zeit auf Grund von Witterungseinflüssen laufend "grauer" bzw. unauffälliger werde.41
c) Gemäss vorinstanzlichem Entscheid ist der Holzzaun mit Pflanzen zu begrünen. Mit dieser Massnahme solle eine Annäherung des Holzzauns zur angrenzenden Buchenhecke geschaffen werden. Im Übrigen befinde sich das Bauvorhaben weder in einem Ortsbildschutzgebiet noch in einem Landschaftsschongebiet nach Art. 42 ff. GBR. Auch sei kein erhaltens- oder schützenswertes Objekt in unmittelbarer Nähe.
d) Bauten, Anlagen, Reklamen, Anschriften und Bemalungen dürfen Landschaften, Orts- und Strassenbilder nicht beeinträchtigen (Art. 9 Abs. 1 BauG). Diese Vorschrift stellt die «ästhetische Generalklausel» im Sinne eines allgemeinen Beeinträchtigungsverbots dar. Eine Beeinträchtigung liegt vor, wenn ein Bauvorhaben einen Gegensatz zur bestehenden Überbauung schafft, der erheblich stört. Die Gemeinden dürfen eigene Ästhetikvorschriften erlassen, die über die kantonalen Vorschriften hinausgehen können. Derartige Vorschriften müssen, um selbständige Bedeutung zu erlangen, konkreter gefasst sein als die Anordnungen des kantonalen Rechts, sie dürfen Letztere nicht bloss allgemein anders formulieren.42
Das GBR der Gemeinde Meikirch enthält insbesondere folgende Bestimmung zur Gestaltung von Bauten und Anlagen: "Bauten und Anlagen sind hinsichtlich Gesamterscheinung, Lage, Proportionen, Dach- und Fassadengestaltung, Material- und Farbwahl so auszubilden, dass sie sich gut ins Orts- und Landschaftsbild einordnen" (Art. 18 Abs. 1 GBR). Diese Bestimmung geht weiter als Art. 9 Abs. 1 BauG; ihr kommt daher selbständige Bedeutung zu.
e) Der Begriff «gute Einordnung» stellt einen unbestimmten kommunalen Gesetzesbegriff dar, bei dessen Auslegung die kommunalen Behörden einen gewissen Beurteilungsspielraum haben. Jedoch dürfen auch an das Erfordernis der guten Einordnung bzw. Gesamtwirkung nicht unverhältnismässig hohe Ansprüche gestellt werden. Die gute Gesamtwirkung ist weder an geringen noch an besonders hohen architektonischen Qualitäten zu messen. Das bedeutet bei durchschnittlichen örtlichen Gegebenheiten, dass das Mittelmass der Umgebung nicht gestört werden darf und sich eine neue Baute oder Anlage an den qualitativ hochwertigeren Bauten und Anlagen der Umgebung zu orientieren hat.43
Der als Absturzsicherung dienende Holzzaun liegt über der Einfahrt zur unterirdischen Einstellhalle der Überbauung «L.________». Die Siedlung liegt in der Wohnzone W2 und befindet sich nicht in einem Ortsbildschutzgebiet. Zwar mag der Holzzaun zu Beginn einen Kontrast zur anschliessenden Buchenhecke abgeben. Die allmähliche Verwitterung des Holzes kann aber zu einer besseren Integration der Absturzsicherung in das Siedlungsbild beitragen. Mit der Auflage der Gemeinde, den Zaun auf der Aussenseite begrünen zu lassen, vermag sich dieser gut in die bestehende Umgebung zu integrieren und so auch den gewünschten Anschluss an die vorhandene Buchenhecke zu schaffen. Insgesamt handelt es sich bei der umstrittenen Absturzsicherung um ein relativ geringfügiges und unauffälliges Bauvorhaben. Hinzu kommt, dass bei einer Absturzsicherung nur geringe Gestaltungsmöglichkeiten bestehen. Die Gemeinde, der bei der Auslegung der Ästhetikvorschriften ihres Baureglements eine gewisse Autonomie zukommt, hat denn auch keine Vorbehalte gegen dieses Vorhaben geäussert. Auch diese Rüge erweist sich daher als unbegründet.
f) Ausnahme- und Baubewilligungen können mit Bedingungen oder Auflagen verknüpft werden (Art. 29 Abs. 2 und Art. 38 Abs. 3 BauG). Auflagen sind Pflichten, die mit einer Baubewilligung verbunden sind. Die Nichterfüllung einer Auflage berührt die Geltung der Baubewilligung nicht, kann aber baupolizeiliche Massnahmen – insbesondere die Ersatzvornahme – und Bestrafung nach sich ziehen.44 Die Bedingungen und Auflagen müssen in einem engen sachlichen Zusammenhang zur erteilten Bau- oder Ausnahmebewilligung stehen und verhältnismässig sein. Verhältnismässig ist eine Nebenbestimmung nur dann, wenn sie zum Erreichen des angestrebten Ziels erforderlich, geeignet und für den Bauherrn zumutbar ist. Bezüglich der ursprünglich bewilligten Absturzsicherung hat die Gemeinde gemäss dem Vorschlag der Beschwerdegegnerschaft eine Auflage zur Begrünung der Aussenseite aufgenommen. Die Auflage dient vor allem dazu, einen Anschluss zu der ab Parzelle Nr. K.________ weiterhin bestehenden Buchenhecke zu schaffen und dient wie ausgeführt der Verbesserung der ästhetischen Wirkung der Absturzsicherung. Die Massnahme ist auch bezüglich der Projektänderung geeignet, das angestrebte Ziel zu erreichen und ist erforderlich, geeignet und für die Beschwerdegegnerschaft zumutbar. An der Auflage bezüglich Begrünung ist daher festzuhalten. Da der Bauentscheid der Gemeinde bestätigt wird, ist keine Wiederholung der Auflage notwendig.45
8. Fazit und Kosten
a) Zusammenfassend ergibt sich, dass das Vorhaben den anwendbaren Vorschriften entspricht. Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann und die Projektänderung vom 7. März 2019 ist zu bewilligen. Im Übrigen ist der Entscheid der Gemeinde vom 29. Oktober 2018 zu bestätigen.
b) Die Grundsätze der Kostenverlegung sind in Art. 108 VRPG46 geregelt. Demnach werden die Verfahrenskosten der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das prozessuale Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände rechtfertigten, keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG).
Die Verfahrenskosten im Beschwerdeverfahren bestehen aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 Abs. 1 VRPG). Für Entscheide in einer Verwaltungsjustizsache wird eine Pauschalgebühr von Fr. 200.– bis Fr. 4'000.– erhoben (Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 2 GebV47). In Anwendung dieser Bestimmung wird die Pauschale auf Fr. 1'500.– festgelegt. Die Beschwerdegegnerschaft hat mit der Projektänderung den Rügen des Beschwerdeführers hinsichtlich der Höhe des Zaunes/Absturzsicherung teilweise Rechnung getragen. Insoweit gilt sie als unterliegend. Der Beschwerdeführer hat auch nach der Projektänderung an sämtlichen Rügen festgehalten. Daher gilt er hinsichtlich der übrigen Rügen als unterliegend. Es rechtfertigt sich somit, die Verfahrenskosten zu einem Drittel der Beschwerdegegnerschaft und zu zwei Dritteln dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Im Ergebnis hat der Beschwerdeführer daher Fr. 1'000.– und die Beschwerdegegnerschaft Fr. 500.– an Verfahrenskosten zu tragen. Die Beschwerdegegnerschaft haftet solidarisch für den gesamten ihnen auferlegten Betrag.
c) Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern nicht deren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung oder Wettschlagung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als gerechtfertigt erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Der Beschwerdeführer hat der Beschwerdegegnerschaft bei diesem Verfahrensausgang zwei Drittel ihrer Parteikosten zu ersetzen. Der Beschwerdeführer war nicht anwaltlich vertreten, weshalb ihm keine Parteikosten im Sinne des Gesetzes entstanden sind (Art. 104 Abs. 1 und 2 VRPG). Für ihn sind somit keine Parteikosten zu sprechen.
Die Kostennote des Anwaltes der Beschwerdegegnerschaft gibt zu keinen Bemerkungen Anlass. Von den Parteikosten von Fr. 3'666.75 (Honorar einschliesslich Minimalgebühr Fr. 3'375.–, Auslagen Fr. 80.–, zuzüglich Mehrwertsteuer) hat der Beschwerdeführer der Beschwerdegegnerschaft zwei Drittel, ausmachend Fr. 2'444.50.–, zu ersetzen.
III. Entscheid
1. Die Projektänderung vom 7. März 2019 wird bewilligt. Massgebend sind die folgenden Pläne:
Im Übrigen wird der Bauentscheid der Gemeinde Meikirch vom 29. Oktober 2018 bestätigt und die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2. Die oberinstanzlichen Verfahrenskosten betragen Fr. 1'500.–. Davon hat der Beschwerdeführer Fr. 1'000.– und die Beschwerdegegnerschaft Fr. 500.– zu bezahlen. Die Beschwerdegegnerschaft haftet solidarisch für den gesamten ihnen auferlegten Betrag.
3. Der Beschwerdeführer hat der Beschwerdegegnerschaft Parteikosten im Betrag von Fr. 2'444.50.–, (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu ersetzen.
IV. Eröffnung
Herrn A.________, eingeschrieben
Herrn Rechtsanwalt D.________, eingeschrieben
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Meikirch, Gemeindeverwaltung, eingeschrieben
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungsrat