RA Nr. 110/2016/161 Bern, 23. Januar 2017
in der Beschwerdesache zwischen
A.________ Beschwerdeführerin
vertreten durch Herrn Rechtsanwalt B.________
und
Einwohnergemeinde Lauterbrunnen, handelnd durch den Gemeinderat, Haus Adler, 3822 Lauterbrunnen
betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Lauterbrunnen vom 29. September 2016 (Gde Nr. 584-15 / 4799; Balkongeländer aus Glas)
I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdeführerin reichte am 13. August 2015 bei der Gemeinde Lauterbrunnen ein Baugesuch ein für den Teilabbruch und Wiederaufbau des Wohn- und Geschäftshauses auf Parzelle Lauterbrunnen Grundbuchblatt Nr. C.________. Die Parzelle liegt in der Wohn- und Gewerbezone. Zudem befindet sie sich gemäss Bauinventar der Gemeinde Lauterbrunnen im Perimeter der Baugruppe E (Mürren). Mit Gesamtentscheid vom 27. Oktober 2015 erteilte der Regierungsstatthalter von Interlaken-Oberhasli die Bewilligung. Am 24. März 2016 bewilligte die Gemeinde Lauterbrunnen der Beschwerdeführerin eine erste Projektänderung. Diese betraf die Fassadengestaltung, die Dacheindeckung und die Balkongeländer. Am 2. Juni 2016 reichte die Beschwerdeführerin ein weiteres Projektänderungsgesuch ein. Dieses umfasste zum einen eine Überarbeitung des Fassadenbildes, zum anderen den Abbruch verschiedener Bauteile im Erdgeschoss. Am 28. Juni 2016 bewilligte die Gemeinde eine zweite Projektänderung. Diese betraf den Abbruch der eingeschossigen Anbaute auf der Nordseite sowie einzelner Aussenwandbereiche im mittleren Gebäudeteil. Für die übrigen Änderungen (Anpassung der Fenstergrössen, neue Anordnung der Fenster und Türen, Balkongeländer aus Glas statt Holz) führte die Gemeinde ein ordentliches Baubewilligungsverfahren mit Publikation durch. Der Berner Heimatschutz erhob Einsprache gegen die Änderung der Balkongeländer. Er machte geltend, Glasgeländer seien im gewachsenen Ortsbild nicht verträglich. Die Gemeinde informierte die Beschwerdeführerin am 19. Juli 2016 über die Einsprache und teilte ihr mit, sie stehe dem Glasgeländer ebenfalls skeptisch gegenüber, da es nicht zu der Holzarchitektur passe. Nach einer Besprechung mit der Beschwerdeführerin zog der Berner Heimatschutz seine Einsprache wieder zurück. Die Gemeinde teilte der Beschwerdeführerin daraufhin am 12. August 2016 mit, sie habe nach wie vor eine skeptische Haltung gegenüber dem Glasgeländer. Aus diesem Grund werde sie diese geplante Änderung der Baugestaltungskommission unterbreiten. Die unbestrittenen Änderungen würden separat beurteilt. Am 19. August 2016 bewilligte die Gemeinde eine dritte Projektänderung. Diese betraf die Fenstergrössen sowie die Einteilung der Fenster und Türen im Erdgeschoss strassenseitig. Die umstrittene Änderung der Balkongeländer unterbreitete sie der Baugestaltungskommission. Diese empfahl die Ablehnung der Glasgeländer, da diese in Mürren ortsfremd seien. Mit Entscheid vom 29. September 2016 erteilte die Gemeinde deshalb den Bauabschlag.
2. Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 31. Oktober 2016 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie beantragt die Aufhebung des Bauentscheides vom 29. September 2016 und die Bewilligung der Projektänderung. Eventualiter sei der Bauentscheid zur rechtlichen Begründung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung führt sie insbesondere aus, die Bedenken der Baugestaltungskommission und der Vorinstanz seien unbegründet. Durch das Glasgeländer komme die Holzfassade sehr schön zur Geltung. In Mürren gebe es zahlreiche Beispiele von Balkongeländern aus unterschiedlichen Materialien. Auch das Material Glas sei ortsüblich. Von einer Beeinträchtigung des Ortsbildes könne keine Rede sein. Aus Gründen der Rechtsgleichheit sei die Baubewilligung für ein Balkongeländer aus Glas zu erteilen. Zudem habe die Vorinstanz der Beschwerdeführerin mündlich zugesichert, die Glasgeländer zu bewilligen, sofern keine Einsprachen erfolgen würden. Im Übrigen sei die Begründungspflicht verletzt.
3. In ihrer Stellungnahme vom 29. November 2016 beantragt die Gemeinde Lauterbrunnen, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, da die Anwaltsvollmacht nicht korrekt unterzeichnet sei. Falls auf die Beschwerde eingetreten werde, sei sie abzuweisen. Zur Begründung führt sie insbesondere aus, ein reines Glasgeländer passe nicht ins Dorfbild von Mürren. Sie dulde keine rechtswidrigen Zustände. Eine behördliche Zusicherung, die Glasgeländer würden bewilligt, sei nie erfolgt.
4. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet1, liess die Anwaltsvollmacht der Beschwerdeführerin verbessern. In ihrer Eingabe vom 12. Januar 2017 hielt die Beschwerdeführerin fest, einem Glasgeländer stehe aus Sicht der Denkmalpflege nichts entgegen. Zudem nannte sie ein weiteres Beispiel eines Balkongeländers aus Glas im Ortskern von Mürren.
5. Auf die Rechtsschriften und Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
a) Bauentscheide können mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden (Art. 40 Abs. 1 BauG2). Die BVE ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig.
b) Die Beschwerdeführerin ist als Baugesuchstellerin grundsätzlich beschwerdelegitimiert (Art. 40 Abs. 2 BauG). Sie hat ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des Bauabschlags. Sie ist deshalb befugt, Beschwerde zu führen (Art. 65 Abs. 1 VRPG3).
c) Die Beschwerde ist innert der Rechtsmittelfrist eingereicht worden (Art. 40 Abs. 1 BauG in Verbindung mit Art. 41 Abs. 1 und 2 VRPG). Die Beschwerde enthält einen Antrag und eine Begründung (Art. 32 Abs. 2 VRPG). Die Anwaltsvollmacht wurde innerhalb der Nachfrist verbessert. Die BVE tritt deshalb auf die Beschwerde ein.
2. Rechtliches Gehör
a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe den Bauabschlag ohne rechtliche Begründung erteilt. Aus keiner Zeile des Entscheids könne gefolgert werden, warum sie ein Balkongeländer aus Glas ablehne. Der Bauentscheid enthalte lediglich Ausführungen zu den verschiedenen Arten von Balkongeländern in Mürren, äussere sich zur mündlichen Zusicherung über die Bewilligungsfähigkeit der Balkongeländer und verweise schliesslich betreffend Vereinbarkeit mit dem Baureglement salopp auf den Mitbericht der Baugestaltungskommission. Diese sei allerdings nicht die verfügende Behörde. Eine Rechtsgrundlage für den Bauabschlag sei nicht ersichtlich. Es werde auch nicht dargelegt, inwiefern eine Beeinträchtigung des Dorfbildes vorliege. Die Vorinstanz habe ihre Begründungspflicht verletzt.
b) Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 21 ff. VRPG gibt den Parteien das Recht, sich zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern. Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt zudem, dass die Behörde die Vorbringen der in ihrer Rechtsstellung Betroffenen sorgfältig prüft und beim Entscheid berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihre Verfügung zu begründen (vgl. Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG). Eine Begründung muss so abgefasst sein, dass die Betroffenen die Verfügung sachgerecht anfechten können. Es müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Die Behörde muss jedoch nicht auf jedes Argument der Parteien eingehen; es genügt, wenn sie sich mit den wesentlichen Gesichtspunkten auseinandergesetzt hat. Zudem kann sie zur Begründung auf andere Dokumente verweisen.4
c) Die Vorinstanz verweist in den Erwägungen vorab auf ihre Haltung, die der Beschwerdeführerin und dem Projektverfasser schon länger bekannt sei. Sie bestätigt damit ihre mehrfach geäusserte und in den Akten dokumentierte Auffassung, dass Balkongeländer aus Glas nicht ortsüblich sind und nicht zur Holzbauarchitektur passen.5 Ergänzend führt sie aus, es gebe zwar in Mürren verschiedene Geländervarianten, ein Glasgeländer an einem Holz-Wohnbau sei jedoch nicht bekannt. Sie unterscheide zwischen Gewerbe- und Wohnbauten. Zusätzlich komme es darauf an, ob ein Holzbau vorliege oder nicht. Sie setzt sich auch mit den von der Beschwerdeführerin genannten Vergleichsobjekten auseinander und verweist abschliessend auf den Fachbericht der Baugestaltungskommission. Darin wird begründet, warum eine Balkonbrüstung aus Glas gestützt auf Art. 23 GBR6 als nicht genehmigungsfähig erachtet wird. Mit den für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkten hat sich die Vorinstanz somit hinreichend auseinandergesetzt. Sie durfte zur Begründung auf ihre früheren Äusserungen und den Bericht der Baugestaltungskommission verweisen. Der Beschwerdeführerin war bekannt, aus welchen Gründen die Vorinstanz ihr Bauvorhaben ablehnte und sie konnte den Entscheid sachgerecht anfechten. Dass die Vorinstanz den Einwänden der Beschwerdeführerin nicht gefolgt ist, stellt keine Gehörsverletzung dar. Ob die Begründung zutrifft, ist eine Frage der materiellen Prüfung. Die Rüge der Gehörsverletzung erweist sich daher als unbegründet.
3. Ortsbild
a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, durch das Glasgeländer komme die Holzfassade des Gebäudes sehr schön zur Geltung. Aufgrund ihrer Lage am Rand der Baugruppe und der Nähe zum Sportcenter Mürren habe die Liegenschaft Nr. C.________ kaum Bezug zum bautypologisch traditionellen Ortsbild von Mürren. Das angrenzende Schutzobjekt auf dem Grundstück Nr. D.________ zeichne sich ebenfalls durch moderne Architektur aus, weshalb die Glasgeländer durchaus als ortsüblich zu gelten hätten. Zu diesem Ergebnis sei schliesslich auch der Berner Heimatschutz gekommen. In Mürren sei eine Vielfalt verschiedenster Balkonbrüstungen anzutreffen. Insbesondere seien auch verschiedenste Ausführungen mit dem Material Glas zu sehen, weshalb Glasgeländer nicht per se als ortsunüblich gelten könnten. Es würden sich Balkongeländer aus Eternit, Stahl und Glas finden. Das Bauvorhaben der Beschwerdeführerin schaffe also keinen Gegensatz zur bestehenden Überbauung oder Landschaft, der erheblich stören würde. Von einer Beeinträchtigung des Ortsbildes könne keine Rede sein.
b) Bauten, Anlagen, Reklamen, Anschriften und Bemalungen dürfen Landschaften, Orts- und Strassenbilder nicht beeinträchtigen (Art. 9 Abs. 1 BauG). Diese Vorschrift stellt die ästhetische Generalklausel im Sinne eines allgemeinen Beeinträchtigungsverbots dar. Eine Beeinträchtigung liegt vor, wenn ein Bauvorhaben einen Gegensatz zur bestehenden Überbauung schafft, der erheblich stört. Die Gemeinden dürfen eigene Ästhetikvorschriften erlassen, die über die kantonalen Vorschriften hinausgehen können. Derartige Vorschriften müssen, um selbständige Bedeutung zu erlangen, konkreter gefasst sein als die Anordnungen des kantonalen Rechts, sie dürfen Letztere nicht bloss allgemein anders formulieren.7 Art. 23 GBR enthält folgende Bestimmungen zur Gestaltung von Bauten und Anlagen:
«1 Alle Bauten und Anlagen müssen architektonisch so gestaltet werden, dass sie hinsichtlich ihrer Gesamterscheinung, und Proportionen zusammen mit den bestehenden oder projektierten Bauten eine gute, abgestimmte Gesamtwirkung ergeben. Die Schönheit oder die erhaltenswerte Eigenart des Strassen-, Orts- und Landschaftsbildes muss gewahrt bleiben.
2 Die Farbgebung der Bauten und Anlagen ist der Umgebung anzupassen. Auffällige Farben sind untersagt.
3 Für die Fassadengestaltung sind ortsübliche Materialien zu verwenden. Mindestens 50 % der Fassadenfläche (exkl. Sockelgeschosse) müssen in Holz oder mit Holzverschalung ausgeführt werden. Das Sockelgeschoss hat sich in Farbe und Material von den Obergeschossen zu unterscheiden.
4 Der Gemeinderat kann auf Antrag der Baukommission für reine Zweckbauten öffentlichen oder gewerblichen Charakters andere als die ortsüblichen Bauformen und Materialien gestatten. Absatz 1 dieses Artikels bleibt vorbehalten.»
Diese Bestimmungen gehen weiter als Art. 9 Abs. 1 BauG; ihnen kommt daher selbständige Bedeutung zu.
c) Das Gebäude der Beschwerdeführerin befindet sich in der Baugruppe E (Mürren), die praktisch ganz Mürren umfasst. Es ist somit Teil eines Baudenkmals (vgl. Art. 10a Abs. 1 BauG). Das vorbestehende Gebäude der Beschwerdeführerin ist zwar selber nicht eingestuft. In seiner Nachbarschaft befinden sich aber mehrere erhaltenswerte Gebäude, beispielsweise das Appartementhaus K.________ auf der Nachbarparzelle Nr. E.________ oder das Wohnhaus I.________ auf der Nachbarparzelle G.________. In der Nähe befinden sich zudem die als schützenswert eingestufte englische Kirche auf Parzelle Nr. H.________, sowie die als erhaltenswert eingestuften Gebäude I.________ (Wohnhaus, Parzelle Nr. J.________) und K.________ (Doppelscheune, Parzelle Nr. L.________). Die Baugruppe E ist im Bauinventar der Gemeinde wie folgt beschrieben:
«Mürren zählt zu den ältesten Dörfern im Lauterbrunnental und geht auf eine Lötschersiedlung zurück. Wenige bäuerliche Reste vermischen sich mit mehrheitlich touristischen Bauten. Qualitätvoll darunter vor allem das Hotel ′Regina′ (Nr. M.________). Auf der Siegfriedkarte von 1893 noch als kompaktes Haufendorf verzeichnet, wuchs das Dorf mit dem Einsetzen des Tourismus. Initiiert durch die englischen Touristen entstand 1878 die wertvolle Englische Kirche (Nr. N.________). Grossen Schaden erlitt die Bausubstanz des Ortes durch den Dorfbrand von 1926. Mit dem Wiederaufbau entstand oberhalb der Mürrenfluh mit dem Hotel ′Alpina-Edelweiss′ (Nr. O.________/O.________ A) ein Vertreter der klassischen Moderne in den Alpen. In W-Richtung verläuft oberhalb des Dorfs das markante Viadukt der Allmendhubelbahn. In der Nachkriegszeit wurde vor allem der dem Dorf vorgelagerte S-Hang unterhalb der Seilbahnstation ausgebaut, was aber die Qualität und den dörflichen Charakter des Ortes wenig schmälert.»
In ihrem Fachbericht vom 21. September 20158 zum ursprünglichen Baugesuch hielt die kantonale Denkmalpflege fest, das etwas höhere Volumen des Ersatzbaus für die nicht eingestufte Liegenschaft beeinträchtige das Nachbargebäude oder die Baugruppe Mürren nicht in wesentlichem Masse. Zur Fassadengestaltung des den traditionellen Chaletbau imitierenden Neubaus nehme sie nicht Stellung. In ihrem Fachbericht vom 25. Februar 20169 zur ersten Projektänderung hielt die kantonale Denkmalpflege unter anderem fest, die nun vorgesehene Fassadengestaltung mit weniger traditionellen Fenstern und Balkonen sei aus ihrer Sicht ebenfalls möglich. Im Zusammenhang mit der vorliegend zu beurteilenden Projektänderung teilte die kantonale Denkmalpflege mit, sie verzichte auf weitere Stellungnahmen zu diesem Vorhaben.10 Aus denkmalpflegerischer Sicht ist somit die Fassadengestaltung von untergeordneter Bedeutung für die Baugruppe E.
d) Gestützt auf Art. 23 Abs. 1 GBR muss das Bauvorhaben der Beschwerdeführerin so gestaltet werden, dass es zusammen mit den bestehenden oder projektierten Bauten eine gute, abgestimmte Gesamtwirkung ergibt. Die Schönheit oder die erhaltenswerte Eigenart des Strassen-, Orts- und Landschaftsbildes muss gewahrt bleiben. Es genügt somit nicht, dass das Bauvorhaben der Beschwerdeführerin keinen störenden Gegensatz zur bestehenden Überbauung schafft. Der Begriff der guten Gesamtwirkung stellt einen unbestimmten kommunalen Gesetzesbegriff dar, bei dessen Auslegung die kommunalen Behörden einen gewissen Beurteilungsspielraum haben. Jedoch dürfen an das Erfordernis der guten Gesamtwirkung nicht unverhältnismässig hohe Ansprüche gestellt werden. Die gute Gesamtwirkung ist weder an geringen noch an besonders hohen architektonischen Qualitäten zu messen. Das bedeutet bei durchschnittlichen örtlichen Gegebenheiten, dass das Mittelmass der Umgebung nicht gestört werden darf und sich eine neue Baute oder Anlage an den qualitativ hochwertigeren Bauten und Anlagen der Umgebung zu orientieren hat.11 Die Frage, ob eine gute Gesamtwirkung erzielt wird, ist im Einzelfall anhand der konkreten Verhältnisse zu prüfen. Dabei darf nicht auf ein subjektives architektonisches Empfinden oder Gefühl abgestellt werden, sondern es sind möglichst objektivierte Kriterien anzuwenden.12
In seiner Einsprache vertrat der Berner Heimatschutz noch die Auffassung, Glasgeländer seien im gewachsenen Ortsbild nicht verträglich und sollten speziell in einer Baugruppe nicht bewilligt werden. Im Übrigen passe das moderne Glasgeländer auch nicht zu der doch eher traditionellen Holzbauarchitektur. Nach einer Besprechung mit der Bauherrschaft zog er seine Einsprache zurück mit der Begründung, die Lage des Objektes am Rande der Baugruppe habe wenig Bezug zum bautypologischen traditionellen Ortsbild von Mürren. Das angrenzende Schutzobjekt auf Parzelle Nr. D.________ zeichne sich durch eine moderne Architektur aus. Der geplante, architektonisch ansprechende Holzbau zeige eine klare Volumetrie und eine zeitgemässe, nicht-traditionelle Fassadengestaltung. Daher sei er doch auch der Auffassung, dass jedes andere Geländermaterial die Architektur verunklären würde.
Es mag sein, dass die Holzfassade des Gebäudes durch das Glasgeländer sehr schön zur Geltung kommt, so dass es für sich allein betrachtet in seiner Gesamterscheinung eine gute Wirkung entfaltet. Damit sind jedoch die Anforderungen von Art. 23 Abs. 1 GBR noch nicht erfüllt. Verlangt wird eine architektonische Gestaltung, die zusammen mit den bestehenden oder projektierten Bauten eine gute, abgestimmte Gesamtwirkung ergibt. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, ist aufgrund der Stellungnahmen der Denkmalpflege und des Berner Heimatschutzes sowie unter Berücksichtigung der im Bauinventar13 der Gemeinde enthaltenen Bilder der benachbarten Baudenkmäler fraglich. Das Bauvorhaben befindet sich innerhalb einer Baugruppe und in der Nähe von denkmalpflegerisch wertvollen Objekten. An die architektonische Gestaltung sind deshalb höhere Anforderungen zu stellen, als in einem durchschnittlichen, heterogenen Ortsbild. Ob das Bauvorhaben unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse den Anforderungen einer guten Gesamtwirkung entspricht, kann jedoch offen gelassen werden, da die Vorinstanz den Bauabschlag nicht aus diesem Grund erteilt hat.
e) Laut Art 23 Abs. 3 GBR sind für die Fassadengestaltung ortsübliche Materialien zu verwenden. Mindestens 50 % der Fassadenfläche (exkl. Sockelgeschosse) müssen in Holz oder mit Holzverschalung ausgeführt werden. Für reine Zweckbauten öffentlichen oder gewerblichen Charakters können andere als die ortsüblichen Bauformen und Materialien gestatten werden (Art. 23 Abs. 4 GBR). Auch bei dieser Bestimmung handelt es sich um eine eigene, selbstständige Ästhetiknorm der Gemeinde. Bei der Auslegung und Anwendung steht ihr deshalb ein gewisser Beurteilungsspielraum zu.14 Die Gemeinde verfügt bei der Bestimmung, was der ortsüblichen Bauweise entspricht, über einen grossen Beurteilungsspielraum. Das Verwaltungsgericht hat diesen Beurteilungsspielraum geschützt, und zwar selbst dann, wenn kantonale Fachbehörden zu abweichender Beurteilung gelangten.15 Aus dem Umstand, dass der Berner Heimatschutz seine Einsprache zurückgezogen hat, lässt sich deshalb nichts zugunsten der Beschwerdeführerin ableiten.
Die Vorinstanz unterscheidet bei der Anwendung der genannten Bestimmungen zwischen Wohn- und Gewerbebauten. Nach ihrer Praxis kommt es auch darauf an, ob es sich um einen Holzbau handelt oder nicht. Sie hat den Bauabschlag deshalb mit der Begründung erteilt, dass Balkongeländer aus Glas nicht ortsüblich sind und nicht zur Holzbauarchitektur passen. Sie stützt sich dabei insbesondere auch auf die Beurteilung der Baugestaltungskommission. Bei dieser handelt es sich um eine örtliche Fachstelle im Sinn von Art. 22 Abs. 2 BewD16. Sie erstellt Fachberichte zuhanden der Baubewilligungsbehörde, wenn zwischen der Bauherrschaft und der Gemeinde Unstimmigkeiten bezüglich der Ästhetik bestehen. Diese Fachberichte sind für die Gemeindebaupolizeibehörde verbindlich (vgl. Art. 5 Abs. 3 Bst. d GBR in Verbindung mit Art. 32 OV17 und Anhang II OV). Dem Fachbericht lässt sich Folgendes entnehmen:
«Die früheren überdachten und offenen Laubenzonen beim Chaletbau in Fleckenbauweise wurden nebst dem Aufenthalt der Menschen als Aussichtsräume auch für andere Zwecke verwendet. Später wurden dann die offenen Lauben als Laubenzimmer ausgebaut. Nach dieser Zeit entstanden die Balkone in Holzkonstruktion mit Holzbrüstungen. Der Tradition folgend wurden diese Balkonbrüstungen immer den Fassaden angepasst und in Holz ausgeführt. (…) Bei der letzten, neuen Variante wurde nun der traditionelle Anspruch eines Balkongeländers an einem mit Holz verschalten, vertikal horizontal gegliederten Gebäude mit den Glaselementen vollständig vernachlässigt. Balkonbrüstungen in Glas sind in Mürren ortsfremd. (…)»
Aus dem Fachbericht ergibt sich somit, dass es in Mürren ortsüblich ist, bei Wohnbauten die Balkonbrüstungen an das Fassadenmaterial anzupassen und bei einem Holzbau somit in Holz auszuführen. Die Fotodokumentation in der Beilage zur Beschwerde stellt diese Beurteilung nicht in Frage, zeigt sie doch nur ein paar wenige Wohnbauten aus der Ortschaft Mürren, die diesen Anforderungen nicht entsprechen, und lediglich ein einziges Wohngebäude, das eine halbwegs vergleichbare Glasbrüstung aufzuweisen scheint. Dieses Gebäude befindet sich aber nicht in der Baugruppe E. Auch die Fotobeilage zur Stellungnahme vom 12. Januar 2017 führt zu keinem anderen Ergebnis. Aufgrund des Bildausschnitts ist fraglich, ob das Gebäude eine vergleichbare Glasbrüstung aufweist. Die Vorinstanz räumt im angefochtenen Entscheid im Übrigen ein, dass in Mürren verschiedene Geländervarianten anzutreffen sind. Ein Augenschein ist unter diesen Umständen entbehrlich. Der entsprechende Beweisantrag der Beschwerdeführerin wird abgewiesen.
Von ihrer Wirkung her sind Balkongeländer als Teil der Fassade zu betrachten. Sie prägen durch Form, Grösse und Materialisierung ganz wesentlich den Charakter eines Gebäudes. Art 23 Abs. 3 GBR bezweckt, dass die Gebäude im Sinne der traditionell in dieser Region vorherrschenden, ortstypischen Bauweise einen muralen Sockel kombiniert mit einem hölzernen Aufbau haben. Abgesehen vom Sockelgeschoss sollen (Wohn-)Gebäude wenigstens von Aussen als grösstenteils aus Holz gebaut wahrgenommen werden. Werden Balkongeländer aus Glas angebracht, so wird der beabsichtigte Eindruck einer Holzfassade beeinträchtigt. Die Auslegung der Vorinstanz, reine Glasbrüstungen bei Balkonen an Holzbauten nicht zuzulassen, ist deshalb rechtlich haltbar und vorliegend zu schützen. Bei diesem Zwischenergebnis kann offen gelassen werden, ob weitere Umstände wie etwa die Bruchsicherheit von Glasbalkonen oder deren mögliche negativen Auswirkungen auf Vögel Auswirkungen auf die Bewilligungsfähigkeit der Balkonbrüstungen aus Glas haben.
4. Gleichbehandlung im Unrecht
a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, in Mürren gebe es zahlreiche Beispiele von Balkonen, die ebenfalls als nicht ortsüblich gelten könnten. Es gebe offenbar keine einheitliche Baubewilligungspolitik. Es sei auch möglich, dass einzelne Balkonbrüstungen in dieser Form gar nie bewilligt oder "unbeabsichtigt" bewilligt worden seien. Fakt sei aber, dass in Mürren verschiedenste Arten von Geländern vorhanden seien. Es sei insbesondere auch die Verwendung des Materials Glas anzutreffen. Es fänden sich auch anderswo in der Gemeinde Beispiele, wo Glasgeländer vor Holzkonstruktionen bewilligt oder toleriert würden. Der Fall einer systematischen unterlassenen Rechtsanwendung sei einer rechtswidrigen Bewilligungspraxis gleichzustellen. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass die Gemeinde gewillt sei, den rechtmässigen Zustand tatsächlich wiederherzustellen. Es sei auch keine Absicht der Gemeinde bekannt, ein Verbot von Glasgeländern ins Baureglement aufzunehmen. Die gesetzwidrige Begünstigung bilde damit vorliegend die Grundlage für einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Die Beschwerdeführerin dürfe nicht schlechter gestellt werden, als zahlreiche andere Hauseigentümer in Mürren. Aus Gründen der Rechtsgleichheit sei die Baubewilligung für die Balkongeländer aus Glas zu erteilen.
b) Nach der Rechtsprechung geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung im Konfliktfall jenem der Rechtsgleichheit in der Regel vor. Der Umstand, dass das Gesetz in anderen Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt den Bürgerinnen und Bürgern grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Ausnahmsweise und unter strengen Bedingungen wird jedoch im Rahmen des verfassungsmässigen Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV18; Art. 10 Abs. 1 KV19) ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht anerkannt. Die Gleichbehandlung im Unrecht setzt voraus, dass die zu beurteilenden Fälle in den tatbestandserheblichen Sachverhaltselementen übereinstimmen, dass dieselbe Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz abweicht und zudem zu erkennen gibt, auch inskünftig nicht gesetzeskonform entscheiden zu wollen. Schliesslich dürfen keine überwiegenden Gesetzmässigkeitsinteressen oder Interessen Dritter bestehen.20
c) Die Beschwerdeführerin beruft sich auf einen Entscheid des Bundesgerichts21 betreffend die Stadt Bern. Diesem Entscheid lag folgender Sachverhalt zugrunde: Ein Eigentümer eines unter Denkmalschutz stehenden Mehrfamilienhauses wollte die Holzfenster des Gebäudes durch Kunststofffenster mit aufgesetzten Sprossen ersetzen. Sein Baugesuch wurde abgewiesen. Dieser Entscheid wurde von den kantonalen Rechtsmittelinstanzen gestützt. Vor Bundesgericht rügte der Eigentümer eine Verletzung seines Anspruchs auf Gleichbehandlung im Unrecht, weil bei etwa 60 bis 70 % der inventarisierten Häuser im Quartier Fenster aus anderen als den ursprünglichen Materialien eingebaut oder die Sprossen nicht gemäss dem ursprünglichen Bild angebracht worden seien. Mangels Umsetzung in der Praxis seien die städtischen Vorgaben zum Ersatz von Fenstern nicht (mehr) massgeblich. Das Bundesgericht stellte fest, dass keine rechtswidrige kommunale Bewilligungspraxis bestand.22 Hingegen war unbestritten, dass die Gemeinde zwar seit ein paar Jahren Kenntnis von in den tatbestandserheblichen Sachverhaltselementen übereinstimmenden Fällen hatte, aber noch keine Wiederherstellungsverfahren eingeleitet hatte. Das Bundesgericht hielt deshalb fest, Art. 46 Abs. 3 BauG könne nicht ohne in Willkür zu verfallen so verstanden werden, dass es der Baupolizeibehörde offenstehe, bei erkannter Rechtswidrigkeit bis kurz vor Ablauf der Fünfjahresfrist mit der Einleitung von Wiederherstellungsverfahren zuzuwarten. Vielmehr habe sie in solchen Fällen umgehend Baukontrollen durchzuführen und die erforderlichen Wiederherstellungsverfahren einzuleiten.23 Das Nichteinschreiten seitens der Baupolizeibehörde bedeute eine unterlassene Anwendung von Art. 46 BauG. Eine gesetzeswidrige Begünstigung, welche Grundlage für einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht bilden könne, müsse sich nicht zwingend in einer rechtswidrigen Bewilligungspraxis äussern, sondern könne auch vom blossen Nichtvollzug einer belastenden Regelung herrühren, dies jedenfalls dann, wenn der Behörde eine eigentliche Vollzugsverweigerung vorgehalten werden müsse. Eine systematisch unterlassene Rechtsanwendung sei einer rechtswidrigen Bewilligungspraxis gleichzustellen. Anders als bei einer rechtswidrigen Bewilligungspraxis, die künftig aufgegeben werden könne, genüge es in Konstellationen jahrelanger Duldung bekannter rechtswidriger Zustände nicht, dass die Behörde im Sinne einer Absichtserklärung zukünftig Besserung verspreche. Vielmehr habe sie den Tatbeweis zu erbringen, d.h. die entsprechenden Baukontrollen durchzuführen und gestützt darauf die erforderlichen Wiederherstellungsverfahren einzuleiten. Das Bundesgericht trug dem Verwaltungsgericht daher auf, die Gemeinde anzuweisen, den Tatbeweis für den von ihr in Aussicht gestellten Übergang zu einer rechtskonformen Bewilligungs- und Wiederherstellungspraxis zu erbringen. Gelinge ihr dies, sei der verfassungsrechtliche Anspruch des Beschwerdeführers auf Gleichbehandlung im Unrecht zu verneinen und die Baubewilligung für den Einbau von Kunststofffenstern zu verweigern. Bleibe die Gemeinde hingegen weiterhin untätig, sei dem Beschwerdeführer aus Gründen der Rechtsgleichheit die ersuchte Bewilligung zu erteilen.24
d) Im vorliegenden Fall gibt es weder Anhaltspunkte für eine rechtswidrige Baubewilligungspraxis der Vorinstanz noch kann ihr vorgeworfen werden, dass sie in vergleichbaren Fällen systematisch auf das Einleiten eines Wiederherstellungsverfahrens verzichtet hätte. Aktenkundig ist viel mehr, dass sie gestützt auf den Hinweis der Beschwerdeführerin anlässlich der Besprechung vom 30. Mai 2016, es seien in Mürren bereits Glasgeländer vorhanden, umgehend ein baupolizeiliches Verfahren einleitete. Dabei stellte sich heraus, dass die fraglichen Geländer beim Hotel P.________ und beim Haus F.________ seinerzeit unbeabsichtigt bewilligt wurden. Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, sind diese beiden Objekte zudem nicht vergleichbar mit dem Vorhaben der Beschwerdeführerin. Das Hotel P.________ ist ein Gewerbebau und hat keine Holzfassade. Zudem befindet sich das Glasgeländer lediglich an den vorgebauten Sockelgeschossen. Im Übrigen sind die Balkongeländer aus Holz.25 Beim Haus F.________ hat es keine Glasbrüstungen, sondern feine Metall-Staketengeländer.26 Auch aus der Fotodokumentation, die die Beschwerdeführerin als Beilage zu ihrer Beschwerde eingereicht hat, lassen sich keine Hinweise auf eine ständige rechtswidrige Praxis der Gemeinde entnehmen. Sie zeigt ein einziges Beispiel eines Wohngebäudes in Mürren, das einen Balkon mit Glasbrüstung aufweist (Beschwerdebeilage Nr. 4 e). Die Vorinstanz führt dazu aus, es handle sich um ein Gebäude, das 1965 erbaut worden sei und sich ausserhalb der Baugruppe E (Mürren) befinde. Von der Gestaltung her sei es nicht einem Holzchalet nachempfunden und bilde deshalb nicht einen vergleichbaren Gebäudetyp. Auch dieses Objekt unterscheidet sich somit wesentlich vom Vorhaben der Beschwerdeführerin. Nichts anderes ergibt sich aus der mit der Stellungnahme vom 12. Januar 2017 eingereichten Fotobeilage. Sie zeigt lediglich ein Detail des fraglichen Gebäudes. Ob es sich dabei um einen Chaletneubau handelt, kann gestützt darauf nicht beurteilt werden. Aufgrund des Bildausschnitts ist auch fraglich, ob das Gebäude eine vergleichbare durchgehende Glasbrüstung aufweist. Zudem kann aufgrund der vagen Standortangaben ("neben dem Haus Q.________") nicht festgestellt werden, ob sich das fragliche Gebäude in der Baugruppe E befindet. Dies ist zumindest fraglich, befindet sich doch das Chalet Q.________ gemäss den im Internet verfügbaren Angaben am Ortsrand.27 Im Übrigen begründen einzelne gesetzeswidrige Begünstigungen durch die Behörden noch keine Bewilligungs- oder Vollstreckungspraxis. Die Beschwerdeführerin hat deshalb keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Immerhin wird es Aufgabe der Vorinstanz sein, die beiden von der Beschwerdeführerin dokumentierten Beispiele von Wohnhäusern in Mürren (Beilagen Nrn. 4e und 4j) mit Glasbalkonbrüstungen nachzugehen und gegebenenfalls die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anzuordnen, sofern keine Gründe des Vertrauensschutzes oder der Verhältnismässigkeit entgegenstehen.
5. Behördliche Zusicherung
a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, zu Beginn des Baubewilligungsverfahrens habe ihr die Vorinstanz mündlich zugesichert, die Glasgeländer zu bewilligen, sofern keine Einsprachen erfolgen würden. Dieser Umstand könne durch an der Besprechung vom 1. September 2016 anwesende Personen bestätigt werden. Anlässlich dieser Besprechung sei der Bauverwalter nämlich nach seiner damaligen Zusicherung gefragt worden, worauf dieser bloss geantwortet habe, es sei nun halt anders. Nachdem der Berner Heimatschutz seine Einsprache zurückgezogen habe, hätte die Beschwerdeführerin in gutem Glauben davon ausgehen können, dass das Glasgeländer nun bewilligt werde. Sie habe dementsprechende Dispositionen getroffen und die Herstellung des Glasgeländers in Auftrag gegeben. Die Vorinstanz führt demgegenüber aus, es sei nie eine behördliche Zusicherung erfolgt, wonach das Glasgeländer bewilligt werde. Es sei lediglich die Aussage gemacht worden, sofern keine Einsprachen eingehen würden, werde die Gemeinde noch einmal über das Glasgeländer befinden und dieses eventuell bewilligen können.
b) Nach ständiger Rechtsprechung verleiht der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens, sofern eine Vertrauensgrundlage besteht, auf die sie berechtigterweise vertrauen durfte, und sofern sie gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann.28 Eine Vertrauensgrundlage kann sich namentlich aus einer vorbehaltlosen und nicht erkennbar unrichtigen Auskunft einer dafür zuständigen Person in einem konkreten Fall ergeben.29 Die Rechtsfolge des Vertrauensschutzes ist in erster Linie, dass die Behörde an die Vertrauensgrundlage gebunden ist. Es bleibt jedoch abzuwägen, ob ausnahmsweise trotzdem das öffentliche Interesse an der richtigen Rechtsanwendung dem Vertrauensschutz vorzugehen hat. Wird von der begründeten Vertrauensgrundlage aufgrund überwiegender entgegenstehender Interessen abgewichen, kann stattdessen ein Anspruch auf Entschädigung entstehen.30
c) Die Beschwerdeführerin stützt sich auf eine Auskunft, die der Bauverwalter zu Beginn des Baubewilligungsverfahrens gemacht haben soll. Diese ist nicht schriftlich dokumentiert. Es ist deshalb nicht bekannt, ob der Bauverwalter für den Fall, dass keine Einsprachen eingingen, eine Bewilligung der Glasgeländer oder bloss eine erneute Prüfung deren Bewilligungsfähigkeit in Aussicht gestellt hat. Diese Frage kann jedoch offen gelassen werden, da sie nicht entscheidrelevant ist. Weitere Beweismassnahmen wie beispielsweise die Durchführung eines Parteiverhörs sind deshalb entbehrlich. Der entsprechende Beweisantrag der Beschwerdeführerin wird abgewiesen. Der Beschwerdeführerin war aus den vorangegangenen Baubewilligungs- bzw. Projektänderungsverfahren bekannt, dass nicht der Bauverwalter, sondern der Regierungsstatthalter oder die Baukommission Baubewilligungsbehörde ist. Sie durfte deshalb nicht in guten Treuen annehmen, dass der Bauverwalter zuständig sei, verbindliche Zusicherungen über die Bewilligungsfähigkeit des Glasgeländers zu machen. Abgesehen davon darf heute als allgemein bekannt betrachtet werden, dass verbindliche Baubewilligungen schriftlich erteilt werden.31 Zudem erfolgte die Zusicherung auch nach der Darstellung der Beschwerdeführerin nicht vorbehaltlos, sondern sie stand unter der Prämisse, dass keine Einsprachen eingehen. Da der Berner Heimatschutz Einsprache erhob, durfte die Beschwerdeführerin nicht mehr darauf vertrauen, dass die Bewilligung erteilt werde. Im Übrigen äusserten Vertreter der Gemeinde im Laufe des Projektänderungsverfahrens mehrmals ihre Vorbehalte gegenüber den Balkongeländern aus Glas.32 Selbst wenn sich der Bauverwalter zu Beginn des Verfahrens anders geäussert haben sollte, verhielt sich die Gemeinde spätestens ab dem 26. Mai 2016 konsequent und widerspruchsfrei. Sie signalisierte mehrmals ihre skeptische Haltung gegenüber dem Glasgeländer. Die Beschwerdeführerin durfte deshalb nicht darauf vertrauen, dass sie nach dem Rückzug der Einsprache des Berner Heimatschutzes ohne weiteres eine Bewilligung erhalten würde. Folglich kann die Beschwerdeführerin aus dem Vertrauensschutz nichts zu ihren Gunsten ableiten.
6. Zusammenfassung und Kosten
a) Zusammenfassend steht fest, dass die Vorinstanz ihren Entscheid hinreichend begründet hat. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt deshalb nicht vor. Es kann offen gelassen werden, ob das Bauvorhaben den Anforderungen einer guten Gesamtwirkung entspricht, da der Bauabschlag nicht aus diesem Grund erteilt worden ist. Die Auslegung der Vorinstanz, reine Glasbrüstungen bei Balkonen an Holzbauten nicht zuzulassen, ist rechtlich haltbar. Es gibt weder Anhaltspunkte für eine rechtswidrige Baubewilligungspraxis noch kann der Vorinstanz vorgeworfen werden, sie hätte in vergleichbaren Fällen systematisch auf das Einleiten eines Wiederherstellungsverfahrens verzichtet. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht nicht. Die Vorinstanz signalisierte mehrmals ihre skeptische Haltung gegenüber dem Glasgeländer. Die Beschwerdeführerin durfte deshalb nicht darauf vertrauen, dass sie nach dem Rückzug der Einsprache ohne weiteres eine Bewilligung erhalten würde. Sie kann deshalb aus dem Vertrauensschutz nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin. Sie hat deshalb die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Diese werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1000.00 (Art. 103 Abs. 2 VRPG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 GebV33).
c) Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG).
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird abgewiesen. Der Bauentscheid der Gemeinde Lauterbrunnen vom 29. September 2016 wird bestätigt.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.00 werden der Beschwerdeführerin zur Bezahlung auferlegt. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Herrn Rechtsanwalt B.________, eingeschrieben
Einwohnergemeinde Lauterbrunnen, handelnd durch den Gemeinderat, eingeschrieben
BAU-, VERKEHRS- UND ENERGIEDIREKTION
Die Direktorin
Barbara Egger-Jenzer
Regierungsrätin