RA Nr. 110/2017/15 Bern, 3. Mai 2017
in der Beschwerdesache zwischen
Einwohnergemeinde Niederbipp, Dorfstrasse 19, Postfach 116, 4704 Niederbipp Beschwerdeführerin
und
Regierungsstatthalteramt Oberaargau, Schloss, Postfach 175, 3380 Wangen an der Aare
betreffend die Verfügung des Regierungsstatthalteramts Oberaargau vom 27. Dezember 2016 (bbew 119/2016; Entsorgungswerkhof)
I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdeführerin reichte am 22. Juli 2016 beim Regierungsstatthalteramt Oberaargau ein Baugesuch ein für den Neubau eines Entsorgungswerkhofs sowie den Abbruch von zwei Nebenbauten und die Neugestaltung der Umgebung. Gegen dieses Bauvorhaben erhoben mehrere Einwohner der Gemeinde Niederbipp Einsprache.
Mit Gesamtbauentscheid vom 27. Dezember 2016 erteilte das Regierungsstatthalteramt Oberaargau die Baubewilligung. Zur strassenmässigen Erschliessung ordnete es die Bedingung an, die Zufahrtsstrasse zum Entsorgungswerkhof via A.________ - B.________- C.________ - D.________ sei auf eine Fahrbahnbreite von 4.20 m wiederherzustellen.
2. Gegen diese in Ziff. 4.4 des angefochtenen Entscheids statuierte Bedingung reichte die Beschwerdeführerin am 24. Januar 2017 Beschwerde ein bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE). Die Beschwerdeführerin beantragt, die Bedingung sei aufzuheben und die bestehende Fahrbahnbreite sei im jetzigen Zustand zu belassen. Sie macht insbesondere geltend, die aktuelle Strasse sei genügend breit und die Einsprecher hätten im vorinstanzlichen Verfahren die Fahrbahnbreite erst nach abgelaufener Einsprachefrist gerügt. Auch sei nicht mit erheblichem Mehrverkehr zu rechnen. Die Vor-instanz habe weiter fälschlicherweise die Normen für neue Zufahrtsstrassen anstatt die Bestimmungen für bestehende Zufahrten angewendet. Schliesslich sei die angeordnete Verbreiterung unverhältnismässig und die Vorinstanz habe in unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin eingegriffen.
3. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet1, führte den Schriftenwechsel durch und edierte die Vorakten. Zudem stellte es den Einsprechenden eine Kopie der Beschwerde zu und gab ihnen Gelegenheit für eine Beteiligung als Partei am Beschwerdeverfahren. Es wies darauf hin, Stillschweigen gelte als Verzicht auf die Beteiligung am weiteren Verfahren. Die Einsprechenden liessen sich nicht vernehmen.
Das Rechtsamt holte weiter einen Fachbericht beim Tiefbauamt des Kantons Bern, Oberingenieurkreis IV (TBA OIK IV) zur strassenmässigen Erschliessung ein. Die Beteiligten erhielten Gelegenheit, zu diesem Fachbericht Stellung zu nehmen sowie Schlussbemerkungen einzureichen.
4. Auf die Rechtsschriften, die eingeholten Vorakten und den Fachbericht TBA OIK IV wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Eintretensvoraussetzungen
a) Angefochten ist ein Gesamtentscheid nach Art. 9 KoG2. Laut Art. 11 Abs. 1 KoG kann er – unabhängig von den geltend gemachten Einwänden – nur mit dem Rechtsmittel angefochten werden, das für das Leitverfahren massgeblich ist. Das Leitverfahren ist im vorliegenden Fall das Baubewilligungsverfahren (Art. 5 Abs. 1 KoG). Bauentscheide können nach Art. 40 Abs. 1 BauG3 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit zur Beurteilung der Beschwerde gegen den Gesamtentscheid zuständig. Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen und Baugesuchsteller, die Einsprecherinnen und Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 10 KoG in Verbindung mit Art. 40 Abs. 2 BauG).
b) Die Beschwerdeführerin ist als Baugesuchstellerin durch die angefochtenen Nebenbestimmungen sowohl formell als auch materiell beschwert. Auf ihre form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2. Prüfung der Fahrbahnbreite durch die Vorinstanz
a) Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Einsprecher des vorinstanzlichen Verfahrens hätten die angeblich ungenügende Fahrbahnbreite erst anlässlich einer Einigungsverhandlung und damit nach Ablauf der Einsprachefrist gerügt. Soweit sich die Beschwerdeführerin mit diesen Ausführungen auf den Standpunkt stellt, die Vorinstanz hätte die genügende Strassenbreite gar nicht prüfen dürfen, ist Folgendes festzuhalten:
b) Die allgemeinen Voraussetzungen für eine Baubewilligung sind in Art. 2 BauG geregelt. Demnach sind Bauvorhaben zu bewilligen, wenn sie den bau- und planungsrechtlichen Vorschriften und den nach andern Gesetzen im Baubewilligungsverfahren zu prüfenden Vorschriften entsprechen, die öffentliche Ordnung nicht gefährden und wenn ihnen keine Hindernisse der Planung im Sinne der Art. 36 und 62 BauG entgegenstehen. Bauvorhaben dürfen nur bewilligt werden, wenn sichergestellt ist, dass das Baugrundstück auf den Zeitpunkt der Fertigstellung des Baus oder der Anlage, wenn nötig bereits bei Baubeginn, genügend erschlossen sein wird (Art. 7 Abs. 1 BauG). Die Baubewilligungsbehörde hat von Amtes wegen zu prüfen, ob die Erschliessung als Teil der baurechtlichen Bewilligungsvoraussetzungen genügend ist.
c) Die von Amtes wegen zu prüfende strassenmässige Erschliessung setzt unter anderem eine ausreichende Fahrbahnbreite voraus. Die Vorinstanz hatte die Breite der Fahrbahn deshalb unabhängig von allfälligen Rügen der Einsprechenden zu beurteilen. Daran ändert nichts, dass die Vorinstanz erst anlässlich der Einigungsverhandlung auf die Thematik der Fahrbahnbreite aufmerksam wurde. Sie war auch zu diesem Zeitpunkt nach wie vor verpflichtet, Hinweise zur allenfalls ungenügenden strassenmässigen Erschliessung von Amtes wegen näher zu prüfen. Die Vorinstanz behandelte die Frage der ausreichenden Fahrbahnbreite zu Recht.
3. Erschliessung: Ausgangslage und rechtliche Grundlagen
a) Die Beschwerdeführerin sieht für den Privatverkehr eine Zufahrtsstrecke zum Entsorgungswerkhof via A.________ - B.________ - C.________ - D.________ vor. Diese Route befindet sich in einer Fahrverbotszone mit erlaubtem Zubringerdienst. Der Gewerbeverkehr inklusive den Kehrichtfahrzeugen wird ab dem D.________ über eine weitgehend andere Strecke geleitet, welche durch Industrie- und Landwirtschaftsgebiet führt. Die Lenkung des Verkehrs erfolgt mittels Signalisation. Der Entsorgungswerkhof soll jeweils dienstags und donnerstags von 15:00 Uhr bis 18:00 Uhr und an Samstagen von 10:00 Uhr bis 16:00 Uhr geöffnet sein.
b) Die Strassenparzelle auf der Zufahrt durch das C.________ ist auf eine Breite 5.30 m ausgemarcht.4 Gebaut wurde die Fahrbahn 4.20 m breit. Wegen Abnützung der Strasse verringerte sich deren effektive Breite von 4.20 m in der Folge teilweise und eine bewilligte, private Garagenzufahrt am Strassenrand führte dazu, dass die heutige Fahrbahn an der schmalsten Stelle noch 3.80 m breit ist. Die aktuelle Fahrbahnbreite misst damit unbestritten zwischen 3.80 m und 4.20 m.
c) Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, eine Wiederherstellung der ursprünglichen Fahrbahnbreite auf 4.20 m sei notwendig für eine genügende verkehrsmässige Erschliessung des Entsorgungswerkhofs. Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Ansicht, der Entsorgungswerkhof sei mit der aktuellen Zufahrtstrasse bereits genügend erschlossen. Eine Verbreiterung der Fahrbahn auf durchgehend 4.20 m sei teuer und unverhältnismässig. Das bestehende Fahrverbot habe zudem nach wie vor Gültigkeit, womit es auch weiterhin nur Zubringern gestattet sei, die Strasse zu befahren. Ausserdem sei der Entsorgungshof nur dreimal pro Woche während weniger Stunden geöffnet. Mit erheblichem Mehrverkehr sei deshalb nicht zu rechnen.
d) Bauvorhaben dürfen nur bewilligt werden, wenn das Baugrundstück genügend erschlossen ist (Art. 7 Abs. 1 BauG). Die strassenmässige Erschliessung gilt dann als genügend, wenn die Zufahrtsstrasse „hinreichend nahe“ an die geplanten Bauten und Anlagen heranführt und diese für Wehrdienste und Sanität gut erreichbar sind (Art. 7 Abs. 2 Bst. a BauG). Die Erschliessungsstrassen müssen weiter den Beanspruchungen gewachsen sein, die sich aus der Nutzung des Baugrundstücks und der weiteren Grundstücke ergeben können, denen sie nach der Planung zu dienen bestimmt sind (Art. 7 Abs. 3 BauG). Nach Art. 8 BauG umschreibt der Regierungsrat die Anforderungen an eine genügende Erschliessung (Abs. 1). Er ordnet namentlich auch die Fälle, in denen eine bestehende Erschliessungsstrasse als genügend geltend kann, obgleich sie den Anforderungen an eine Neuerschliessung nicht entspricht (Abs. 2 Bst. a) und die für besondere Fälle möglichen Erleichterungen oder geltenden strengeren Anforderungen (Abs. 2 Bst. b).
Demnach genügen bestehende Erschliessungsanlagen für Bauvorhaben in einem weitgehend überbauten Gebiet oder ausserhalb der Bauzone dann, wenn die insgesamt zu erwartende Mehrbelastung verhältnismässig gering ist und die Verkehrssicherheit und Brandbekämpfung gewährleistet sind (Art. 5 Bst. a BauV5). Die Frage, ob die Verkehrssicherheit auf einer bestehenden Erschliessungsstrasse gewährleistet ist, ist aufgrund einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse vor Ort zu beantworten. Die gesetzlichen Be-stimmungen zur Fahrbahnbreite von Neuanlagen können allerdings insoweit berücksichtigt werden, als ein massives Abweichen davon vermuten lässt, dass die Verkehrssicherheit nicht mehr gewährleistet ist.6 Für die Beurteilung der Verhältnismässigkeit der insgesamt zu erwartenden Mehrbelastung ist auf die nach den geltenden Zonenvorschriften gesamthaft mögliche Nutzung abzustellen. Die Mehrbelastung muss im Verhältnis zum gegenwärtigen Verkehrsaufkommen verhältnismässig gering sein.7 Eine erwartete Verdoppelung des Verkehrsaufkommens bedeutet nicht automatisch, dass die Mehrbelastung nicht mehr gering ist. Wesentlich sind auch die örtlichen Verhältnisse (bisherige Nutzung, Fahrbahnbreite, Länge und Übersichtlichkeit der Zufahrt) sowie die Benützerkategorien (PW, Lastwagen, Schulkinder, usw.).8
Genügt die bestehende Erschliessungsanlage nicht, so hält Art. 7 Abs. 2 BauV für die Zufahrt zum Baugrundstück fest, dass die Fahrbahnbreite bei Strassen mit Gegenverkehr 4.20 m grundsätzlich nicht unterschreiten soll. Wenn besondere Verhältnisse im Sinne von Art. 6 Abs. 3 BauV es erfordern, kann aber die Fahrbahnbreite auch bei Strassen mit Gegenverkehr auf 3 m herabgesetzt werden. Als besondere Verhältnisse gelten nach Art. 6 Abs. 3 BauV etwa vorhandene bauliche Hindernisse, eine gebotene Verlangsamung des Verkehrs oder eine zu erwartende geringe Verkehrsbelastung (Zufahrt für nicht mehr als 20 Wohnungen oder verkehrsmässig gleichbleibende Nutzung).
Während also die Vorgaben an eine neue Erschliessungsstrasse bei besonderen Verhältnissen eine Herabsetzung der Fahrbahnbreite bis auf 3 m zulassen (Art. 7 Abs. 3 BauV), enthält Art. 5 BauV für bestehende Erschliessungsstrassen keine Vorgabe zur Fahrbahnbreite. Sofern die genannten Voraussetzungen dieser Bestimmung erfüllt sind, kann eine bestehende Erschliessungsstrasse deshalb sogar weniger als 3 m breit sein.9
4. Erschliessung: Ausführungen der Fachbehörde und Würdigung
a) Das TBA OIK IV führte in seinem Fachbericht zur strassenmässigen Erschliessung des Entsorgungswerkhofs vom 30. März 2017 einleitend aus, die von der Gemeinde gewählte Zufahrtsroute für den Privatverkehr sei nachvollziehbar und sinnvoll. Dasselbe gilt nach Ansicht des TBA OIK IV für die Strecke, welche für den Gewerbeverkehr vorgesehen ist. Die erschliessungsrelevanten Zufahrtstrassen für den Privatverkehr seien das C.________ und der D.________, für den Gewerbeverkehr der D.________.
Zur Beurteilung der verkehrsmässigen Mehrbelastung hielt das TBA OIK IV Folgendes fest:
"Von einer "verhältnismässig geringen" Mehrbelastung gemäss Art. 5 BauV sprechen wir bei einer Verkehrszunahme von unter 10%. Für die relevanten Strassenabschnitte im vorliegenden Fall erachten wir die zu erwartende Mehrbelastung insgesamt als verhältnismässig gering. Während der Betriebszeiten des Entsorgungswerkhofs (vor allem am Samstag) gehen wir jedoch davon aus, dass die Mehrbelastung markant sein könnte. Wie gross dieser Zufahrtsverkehr effektiv sein wird, können wir nicht beurteilen."
Die Verkehrssicherheit beurteilte das TBA OIK IV wie folgt:
"Die für unsere Beurteilung relevanten Strassenabschnitte sind übersichtlich. Das seitliche Lichtraumprofil gemäss Art. 83 SG10 ist durchgehend hindernisfrei. Ein Ausweichen bei Gegenverkehr ist innerhalb der Strassenparzelle möglich. Wir erachten die Strassensicherheit grundsätzlich als gewährleistet. Der Vollständigkeit halber sei hier erwähnt, dass über zwei Abschnitte der Erschliessung Schulwege führen […]. Aufgrund der Öffnungszeiten des Werkhofs ist jedoch nicht davon auszugehen, dass Schulkinder durch Werkhofverkehr gefährdet werden könnten."
Abschliessend machte das TBA OIK IV folgende weitere Bemerkungen:
"[…] Aufgrund Art. 6 Abs. 3 BauV ist bezüglich Bemessung der Fahrbahnbreite auch auf die Verkehrssicherheit sowie auf Landschaft und Ortsbild Rücksicht zu nehmen. Zwischen Fahrbahnbreite, Strassenraumgestaltung und Fahrverhalten besteht ein enger Zusammenhang. Mit schmäleren Fahrbahnen kann positiv auf die tatsächlich gefahrenen Geschwindigkeiten eingewirkt werden, was sich indirekt wieder positiv auf die Verkehrssicherheit, aber auch auf die Lärm- und Luftemissionen des Strassenverkehrs auswirkt. Zudem kann der Flächenverbrauch reduziert werden. Wir sehen im vorliegenden Fall in einer Fahrbahnbreite von durchgehend 4.20 m keine wesentlichen Vorteile für Verkehrssicherheit oder Anwohner. Wir erlauben uns den Hinweis, dass den Anliegen der Einsprechenden eine Reduktion der Betriebszeiten am Samstag wahrscheinlich mehr entgegenkommen würde […]."
b) Die erschliessungsrelevanten Strassenabschnitte für den vor allem strittigen Privatverkehr sind gemäss TBA OIK IV das C.________ und der D.________. Diese bereits bestehenden Strassenabschnitte führen gemäss Zonenplan der Gemeinde Niederbipp teilweise durch die dicht überbaute Wohnzone E.________ sowie durch die Landwirtschaftszone und entlang der Zonen öffentlicher Nutzung (ZöN) Nrn. F.________.11 Das Bauvorhaben selbst, also der Entsorgungswerkhof, befindet sich in der ZöN Nr. G.________ und damit im Baugebiet. Umgeben ist er von Landwirtschaftszonen sowie Zonen mit Überbauungsordnungen und für Sport- und Freizeitanlagen. Art. 5 Bst. a BauV ist folglich anwendbar. Ist die Mehrbelastung verhältnismässig gering und sind Verkehrssicherheit sowie Brandsicherheit gewährleistet, genügt die bestehende Erschliessungsroute deshalb auch dann, wenn sie die Anforderungen an die Breite für neue Zufahrtsstrassen nicht erfüllt.
c) Das TBA OIK IV erachtet die erste Voraussetzung von Art. 5 Bst. a BauV, die insgesamt verhältnismässig geringe Mehrbelastung, generell dann als erfüllt, wenn die Verkehrszunahme weniger als 10% beträgt. Zwar kann die konkret verursachte Mehrbelastung durch den Entsorgungswerkhof vorliegend nicht exakt vorhergesagt werden. Gemäss den Ausführungen des TBA OIK IV wird sie jedoch insgesamt verhältnismässig gering ausfallen. Diese Einschätzung ist nachvollziehbar: Angesichts der Öffnungszeiten des Entsorgungswerkhofs von nicht mehr als zwölf Stunden pro Woche ist nicht von einer erheblichen Zunahme des Durchschnittsverkehrs auszugehen. Dies gilt umso mehr, als der Gewerbeverkehr mit den Kehrichtfahrzeugen, wie dargelegt, über eine weitgehend andere Strecke geleitet wird. Das bereits jetzt bestehende Fahrverbot mit erlaubtem Zubringerdienst bleibt ebenfalls erhalten. Angesichts dieser Gesamtumstände ist in Übereinstimmung mit dem TBA OIK IV von einer insgesamt verhältnismässig geringen Mehrbelastung durch den Entsorgungswerkhof auszugehen.
d) Zur zweiten Voraussetzung von Art. 5 Bst. a BauV, der Verkehrssicherheit, führte das TBA OIK IV aus, diese sei mit der bestehenden Situation grundsätzlich gewährleistet. Der überzeugenden Fachmeinung des TBA OIK IV kann gefolgt werden: Zunächst haben die strittigen Abschnitte vor allem dem privaten Personenverkehr zu genügen; die Kehrichtfahrzeuge werden über eine andere Route geleitet. Das TBA OIK IV konnte sich ein Bild vor Ort machen und kam zum Schluss, das seitliche Lichtraumprofil gemäss Art. 83 SG sei durchgehend hindernisfrei, weshalb ein Ausweichen bei Gegenverkehr bereits heute möglich sei. Diese Feststellung der Fachbehörde stimmt mit dem aktenkundigen Strassenverlaufsfoto überein.12 Die für die Beurteilung relevanten Strassenabschnitte sind zudem übersichtlich. Schliesslich liegt die bestehende Strassenbreite an der schmalsten Stelle mit 3.80 m nur 40 cm unter der gesetzlichen Vorgabe für neue Zufahrtsstrassen von 4. 20 m und weicht demnach nicht massiv von den Bestimmungen für Neuanlagen ab. Die schmälere Fahrbahn kann sich zudem auch positiv auf die tatsächlich gefahrenen Geschwindigkeiten auswirken. Auch unter Berücksichtigung der umliegenden Schulwege erscheint die Verkehrssicherheit gewährleistet. Angesichts der erwähnten Öffnungszeiten ist die erheblichste Verkehrszunahme an Samstagen und damit während der schulfreien Zeit zu erwarten. Unter der Woche hat der Entsorgungswerkhof dagegen nur an zwei Nachmittagen während jeweils drei Stunden geöffnet. Die Einschätzung des TBA OIK IV, es sei nicht davon auszugehen, dass Schulkinder gefährdet würden, ist deshalb gut nachvollziehbar. Angesichts dieser Gesamtumstände ist davon auszugehen, dass die Verkehrssicherheit mit der heute bestehenden Fahrbahnbreite auch während den Öffnungszeiten des Entsorgungswerkhofs und insbesondere während der zu erwartenden stärksten Mehrbelastung an Samstagen gewährleistet sein wird. Im Übrigen hielt das TBA OIK IV fest, eine Verbreiterung der Fahrbahn auf durchgehend 4.20 m bringe keine wesentlichen Vorteile für die Verkehrssicherheit oder die Anwohner. Damit würde sich selbst bei Annahme einer unzureichenden Verkehrssicherheit die Frage stellen, ob die angeordnete Verbreiterung auf 4.20 m geeignet wäre, die Verkehrssicherheit zu erhöhen. Dies kann dem Gesagten zufolge allerdings offen bleiben.
e) Weil die Brandbekämpfung unbestritten gewährleistet ist, sind die Voraussetzungen von Art. 5 Bst. a BauV erfüllt. Die bestehende strassenmässige Erschliessung zum Entsorgungswerkhof genügt demnach den gesetzlichen Vorschriften.
f) Das TBA OIK IV wies in seinem Bericht vom 30. März 2017 schliesslich darauf hin, eine Reduktion der Betriebszeiten des Entsorgungswerkhofs an den Samstagen würde den Befürchtungen der Einsprechenden betreffend Mehrverkehr mehr entgegenkommen. Weil sich die Einsprechenden im Beschwerdeverfahren vor der BVE nicht vernehmen liessen und die Öffnungszeiten des Entsorgungswerkhofs nicht Streitgegenstand sind, steht der BVE eine Überprüfung der Öffnungszeiten nicht zu. Die Beschwerdeführerin nahm den Hinweis des TBA OIK IV in ihren Schlussbemerkungen allerdings auf und führte aus, eine solche Reduktion sei keinesfalls ausgeschlossen.
5. Zusammenfassung und Kosten
a) Zusammenfassend erweist sich die strassenmässige Erschliessung des Entsorgungswerkhofs auf der von der Beschwerdeführerin vorgesehenen Zu- und Wegfahrtsroute via A.________ - B.________ - C.________ - D.________ als genügend. Die im angefochtenen Gesamtbauentscheid angeordnete Nebenbestimmung betreffend die Fahrbahnverbreiterung ist aufzuheben.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als obsiegend. Die Verfahrenskosten bestehen im vorliegenden Fall aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 Abs. 1 VRPG13), welche gestützt auf Art. 19 GebV14 auf Fr. 600.00 festgesetzt wird. Das Regierungsstatthalteramt ist eine Behörde im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a VRPG. Ihm können keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 108 Abs. 2 VRPG).
c) Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Bst. b VRPG).
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Folgender Teil von Ziffer 4.4 des Gesamtbauentscheids des Regierungsstatthalteramtes Oberaargau vom 27. Dezember 2016 wird aufgehoben:
„Bedingungen bezüglich: Erschliessung
Die Fahrbahnbreite von 4.20 m auf der Zufahrtstrasse via A.________ - B.________ - C.________ - D.________ ist bis zur Inbetriebnahme des Entsorgungswerkhofes wiederherzustellen."
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Einwohnergemeinde Niederbipp, eingeschrieben
Regierungsstatthalteramt Oberaargau, eingeschrieben
BAU-, VERKEHRS- UND ENERGIEDIREKTION
Die Direktorin
Barbara Egger-Jenzer
Regierungsrätin