RA Nr. 110/2016/69 Bern, 15. August 2016
in der Beschwerdesache zwischen
Frau A.________ Beschwerdeführerin 1
Frau B.________ Beschwerdeführerin 2
beide vertreten durch C.________
und
D.________ Beschwerdegegnerin
sowie
Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland, Poststrasse 25, 3071 Ostermundigen
Baubewilligungsbehörde der Stadt Bern, Bauinspektorat, Bundesgasse 38, Postfach 2731, 3001 Bern
betreffend die Verfügung des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 26. April 2016 (bbew 2015/183; Lüftungsanlagen)
I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdegegnerin reichte am 21. Januar 2015 bei der Stadt Bern ein Baugesuch, datiert vom 13. Januar 2015, ein für den Umbau (neuer Terrassenausgang in der Südostfassade im EG, Fensterversatz in der Südostfassade im 1. OG und Innensanierung im EG) sowie den Ersatz der Lüftungsanlagen des von ihr auf der Parzelle Bern, Kreis F.________, Grundbuchblatt-Nr. E.________ betriebenen Restaurants. Die Parzelle liegt in der Wohnzone W. Der Lüftungsmonobloc für die gemeinsame Lüftungsanlage für das EG und 1. OG soll auf der bestehenden Terrasse des 1. OG platziert werden und würde in den Strassenabstandsbereich ragen. Nach mehrmaligen Verbesserungen der Unterlagen, darunter das nachgereichte Ausnahmegesuch für das Aufstellen einer Anlage im Strassenabstandsbereich, wurde das Baugesuch am 3. November 2015 an das Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland weitergeleitet. Gegen das Bauvorhaben erhoben die Beschwerdeführerinnen Einsprache. Mit Gesamtentscheid vom 26. April 2016 erteilte das Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland die Gesamtbaubewilligung, welche auch eine Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Strassenabstands umfasst.
2. Dagegen reichten die Beschwerdeführerinnen am 26. Mai 2016 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie beantragen, der Gesamtentscheid vom 26. April 2016 sei aufzuheben und dem Baugesuch sei in Bezug auf die Lüftungsanlagen der Bauabschlag zu erteilen. Eventualiter verlangen die Beschwerdeführerinnen die Sache zur Neubeurteilung an die Bewilligungsbehörde zurückzuweisen. Die Beschwerdeführerinnen machen insbesondere geltend, es bestünden keine besonderen Verhältnisse, die eine Ausnahmebewilligung rechtfertigen würden, und das Vorhaben widerspreche dem Vorsorgeprinzip gemäss Umweltschutzgesetzgebung.
3. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet1, holte die Vorakten ein und gab der Beschwerdegegnerin sowie der Vorinstanz und dem Bauinspektorat der Stadt Bern Gelegenheit, sich zur Beschwerde zu äussern. Die Vorinstanz und die Stadt Bern verzichteten jeweils unter Verweis auf die Vorakten auf eine materielle Stellungnahme. Die Beschwerdegegnerin äusserte sich hingegen gar nicht.
4. Auf die Beschwerde und die Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Prozessvoraussetzungen
a) Angefochten ist ein Gesamtentscheid nach Art. 9 KoG2. Laut Art. 11 Abs. 1 KoG kann er – unabhängig von den geltend gemachten Einwänden – nur mit dem Rechtsmittel angefochten werden, das für das Leitverfahren massgeblich ist. Das Leitverfahren ist im vorliegenden Fall das Baubewilligungsverfahren (Art. 5 Abs. 1 KoG). Bauentscheide können nach Art. 40 Abs. 1 BauG3 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit zur Beurteilung der Beschwerde gegen den Gesamtentscheid zuständig.
b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchsteller, die Einsprecher im Rahmen ihrer Einsprachegründe und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 10 KoG i.V.m. Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Beschwerdeführerinnen, welche sich im Verfahren vor dem Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland als Einsprecherinnen beteiligt haben, sind durch den vorinstanzlichen Gesamtentscheid beschwert und daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2. Ausnahmebewilligung
a) Vorliegend umstritten ist zunächst die von der Vorinstanz erteilte Ausnahmebewilligung für das Unterschreiten des Strassenabstandes gemäss Art. 81 Abs. 1 SG4. Diese ist erforderlich, da der geplante Standort für den neuen Lüftungsmonobloc auf der Terrasse des 1. OG den gemäss Art. 38 Abs. 1 BO5 i.V.m. Art. 80 Abs. 1 Bst. b SG festgelegten Strassenabstand von 3.6 m um 2.4 m unterschreitet. Die Beschwerdeführerinnen rügen, es lägen keine besonderen Verhältnisse vor, welche die Platzierung des Lüftungsmonoblocs an einem anderen als dem geplanten Ort ausschliessen würden.
b) Eine Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Strassenabstandes kann gemäss Art. 81 Abs. 1 SG erteilt werden, wenn besondere Verhältnisse, insbesondere des Ortsbildes, es rechtfertigen und wenn dadurch weder öffentliche Interessen noch wesentliche nachbarliche Interessen beeinträchtigt werden. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein und entsprechen denjenigen für Ausnahmen von Bauvorschriften gemäss Art. 26 BauG.6
Ausnahmebewilligungen sind nur restriktiv zu erteilen. Die Ausnahme muss Ausnahme bleiben und darf nicht zur Regel werden, da dies sonst auf eine unzulässige Normenkorrektur hinauslaufen würde.7
Eine Ausnahmebewilligung soll die gesetzliche Regelung, die im Interesse der Rechtssicherheit sowie der Rechtsgleichheit die tatsächlichen Verhältnisse generalisierend erfasst, einzelfallgerecht verfeinern. Ausnahmegründe beziehen sich deshalb auf den Zweck, den Umfang oder die Gestaltung eines Bauvorhabens, wenn diese in den geltenden Vorschriften nicht genügend berücksichtigt sind. Sie müssen mit den Besonderheiten des Baugrundstücks oder des Bauvorhabens zusammenhängen. Unter Umständen können aber auch Besonderheiten, die sich aus den subjektiven Verhältnissen der bauwilligen Personen ergeben, eine Ausnahme begründen. Rein finanzielle Interessen, der Wunsch nach einer Ideallösung oder intensives Ausnützungsstreben rechtfertigen aber keine Ausnahmebewilligung. Es geht vielmehr darum, ausgesprochene Unbilligkeiten und Unzweckmässigkeiten zu vermeiden, die die strikte Anwendung der Vorschrift für die Bauwilligen zur Folge hätte. Eine Ausnahmebewilligung rechtfertigt sich deshalb insbesondere nicht, wenn zumutbare Alternativen zur Verfügung stehen.
Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass der Ausnahmegrund keine absolute Grösse ist. Ob ein Sachverhalt als Ausnahmegrund genügen kann, hängt von drei Komponenten ab: vom Interesse des Bauherrn an der Ausnahme, von der Bedeutung der Vorschrift, von der abgewichen werden soll, und von Art und Mass der verlangten Abweichung.8
c) In ihrem Ausnahmegesuch vom 30. April 2015 führt die Beschwerdegegnerin aus, eine Platzierung des Lüftungsmonoblocs auf der Gartenterrasse im EG würde den Aussenbereich zu stark verkleinern bzw. verunstalten und dadurch die Kundschaft zu sehr beeinträchtigen. Der geplante Standort auf der Terrasse des 1. OG sei hingegen so gewählt worden, dass die Restfläche für das Restaurant möglichst gross bleibe und der Lüftungsmonobloc – aus schalltechnischen Gründen – so weit weg wie möglich von den umliegenden Liegenschaften zu stehen komme. Zudem befinde sich die Terrasse bereits im Strassenabstandsbereich. Eine technische Einrichtung in derselben Flucht ändere an dieser Situation nichts. In ihrer Stellungnahme vom 2. März 2016 zur Einsprache fügt die Beschwerdegegnerin an, beim geplanten Standort handle es sich nicht einfach nur um eine ideale Lösung, sondern um den einzig möglichen Standort zur Gewährleistung des Restaurantbetriebs. So gäbe es im UG keinen Raum mehr für eine allfällige Erweiterung der heutigen Technikzentrale. Diese werde vollständig vom neuen Lüftungsmonobloc für die Küche in Anspruch genommen. Die heutigen Auflagen an die Lüftungsanlagen betreffend Luftwechsel und Wärmerückgewinnungsmassnahmen würden nämlich einen deutlich höheren Platzbedarf generieren als die bisherigen. Da eine solche technische Raumausdehnung in der Liegenschaft keinen Platz habe (sowohl die Küche als auch die Lager und Personalräume könnten nicht redimensioniert werden), müsse einer der beiden neuen Lüftungsmonoblocs im Aussenraum aufgestellt werden.
Die Vorinstanz weist im angefochtenen Entscheid zunächst darauf hin, dass die Beschwerdegegnerin die Lüftungsanlagen aus gesundheitspolizeilichen Gründen erstellen müsse. Sodann stützt sie die Ansicht der Beschwerdegegnerin, wonach es sich beim geplanten Standort mangels Platz im UG um den einzig möglichen Standort zur Aufrechterhaltung des Restaurantbetriebs handle. Sie geht sogar davon aus, dass bei Verweigerung einer Ausnahmebewilligung die Existenz des Betriebs beeinträchtigt werden könnte. Denn bei einer Platzierung des Lüftungsmonoblocs im Innern des 1. OG gehe nicht nur ein Viertel des Ausschankraums verloren, sondern auch derjenige Raum, welcher überhaupt die Bewirtung einer grösseren Gesellschaft ermögliche.
d) Im UG der Liegenschaft dürfte es tatsächlich keinen Raum für die Erweiterung der bestehenden Technikzentrale geben. Dies wird von den Beschwerdeführerinnen denn auch nicht bestritten. Sodann ist die Argumentation der Vorinstanz bzw. der Beschwerdegegnerin, wonach die Lüftungsanlage aus gesundheitspolizeilichen Gründen erstellt werden müsse und deren deutlich grösserer Platzbedarf auf die heutigen Auflagen betreffend Luftwechsel und Wärmerückgewinnungsmassnahmen zurückzuführen sei, ebenfalls nachvollziehbar. Es ist hingegen nicht ersichtlich, inwiefern dadurch eine Platzierung des Lüftungsmonoblocs im Gebäudeinnern grundsätzlich ausgeschlossen sein sollte bzw. dies sogar zu einer Existenzgefährdung des Restaurantbetriebs führen könnte.
Angesichts der vorhandenen Platzverhältnisse erscheint eine Installation des Lüftungsmonoblocs im Innern des 1. OG durchaus möglich. Dies gilt umso mehr, da sich der betreffende Innenraum bereits jetzt durch Falttüren in drei kleinere Räume unterteilen und damit ohne weiteres redimensionieren lässt.9 Selbst wenn damit ein Wegfall von einem Viertel des Ausschankraums bzw. 30 Sitzplätzen verbunden wäre, kann daraus noch keine Existenzgefährdung des Restaurantbetriebs abgeleitet werden. Gemäss Betriebsbewilligung A vom 3. April 2003 befinden sich im EG 150, im 1. OG 120, auf der Terrasse im 1. OG 30, auf der Terrasse im EG 50 und im Garten im EG 46 Sitzplätze. Bei einer Platzierung des Lüftungsmonoblocs im Innern des 1. OG bzw. einer Reduktion der Sitzplätze um 30 Plätze stünden der Beschwerdegegnerin also immer noch 240 Sitzplätze im Gebäudeinnern sowie 126 Sitzplätze in den Aussenbereichen des Restaurants zur Verfügung. In diesem Zusammenhang ist zudem darauf hinzuweisen, dass auch mit dem geplanten Standort mindestens die Hälfte, wahrscheinlich aber sogar alle Sitzplätze auf der Terrasse des 1. OG (also 15 bis 30 Sitzplätze) verloren gehen würden.10 So hat die Beschwerdegegnerin in ihrem Ausnahmegesuch selbst ausgeführt, eine Platzierung auf der Gartenterrasse im EG würde den Aussenbereich zu stark verkleinern und verunstalten, mithin die Kundschaft zu sehr beeinträchtigen. Es kann deshalb davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdegegnerin bei einer Installation am geplanten Standort, die betreffende Terrasse gleich gesamthaft für die Kundschaft schliessen würde. Ebenso wenig kann der Auffassung der Vorinstanz gefolgt werden, wonach eine Montage des Lüftungsmonoblocs im Innern des 1. OG die Bewirtung von grösseren Gesellschaften verunmögliche. Denn wie aus den obigen Ausführungen zu entnehmen ist, würde eine Installation im Gebäudeinnern nicht zum Verlust des gesamten Raumes führen und mit den verbleibenden Sitzplätzen könnte nach wie vor eine grössere Gesellschaft bewirtet werden. Im Übrigen hat die Beschwerdegegnerin selber nie behauptet, durch eine Platzierung des Lüftungsmonoblocs im 1. OG würde ihr die Bewirtung grösserer Gesellschaften verunmöglicht.
Nach dem Gesagten können vorliegend weder (betriebs-)technische Gründe noch die Erhaltung eines Gewerbebetriebs als besondere Verhältnisse angenommen werden. Der von der Beschwerdegegnerin im Ausnahmegesuch geäusserte Wunsch nach einer möglichst grossen Restfläche für das Restaurant und einer möglichst geringen Beeinträchtigung der Kundschaft ist zwar verständlich, stellt aber ebenfalls keinen Ausnahmegrund dar. Vielmehr handelt es sich dabei um rein wirtschaftliche bzw. praktische Überlegungen, die eine Ausnahmebewilligung nicht zu rechtfertigen vermögen. Dies gilt umso mehr, als dass der Beschwerdegegnerin mit der Möglichkeit einer Installation des Lüftungsmonoblocs im Innern des 1. OG eine zumutbare Alternative zur Verfügung steht. Besondere Verhältnisse im Sinne von Art. 81 Abs. 1 SG i.V.m. Art. 26 BauG sind somit nicht gegeben.
e) Die Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid sodann aus, eine Verlegung der Lüftungseinheit ins Gebäudeinnere hätte in Bezug auf den Strassenabstand keine Verbesserung zur Folge, da sich das gesamte Gebäude innerhalb des Strassenabstands befinde.
Diesem Argument kann nicht gefolgt werden. Am geplanten Standort auf der Terrasse des 1. OG würde der Lüftungsmonobloc nämlich zusätzliches Raumvolumen beanspruchen, was wiederum eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit zur Folge hätte. Dies wäre bei einer Platzierung im Gebäudeinnern gerade nicht der Fall. Denn dort befände sich der Lüftungsmonobloc innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens. Zudem befindet sich nicht das gesamte Gebäude, sondern nur dessen nordöstlicher Teil effektiv im Strassenabstand. Dieser Bereich ist im 1. OG bereits durch ein Office sowie das Treppenhaus belegt.11 Bei einer Platzierung des Lüftungsmonoblocs im Innern des 1. OG würde der Strassenabstand also gar nicht tangiert. Dementsprechend bräuchte es bei einer gebäudeinternen Lösung auch keine Ausnahmebewilligung.
f) Die Vorinstanz ist schliesslich der Ansicht, durch die Erteilung einer Ausnahmebewilligung würden vorliegend weder öffentliche noch nachbarliche Interessen beeinträchtigt. Denn einerseits sei durch die Unterschreitung des Strassenabstands keine Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit oder der Fussgänger zu erwarten. Andererseits halte die Lüftungsanlage die massgebenden Lärmgrenzwerte ein.
Mangels Vorliegens von besonderen Verhältnissen braucht nicht geprüft zu werden, ob durch die Erteilung einer Ausnahmebewilligung überwiegende öffentliche oder wesentliche nachbarliche Interessen beeinträchtigt würden. Es handelt sich dabei nämlich nicht um alternative, sondern um kumulative Voraussetzungen.
g) Zusammenfassend ergibt sich, dass keine besonderen Verhältnisse vorliegen, welche die geplante Platzierung des Lüftungsmonoblocs auf der Terrasse des 1. OG und die damit verbundene Unterschreitung des Strassenabstands rechtfertigen würden. Die Vor-instanz hätte der Beschwerdegegnerin somit keine Ausnahme gemäss Art. 81 Abs. 1 SG bewilligen dürfen. Da die Lüftungsanlage für das EG und 1. OG sowie die Lüftungsanlage für das UG zusammenhängen, sind diese als Einheit zu behandeln. Dem Bauvorhaben ist bezogen auf den Ersatz der Lüftungsanlagen dementsprechend gesamthaft der Bauabschlag zu erteilen. Der angefochtene Gesamtentscheid ist insoweit aufzuheben und die Beschwerde gutzuheissen. Es erübrigt sich daher, die weiteren Rügen der Beschwerdeführerinnen zu prüfen.
Die übrigen Aspekte des Gesamtentscheids (die Baubewilligung für den neuen Terrassenausgang im EG Südostfassade, den Fensterversatz im 1. OG Südostfassade und die Innensanierung des Restaurants im EG sowie die Gewässerschutzbewilligung) werden von den Beschwerdeführerinnen nicht (mehr) bemängelt. Es sind auch keine Gründe ersichtlich, weshalb der Gesamtentscheid diesbezüglich unrechtmässig sein sollte. Insoweit ist der angefochtene Entscheid zu bestätigen.
3. Kosten
a) Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdegegnerin. Sie hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG12). Die Verfahrenskosten im Beschwerdeverfahren bestehen aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 Abs. 1 VRPG). Die Pauschalgebühr wird festgesetzt auf Fr. 1'000.– (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV13).
b) Die amtlichen Kosten für das erstinstanzliche Baubewilligungsverfahren belaufen sich laut Gesamtentscheid vom 26. April 2016 auf Fr. 9'582.15 und beinhalten u.a. die Gebühren der Stadt Bern in der Höhe von Fr. 6'058.– (recte: Fr. 6'085.–14). Nach Art. 52 BewD15 trägt die Baugesuchstellerin diese Kosten, und zwar auch im Falle eines Bauabschlags (mit Ausnahme der Kosten für die Baukontrolle). Das Gebührenreglement der Stadt Bern16 weist nun allerdings die Besonderheit auf, dass die Grundgebühr im Baubewilligungsverfahren gemäss Ziff. 3.1.1 im Falle eines Bauabschlags um 40 % zu reduzieren ist (Ziff. 3.1.3.3 GebR). Diese Reduktion ist von Amtes wegen vorzunehmen. Es ginge nämlich zu weit, von der Bauherrin zu verlangen, dass sie als Beschwerdegegnerin (eventualiter) beantrage, für den Fall der Gutheissung der Beschwerde und eines Bauabschlags für ihr Bauvorhaben müssten wenigstens die erstinstanzlichen Kosten reduziert werden.17
Die von der Stadt Bern in Rechnung gestellten Gebühren beinhalten eine Grundgebühr in der Höhe von Fr. 4'665.–. Der Umstand, dass dem Baugesuch in einem wesentlichen Punkt der Bauabschlag erteilt wird, rechtfertigt nach Massgabe der obigen Ausführungen eine Reduktion dieser Grundgebühr um 30 % bzw. Fr. 1'399.50. Die Kosten für das erstinstanzliche Baubewilligungsverfahren sind dementsprechend neu auf Fr. 8'209.65 festzusetzen.
c) Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführerinnen schliesslich die Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die Kostennote des Anwaltes bzw. der Anwältin der Beschwerdeführerinnen gibt zu keinen Bemerkungen Anlass. Die Beschwerdegegnerin hat somit den Beschwerdeführerinnen die Parteikosten von Fr. 3'144.95 zu ersetzen.
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dem Baugesuch vom 13. Januar 2015 wird in Bezug auf den Ersatz der Lüftungsanlagen der Bauabschlag erteilt. Der Gesamtentscheid des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 26. April 2016 (bbew 2015/183) wird insoweit aufgehoben.
Die Kosten des erstinstanzlichen Baubewilligungsverfahrens werden neu auf Fr. 8'209.65 festgesetzt und der Beschwerdegegnerin zur Bezahlung auferlegt. Für das Inkasso dieser Kosten ist das Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland zuständig.
Soweit weitergehend wird der Gesamtentscheid des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 26. April 2016 (bbew 2015/183) bestätigt.
2. Die oberinstanzlichen Verfahrenskosten von Fr. 1'000.– werden der Beschwerdegegnerin zur Bezahlung auferlegt. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
3. Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführerinnen die Parteikosten im Betrag von Fr. 3'144.95 (inkl. Mehrwertsteuer) zu ersetzen.
IV. Eröffnung
C.________, eingeschrieben
D.________, eingeschrieben
Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland, A-Post
Baubewilligungsbehörde der Stadt Bern, Bauinspektorat, eingeschrieben
BAU-, VERKEHRS- UND ENERGIEDIREKTION
Die Direktorin
Barbara Egger-Jenzer
Regierungsrätin