RA Nr. 110/2017/103 Bern, 4. Dezember 2017
in der Beschwerdesache zwischen
A.________ Beschwerdeführerin
und
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Orpund, Gemeindeverwaltung, Gottstattstrasse 12, Postfach 171, 2552 Orpund
betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Orpund vom 4. August 2017 (Baugesuch Nr. 744-23/16; Abbruch Gewächshaus, Neubau Wohnung)
I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdeführerin reichte am 13. Oktober 2016 bei der Gemeinde Orpund ein Baugesuch ein für die Umnutzung eines Gewächshauses in eine Wohnung sowie die Erhöhung des Dachs auf Parzelle Orpund Grundbuchblatt Nr. B.________. Auf dem Baugesuchsformular 3.0 "Entwässerung von Grundstücken", datiert vom 13. Oktober 2016, vermerkte der Projektverfasser, dass die Grundstücksentwässerung im Mischsystem erfolge und keine Versickerungsanlage bestehe. Die entwässerte Dachfläche bleibe unverändert.1 Die Parzelle liegt in der Mischzone "Kern" und in der Gewässerschutzzone B.
Die Gemeinde Orpund erteilte mit Bauentscheid vom 28. Februar 2017 die Baubewilligung für das Vorhaben gemäss den mit selbigem Datum gestempelten Plänen. Zu diesen gehörte insbesondere der vom Projektverfasser unterzeichnete Plan "Werkleitungen" vom 12. September 20162, wo eine vom umgebauten Gebäude zum Teich verlaufende Leitung "Regenwasser neu" eingezeichnet ist. Die Gemeinde verpflichtete die Beschwerdeführerin in ihrem Bauentscheid u.a. zur Einhaltung der Auflagen gemäss der Gewässerschutzbewilligung der Gemeinde Orpund vom 27. Februar 2017. Diese erklärte den Mitbericht Nr. 1 vom 24. Februar 2017 des Ingenieurbüros C.________ AG, Nidau, zum integrierenden Bestandteil. Laut dem Mitbericht Nr. 1 gilt für die Entwässerung das Trennsystem. Für das Regen-/ Reinabwasser schreibt er die Versickerung mit Oberbodenpassage vor und hält fest: "Das Dachwasser wird über einen Schlammsammler (…) in einen Teich entwässert".3
Mit Schreiben vom 27. März 2017 teilte die Beschwerdeführerin der Gemeinde Orpund mit, in der Baubewilligung sei ein Irrtum enthalten. Diese sei dahingehend zu ändern, dass das Dachwasser beim Bauvorhaben wie bisher in den bestehenden Kontrollschacht auf der Ostseite und über das Mischsystem abzuleiten sei. Die Wasserundurchlässigkeit des Untergrunds erlaube keine Versickerung. Die Gemeinde beauftragte das Ingenieurbüro C.________ mit der Revision des Mitberichts. Das Ingenieurbüro forderte die Beschwerdeführerin zur Einreichung eines revidierten Plans ein. Nach diesem4 führen zwei Leitungen "Schmutzabwasser neu" in den bestehenden Kontrollschacht; eine separate Regenabwasserleitung ist nicht eingezeichnet.
Im revidierten Mitbericht (Mitbericht Nr. 2 vom 14. Juli 2017) hielt das Ingenieurbüro an der Entwässerung über das Trennsystem fest und sah für das Regen-/Reinabwasser den Anschluss an das öffentliche Regenabwassernetz vor. Es hielt fest:
"Gemäss dem generellen Entwässerungsplan der Gemeinde Orpund ist für den südlichen Teil der Bauparzelle mit dem Gewächshaus das Trennsystem vorgegeben! Für den nördlichen Teil, auf welchem keine Veränderung erfolgt, ist das Mischsystem vorgegeben. Ein Anschluss an die Mischabwasserkanalisation kann aus diesem Grund nur bewilligt werden, wenn nachgewiesen wird, dass der maximale Regenabwasserabfluss des gesamten Grundstücks (Parz. B.________), welcher in die Kanalisation entwässert wird, nicht grösser als 6 l/s ist. Falls der Abfluss grösser ist, muss eine entsprechende Retentionsanlage vorgesehen werden. Das Dachwasser wird richtigerweise über einen Schlammsammler (…) beim bestehenden Kontrollschacht an die Grundstücksanschlussleitung angeschlossen."5
Am 4. August 2017 verfügte die Gemeinde Orpund, dass die Auflagen gemäss dem Mitbericht Nr. 2 vom 14. Juli 2017 des Ingenieurbüros C.________ einen integrierenden Bestandteil der Baubewilligung vom 28. Februar 2017 bilden.
2. Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 31. August 2017 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie beantragt die Aufhebung der Auflagen betreffend Entwässerung bzw. die Bewilligung des Vorhabens mit der Erlaubnis, das Regenabwasser wie bisher uneingeschränkt in die Mischabwasserkanalisation abzuführen.
3. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet6, holte die Vorakten ein und führte den Schriftenwechsel durch. Die Gemeinde hält mit Stellungnahme vom 21. September 2017 sinngemäss an der angefochtenen Verfügung fest. Auf Schlussbemerkungen haben die Beteiligten stillschweigend verzichtet.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
Die angefochtene Verfügung erklärt die Auflagen gemäss dem Mitbericht Nr. 2 vom 14. Juli 2017 des Ingenieurbüros C.________ zum integrierenden Bestandteil der Baubewilligung vom 28. Februar 2017. Es handelt sich um einen Bauentscheid, der nach Art. 40 BauG7 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden kann. Die BVE ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig. Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung durch diese beschwert und daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2. Nachträgliche Projektänderung
a) Die Baubewilligungsbehörde kann Änderungen eines bewilligten Projekts vor oder während der Bauausführung ohne neues Baugesuchsverfahren gestatten, wenn öffentliche oder wesentliche nachbarliche Interessen nicht zusätzlich betroffen sind. Vorausgesetzt ist, dass das Bauvorhaben in seinen Grundzügen gleich bleibt (Art. 43 Abs. 1 und 2 BewD8).
b) Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt; die Grundzüge des Bauvorhabens blieben mit der Neuregelung der Regenabwasserentsorgung unverändert und die Bauausführung war im Zeitpunkt der Projektänderung noch nicht abgeschlossen.
3. Entwässerung
a) Nach der angefochtenen Verfügung muss das Regenabwasser grundsätzlich im Trennsystem über das öffentliche Regenabwassernetz entwässert werden. Erlaubt wird aber eine Einspeisung in die Mischabwasserkanalisation, soweit der dort abgeführte Regenabwasserabfluss des gesamten Grundstücks nicht mehr als 6 Liter pro Sekunde (l/s) beträgt. Bei grösserem Abfluss muss eine Retentionsanlage erstellt werden, um die Beschränkung des Abflusses auf 6 l/s zu gewährleisten.
Die Beschwerdeführerin ersucht um Bewilligung der unbegrenzten Einleitung des Regenabwassers in die Mischabwasserkanalisation. Sie begründet dies damit, dass bis anhin sämtliches Regenabwasser der Mischabwasserkanalisation zugeführt worden sei und mit dem Bauvorhaben kein zusätzliches Regenabwasser anfalle. Es sei nicht verständlich, dass die Gemeinde den südlichen Teil der Parzelle dem Trennsystem zuordne. Da es sich lediglich um einen Umbau handle, sei eine Anpassung an das Trennsystem unverhältnismässig. Im Übrigen sei der Maximalwert von 6 l/s für die Einleitung in die Mischwasserkanalisation willkürlich; gegenwärtig betrage der Regenabwasserabfluss ca. 14 l/s.
b) Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass das Bauvorhaben einer Gewässerschutzbewilligung bedarf.9 Sie vertritt aber sinngemäss die Ansicht, aufgrund der Besitzstandsgarantie dürfe mit dieser keine andere Entwässerung angeordnet werden als bisher.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Eigentumsgarantie (Art. 26 BV10) und zum Rückwirkungsverbot (Art. 5 BV) ist die sofortige Anwendung neuer Eigentumsbeschränkungen auf bestehende, nach altem Recht rechtmässig erstellte Bauten grundsätzlich unzulässig (sog. Besitzstandsgarantie). Sofern dies kein gewichtiges öffentliches Interesse verbietet, sind zumindest die bisherige Nutzung und der normale Unterhalt weiterhin zu erlauben. Die Kantone sind befugt, den Besitzstand darüber hinaus in einer weitergehenden Weise zu garantieren.11 Die kantonale Besitzstandsgarantie darf dabei die gewässerschutzrechtlichen Vorschriften des Bundes nicht aushöhlen.12
Im Kanton Bern wird die Besitzstandsgarantie in Art. 3 BauG geregelt. Danach werden Bauten und Anlagen durch neue Vorschriften und Pläne nicht berührt, wenn sie bei ihrer Erstellung aufgrund des damaligen Rechts bewilligt wurden oder bewilligungsfrei waren (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen dürfen unterhalten, zeitgemäss erneuert und, soweit dadurch ihre Rechtswidrigkeit nicht verstärkt wird, auch umgebaut und erweitert werden (Abs. 2). Die Besitzstandsgarantie erstreckt sich auch nach kantonalem Recht nicht auf neubauähnliche Umgestaltungen oder Nutzungsänderungen.13 Wer solche Änderungen vornimmt, muss daher auch die erforderlichen Anpassungen an das geltende Recht vornehmen. Analoges gilt, wenn eine bewilligte Baute den Vorschriften von Anfang an nicht entsprach oder (z.B. wegen Verschärfung der Praxis) heute nicht mehr so bewilligt werden könnte.14
Das Bauvorhaben der Beschwerdeführerin (Umbau und Umnutzung eines Gewächshauses in eine Wohnung) wird von der Besitzstandsgarantie nach Art. 26 BV und Art. 3 BauG nicht umfasst. Gemäss den Plänen15 soll das bestehende Untergeschoss (Garagen) bestehen bleiben; im Erdgeschoss soll aber das bisherige Gewächshaus einschliesslich Wänden und Dach abgebrochen und an seiner Stelle eine Wohnung mit neuen Innen- und Aussenwänden, Dach, Terrassen und Ausstattung (Bad, Küche) gebaut werden. Ein Umbau von diesem Ausmass ist als neubauähnlich zu qualifizieren. Hinzu kommt, dass die Nutzung (bisher: Gewächshaus) geändert wird (neu: Wohnung). Die Besitzstandsgarantie greift daher nicht. Das bewilligungspflichtige Vorhaben ist daher auf Übereinstimmung mit den geltenden Vorschriften zu prüfen.
c) Nach Art. 7 GSchG16 und Art. 3 ff. GSchV17 gelten für verschmutztes und nicht verschmutztes Abwasser unterschiedliche Regelungen. Nicht verschmutztes Abwasser insbesondere von Dachflächen (Art. 3 Abs. 3 Bst. a GSchV) ist versickern zu lassen, oder wenn das nicht möglich ist, in ein oberirdisches Gewässer einzuleiten. Dies kann auch indirekt über eine Kanalisation erfolgen.18 Dabei sind nach Möglichkeit Rückhaltemassnahmen zu treffen, damit das Wasser bei grossem Anfall gleichmässig abfliessen kann (Art. 7 Abs. 2 GSchG). Die Gemeinden müssen mit ihrer Entwässerungsplanung (Art. 7 Abs. 3 GSchG) dafür sorgen, dass die Schmutzwasserkanalisation und die Abwasserreinigungsanlage nicht durch Einleitung von nicht verschmutztem Abwasser unnötig belastet werden (Art. 5 Abs. 2 Bst. b und e GSchV).19 Die Gemeinden scheiden dafür in öffentlich zugänglichen20 generellen Entwässerungsplänen (GEP) insbesondere Gebiete aus, in denen das von bebauten oder befestigten Flächen abfliessende Niederschlagswasser getrennt vom anderen Abwasser beseitigt werden muss (Art. 5 Abs. 2 Bst. b GSchV) und definieren Gebiete, in denen nicht verschmutztes Abwasser versickern zu lassen (Art. 5 Abs. 2 Bst. c GSchV) bzw. in ein oberirdisches Gewässer einzuleiten ist (Art. 5 Abs. 2 Bst. d GSchV). Die Behörde entscheidet im Einzelfall gestützt auf den GEP und in pflichtgemässer Ermessensausübung, auf welche Weise nicht verschmutztes Abwasser zu entsorgen ist.21
d) Im GEP der Gemeinde Orpund22 wird der nördliche Teil der Bauparzelle mit dem bestehenden Wohnhaus dem Mischsystem zugerechnet; der südliche Parzellenteil, wo gemäss dem Baugesuch das bestehende Gewächshaus zu einer Wohnung umgebaut werden soll, wird dem Trennsystem zugeordnet. Nördlich und südlich des Grundstücks ist jeweils eine Mischabwasserkanalisation eingezeichnet. Gemäss der Stellungnahme der Gemeinde vom 21. September 2017 ist offenbar ein Wasserbauprojekt "D.________" geplant, mit dessen Umsetzung die Einleitung des Regenabwassers in den Bach möglich würde. Hingegen ist nicht ersichtlich, dass eine direkte oder indirekte Ableitung des Regenabwassers in den Bach oder ein anderes oberirdisches Gewässer bereits heute möglich ist.
Die Abgrenzung zwischen Misch- und Trennsystem muss nicht zwingend entlang von Parzellengrenzen verlaufen, zumal diese unterschiedliche Grössen aufweisen, durch Rechtsgeschäft aufgeteilt oder zusammengelegt werden oder mehrfach bebaut sein können. Die Gemeinde erläutert in ihrer Stellungnahme vom 21. September 2017, die Zuordnung des südlichen Parzellenteils zum Trennsystem hänge damit zusammen, dass gemäss dem Versickerungsplan die Sickerschicht in diesem Gebiet gut durchlässig sei. Der GEP Nr. 1620 - 23 "Versickerung"23 markiert auf dem nördlichen Parzellenteil gemäss Legende "Molassefels (undurchlässige Schichten)" und auf dem südlichen Teil "Sickerschicht gut durchlässig". Dass die Abgrenzung zwischen Misch- und Trennsystem quer durch die Parzelle der Beschwerdeführerin verläuft, erklärt sich demnach mit den hydrogeologischen Verhältnissen und ist nicht zu beanstanden. Dabei bildet der GEP die Plangrundlage, die in der individuellen Entwässerungsanordnung in pflichtgemässem Ermessen umgesetzt werden muss. Damit kann und muss die Sachgerechtigkeit einzelfallweise sichergestellt werden.
e) Die Gemeinde hat die Darstellung der Beschwerdeführerin, wonach der Untergrund auch im südlichen Parzellenteil eine Versickerung erfahrungsgemäss nicht zulasse, ohne geologische Überprüfung zum Anlass genommen, die Entwässerungsanordnung anzupassen. Sie hat der Beschwerdeführerin mit der angefochtenen Verfügung erlaubt, das Regenabwasser vom Dach der geplanten Wohnung in die Mischabwasserkanalisation einzuleiten, jedoch mit der Beschränkung, dass bei grösserem Regenanfall nicht mehr als 6 Liter pro Sekunde in die Kanalisation eingespeist werden dürfen.
Die Gemeinde erläutert dazu in ihrer Stellungnahme vom 21. September 2017, für die Berechnung der zulässigen Entwässerungsmenge im Mischsystem sei von einer Fläche von 444 m2 ausgegangen worden. Dies entspricht knapp der Hälfte der Gesamtfläche der Parzelle Nr. B.________, welche gemäss dem Grundstücksinformationssystem Grudis 1'032 m2 beträgt. Die Gemeinde hat also offenbar den Parzellenteil berücksichtigt, der dem Mischsystem zugeordnet ist. Die Gemeinde führt weiter aus, der im GEP berücksichtigte Spitzenabflussbeiwert (maximaler Abfluss im Vergleich zum maximalen Niederschlag während einer bestimmten Regendauer24) betrage 40 %. Folglich dürften 40 % des Niederschlags (Regenspende) auf 444 m2 in die Mischabwasserkanalisation entwässert werden. Hinsichtlich der Regenspende hat die Gemeinde die Schweizer Norm SN 592 000 "Anlagen für die Liegenschaftsentwässerung - Planung und Ausführung"25 herangezogen. Nach dieser ist für schweizerische Verhältnisse mit einer Regenspende von 0,03 Liter pro Sekunde pro Quadratmeter (l/sm2) zu rechnen. Die entsprechende Berechnung (444 m2 x 0,03 l x 40 / 100 sm2) ergibt eine zulässige Abflussmenge von 5,328 Liter pro Sekunde (l/s). Die Gemeinde hat dies auf 6 l/s aufgerundet. Mit anderen Worten hat die Gemeinde der Beschwerdeführerin erlaubt, das Regenabwasser der ganzen Parzelle in die Mischabwasserkanalisation abzuführen, jedoch unter der Verpflichtung, mittels einer Retentionsanlage dafür zu sorgen, dass pro Zeiteinheit nicht mehr als so viel Regenabwasser abgeführt wird, als für den nördlichen, dem Mischsystem zugeordneten Parzellenteil gemäss GEP vorgesehen ist.
Die von der Gemeinde getroffene Regelung ist nachvollziehbar und einleuchtend. Sie entspricht den Planzielen des GEP, namentlich dem Schutz der Entwässerungsanlagen und der ARA vor Überlastung durch nicht verschmutztes Regenwasser. Ob das unbeschränkte Einspeisen des Regenabwassers in die Mischabwasserkanalisation in der Vergangenheit zu Überflutungen geführt hat oder entsprechende Probleme konkret zu erwarten wären, ist dabei nicht entscheidend. Es geht nicht darum, eine nachweisliche Überlastung im konkreten Einzelfall zu verhindern, sondern vielmehr darum, dass die Entwässerungsbewilligung mit dem verbindlich vorgeschriebenen Planziel übereinstimmen muss. Die Beschränkung der Einspeisemenge ergibt sich vorliegend aus den im GEP abgebildeten Zielen der Entwässerungsplanung. Gleichzeitig trägt die Entwässerungsanordnung der Gemeinde der Tatsache Rechnung, dass eine Versickerung auf der Bauparzelle nach Angaben der Beschwerdeführerin nicht möglich ist. Es ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin nicht dargetan, dass die Ziele der Gewässerschutzgesetzgebung und der kommunalen Entwässerungsplanung mit milderen, ebenfalls geeigneten Massnahmen erreicht werden könnten. Bei einem Wohnungsbau erscheint die Verpflichtung zur Erstellung einer Retententionsanlage aus gewässerschutzrechtlichen Gründen auch nicht als unzumutbar. Die Verhältnismässigkeit ist demnach mit der streitigen Regelung gewahrt.
4. Ergebnis und Kosten
a) Nach dem Gesagten ist die Anordnung der Gemeinde, wonach beim Bauvorhaben die Entwässerung nach dem Mitbericht Nr. 2 des Ingenieurbüros C.________ vom 14. Juli 2017 erfolgen muss, nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist daher abzuweisen und die angefochtene Verfügung zu bestätigen.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin. Sie hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Diese werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 600.– (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV26). Parteikosten sind nicht angefallen.
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird abgewiesen. Die Verfügung der Gemeinde Orpund vom 4. August 2017 wird bestätigt.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 600.– werden der Beschwerdeführerin zur Bezahlung auferlegt. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
A.________, eingeschrieben
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Orpund, Gemeindeverwaltung, eingeschrieben
BAU-, VERKEHRS- UND ENERGIEDIREKTION
Die Direktorin
Barbara Egger-Jenzer
Regierungsrätin