RA Nr. 110/2016/138 Bern, 22. Dezember 2016
in der Beschwerdesache zwischen
Herrn A.________ Beschwerdeführer 1
Frau B.________ Beschwerdeführerin 2
und
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Brenzikofen, Gemeindeverwaltung, Schulhausstrasse 2, 3671 Brenzikofen
Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR), Nydeggasse 11/13, 3011 Bern
betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Brenzikofen vom 26. August 2016 (Baugesuch Nr. 522; Unterstand für Velos und Geräte)
I. Sachverhalt
1. Mit Schreiben vom 23. Juni 2016 teilte die Gemeinde Brenzikofen dem Beschwerdeführer 1 mit, die Baukommission habe festgestellt, dass auf seiner Liegenschaft (Parzelle Brenzikofen Grundbuchblatt Nr. C.________) ein Unterstand ohne Baubewilligung erstellt worden sei. Sie ordnete für diesen die Baueinstellung an. Am 13. Juli 2016 reichte der Beschwerdeführer 1 bei der Gemeinde ein nachträgliches Baugesuch ein für einen Anbau an den bestehenden Schopf (D.________strasse Nr. E.________) in Form eines Unterstands aus Holz mit Trapezblechdach. Gleichzeitig beantragte er die Bewilligung einer Unterschreitung des Strassenabstands bis auf 0,5 m. Die Parzelle liegt in der Landwirtschaftszone und im Ortsbildschutzperimeter. Auf der Parzelle befindet sich ein Bauernhaus (D.________strasse Nr. F.________), das im Bauinventar als schützenswertes K-Objekt verzeichnet ist. Die Parzelle befindet sich zudem innerhalb der Baugruppe A (Dorf). Gegen das Baugesuch erhoben die Nachbarn Einsprache. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) beurteilte das Bauvorhaben mit Verfügung vom 21. Juli 2016 als zonenkonform.
Mit Bauentscheid vom 26. August 2016 erteilte die Gemeinde Brenzikofen dem Vorhaben die nachträgliche kleine Baubewilligung. Sie knüpfte diese an mehrere Auflagen: Das Dach des Anbaus müsse mit Ziegeln in ähnlicher Form und Farbe wie beim bereits bestehenden Schopf eingedeckt werden. Das Trapezblechdach müsse entfernt werden. Zur Strasse hin sei ein abgerundeter Randabschlussziegel anzubringen. Im Unterstand dürften nur Velos und Geräte untergebracht werden. Insbesondere dürften darin keine Lebensmittel gelagert oder Tiere untergebracht werden. Die Gemeinde erteilte zudem die Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Strassenabstandes bis auf 0,5 m.
2. Dagegen reichten die Beschwerdeführenden am 20. September 2016 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie beantragen sinngemäss die Streichung der Auflagen betreffend Bedachung mit Ziegeln, Entfernung des Trapezblechdachs und Anbringen von Randabschlussziegeln.
3. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet1, holte die Vorakten ein und führte den Schriftenwechsel durch. Die Gemeinde hielt mit Stellungnahme vom 20. Oktober 2016 an den streitigen Auflagen fest. Das AGR verzichtete mit Eingabe vom 21. Oktober 2016 auf einen Antrag. Die Einsprecher haben stillschweigend auf eine Beteiligung am Verfahren verzichtet.
Mit Verfügung vom 7. November 2016 hielt das Rechtsamt fest, gemäss den Ausführungen der Beschwerdeführenden könnten Kinder das Dach des Unterstandes betreten; die niedrigste Höhe auf der Strassenseite betrage 40 cm. Es stelle sich daher die Frage, ob das Bauvorhaben den gesetzlichen Anforderungen an die Sicherheit von Bauten und Anlagen genüge. Der angefochtene Entscheid behandle diese Frage nicht. Die Verfahrensbeteiligten erhielten Gelegenheit zur Stellungnahme zu einer allfälligen Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Prüfung dieser Frage. Die Gemeinde erachtete in ihrer Stellungnahme eine Absturzsicherung auf der Süd- und Ostseite oder eine Aufstiegssicherung von der Strasse her als grundsätzlich notwendig. Mit der Ziegeleindeckung müsse aber das Dach des Anbaus eine grössere Neigung erhalten; damit werde der heute sichtbare Mauerstreifen abgedeckt, der Schnee bleibe nicht liegen und die Begehbarkeit für Kinder werde verunmöglicht oder zumindest stark erschwert. Die übrigen Verfahrensbeteiligten verzichteten stillschweigend auf eine Stellungnahme.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
Bauentscheide können nach Art. 40 BauG2 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig. Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchsteller, die Einsprecher im Rahmen ihrer Einsprachegründe und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Beschwerdeführerin 2 hat an der Bauparzelle kein Eigentum; sie hat am vorinstanzlichen Verfahren nicht als Partei teilgenommen und ist nicht Adressatin des angefochtenen Bauentscheids. Sie ist daher nicht beschwerdelegitimiert. Auf ihre Beschwerde ist nicht einzutreten. Der Beschwerdeführer 1 ist als Baugesuchsteller und Adressat des vorinstanzlichen Bauentscheids durch die streitigen Auflagen beschwert und daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf seine form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2. Auflagen
a) Der Beschwerdeführer 1 bestreitet, dass die Auflagen betreffend Bedachung mit Ziegeln sowie Entfernung des Trapezblechdachs und betreffend Randabschlussziegel begründet sind.
b) Auflagen sind Pflichten, die mit einer Baubewilligung verbunden sind. Der Gesuchsteller, dessen Bauvorhaben den gesetzlichen Anforderungen entspricht, hat grundsätzlich Anspruch auf eine unbefristete, unwiderrufliche, bedingungslose und unbelastete Baubewilligung. Bei Bauvorhaben, die je nach ihrer Gestaltung oder Einrichtung oder je nach der Art der Nutzung oder Betriebsführung gesetzeskonform oder gesetzwidrig sein können, kann die Baubewilligung mit Bedingungen oder Auflagen verknüpft werden (Art. 29 Abs. 2 und Art. 38 Abs. 3 BauG). Bedingungen und Auflagen sind in solchen Fällen das Mittel dazu, die gesetzwidrigen Auswirkungen zu verhindern. Insoweit sind sie gegenüber der Alternative des Bauabschlags das mildere Mittel.3 Die Nichterfüllung einer Auflage berührt die Geltung der Baubewilligung nicht, kann aber baupolizeiliche Massnahmen – insbesondere die Ersatzvornahme – und Bestrafung nach sich ziehen.4
Bedingungen und Auflagen müssen in einem engen sachlichen Zusammenhang zur erteilten Bau- oder Ausnahmebewilligung stehen und verhältnismässig sein. Verhältnismässig ist eine Nebenbestimmung nur dann, wenn sie zum Erreichen des angestrebten Ziels erforderlich, geeignet und für den Bauherrn zumutbar ist.
c) Die Auflage zur Bedachung des Bauvorhabens und zu den Randabschlussziegeln betrifft die Gestaltung. Das Bauvorhaben befindet sich im Ortsbildschutzperimeter, im Bereich einer Baugruppe und in unmittelbarer Nähe zu einem denkmalgeschützten Gebäude. Die Gestaltung des Bauvorhabens spielt daher eine entscheidende Rolle. Die streitigen Auflagen stehen demnach in einem engen sachlichen Zusammenhang mit der Baubewilligung. Ob sie verhältnismässig sind, hängt davon ab, ob sie zur Erfüllung der kantonalen und kommunalen Gestaltungsvorschriften erforderlich sind, ob sie sich dafür eignen und ob sie für den Bauherrn zumutbar sind.
3. Ortsbildschutz
a) Bauten, Anlagen, Reklamen, Anschriften und Bemalungen dürfen Landschaften, Orts- und Strassenbilder nicht beeinträchtigen (Art. 9 Abs. 1 BauG). Diese Vorschrift stellt die „ästhetische Generalklausel“ im Sinne eines allgemeinen Beeinträchtigungsverbots dar. Eine Beeinträchtigung liegt vor, wenn ein Bauvorhaben einen Gegensatz zur bestehenden Überbauung schafft, der erheblich stört. Die Gemeinden dürfen eigene Ästhetikvorschriften erlassen, die über die kantonalen Vorschriften hinausgehen können. Derartige Vorschriften müssen, um selbständige Bedeutung zu erlangen, konkreter gefasst sein als die Anordnungen des kantonalen Rechts, sie dürfen Letztere nicht bloss allgemein anders formulieren.5
Nach dem Baureglement der Gemeinde Brenzikofen (GBR)6 sind Dachformen, Dachaufbauten und Bedachungsmaterialien, welche das Orts- und Strassenbild beeinträchtigen, untersagt (Art. 16 Abs. 1 GBR). Die Dachform von Anbauten ist im Zusammenhang mit ihrer Umgebung daraufhin zu prüfen, ob die Gesamtwirkung wesentlich beeinträchtigt wird (Art. 16 Abs. 3 GBR). Im Ortsbildschutzgebiet muss sich u.a. die Dachgestaltung und insbesondere die Materialisierung besonders sorgfältig in das Ortsbild einfügen (Art. 21 Abs. 3 GBR). Die letztere Vorschrift geht über die Tragweite von Art. 9 Abs. 1 BauG hinaus, da sie nicht lediglich eine Beeinträchtigung untersagt, sondern ein besonders sorgfältiges Einfügen in das Ortsbild verlangt.
b) Der streitige Anbau befindet sich direkt an der Gemeindestrasse und ist damit für die Öffentlichkeit gut sichtbar. Beim Blick von der Strasse aus steht der Anbau vor dem denkmalgeschützten Bauernhaus. Dieses bildet mit seinen Nebenbauten und weiteren Gebäuden eine ebenfalls im Bauinventar verzeichnete Baugruppe, welche sich mit dem Ortsbildschutzperimeter deckt. Bei einer Baugruppe sind auch die Bezüge unter den Gebäuden gestalterisch bedeutsam. Eine zwischen den Gebäuden der Baugruppe gelegene Beeinträchtigung durch eine unpassende Materialisierung wirkt sich daher besonders störend aus.
Die Gemeinde hat bei diesen Gegebenheiten zu Recht hohe Anforderungen an die Gestaltung gestellt. Der Fotografie in den Vorakten7 lässt sich entnehmen, dass das für die Bedachung gewählte Trapezblech einen Kontrast zu den Dächern des Schopfes und des Bauernhauses bildet, welche hauptsächlich mit Ziegeln bedeckt sind. Mit diesem optischen Bruch wird dem Erfordernis eines besonders sorgfältigen Einfügens nicht Genüge getan. Der Beschwerdeführer 1 macht geltend, dass auf der strassenabgewandten Seite des Schopfes keine Ziegelbedachung bestehe. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Gestaltung beim Blick von der Strasse aus mit dem Trapezblechdach den ästhetischen Anforderungen nicht genügt. Die Auflage, wonach das Trapezblech entfernt und der Anbau mit Ziegeln in ähnlicher Form und Farbe wie bei den bestehenden Bauten sowie mit Randabschlussziegeln bedeckt werden muss, ist geeignet und erforderlich, um diesen Mangel zu beheben. Dies ist dem Beschwerdeführer 1 auch ohne weiteres zumutbar. Da die Ziegel ähnlich, aber nicht identisch mit dem Dachmaterial der bestehenden Bauten sein müssen, stellt es kein Hindernis dar, dass die beim Schopf strassenseitig verwendeten Ziegel gemäss den Angaben des Beschwerdeführers 1 nicht mehr hergestellt werden.
c) Gemäss den Vorbringen des Beschwerdeführers 1 sind im Gemeindegebiet verschiedene Kleinbauten mit anderen Dachbedeckungen als Ziegeln vorhanden. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die Gemeinde solche regelmässig bewilligt hat und an dieser Praxis in grundsätzlicher Weise festhält. Es besteht daher kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Es ist Sache der Gemeinde, gegen allenfalls gesetzeswidrige Bauten auf anderen Grundstücken im Gemeindegebiet baupolizeilich vorzugehen.
d) Die Gemeinde weist in ihrer Stellungnahme vom 29. November 2016 darauf hin, dass das Dach des Anbaus für die Ziegeleindeckung eine grössere Neigung aufweisen muss. Dadurch werde der heute sichtbare Mauerstreifen am Schopf abgedeckt, der Schnee bleibe nicht liegen und die Begehbarkeit für Kinder werde stark erschwert oder verunmöglicht. Mit dem angefochtenen Entscheid wird jedoch keine vom Baugesuch abweichende Dachneigung vorgeschrieben oder bewilligt. Da die steilere Dachneigung bei einer Ziegeleindeckung nötig und in ästhetischer Hinsicht (Verschwinden des Mauerstreifens) wünschbar ist, bedarf die Auflage einer entsprechenden Ergänzung.
4. Sicherheit
a) Das Dach des Anbaus ist von der Strasse aus für Kinder erkletterbar. Die niedrigste Höhe auf der Strassenseite beträgt 40 cm.8
b) Nach Art. 21 Abs. 1 BauG müssen Bauten und Anlagen so erstellt, betrieben und unterhalten werden, dass weder Personen noch Sachen gefährdet werden. Begehbare Flächen müssen mit Geländern oder anderen Schutzvorrichtungen versehen werden, wenn eine Absturzgefahr für Personen besteht (Art. 58 Abs. 1 BauV). "Begehbar" sind zunächst solche Flächen, die bei bestimmungsgemässem Benützen einer Baute oder Anlage durch eine unbestimmte Anzahl von Personen begangen werden könnten. Massgebend ist jedoch nicht allein der bestimmungsgemässe Gebrauch, sondern es ist zu prüfen, ob es vernünftigerweise voraussehbarer Nutzung entspricht, dass Personen die Baute oder Anlage tatsächlich begehen. Unter Umständen muss bei vernünftiger Voraussicht auch damit gerechnet werden, dass Personen – insbesondere Kinder – eine Baute oder Anlage bestimmungswidrig benützen, namentlich indem sie eine Fläche betreten, die dafür nicht gedacht ist. Wenn aufgrund der Umstände mit einer bestimmungswidrigen Benützung durch Kinder zu rechnen ist, gilt die Fläche ebenfalls als "begehbar" und – bei Absturzgefahr – als sicherungsbedürftig.9
Vorliegend ist daher zu ermitteln, ob vernünftigerweise damit gerechnet werden muss, dass Kinder das Dach betreten könnten. Dabei kann die bfu-Fachbroschüre "Geländer und Brüstungen"10 beigezogen werden. Nach dieser gelten Flächen als begehbar, wenn sie weniger als 65 cm über der Fläche liegen, von der aus sie bestiegen werden können, und man auf ihnen vergleichsweise gut, ohne besondere akrobatische Anstrengungen und ohne Zuhilfenahme der Hände stehen kann.11 Das streitige Dach ist gegenwärtig als begehbar zu betrachten, da es am niedrigsten Ort 40 cm über der Strasse liegt und gemäss Baugesuch eine Neigung von 20° aufweist. Es kann damit ohne grössere Schwierigkeiten bestiegen werden und es ist aufgrund der mässigen Neigung möglich, darauf ohne Zuhilfenahme der Hände zu stehen und herumzugehen. Der Beschwerdeführer 1 und die Gemeinde gehen übereinstimmend davon aus, dass eine Ziegeleindeckung eine grössere Dachneigung als die bestehenden 20° erheischt. Nach Ansicht der Gemeinde würde damit die Begehbarkeit für Kinder verunmöglicht oder stark erschwert. Im Zusammenhang mit der Ergänzung der Auflage bezüglich der erforderlichen Dachneigung ist daher zu prüfen, ob das Dach damit noch als begehbar zu betrachten ist. Dabei sind der Höhenunterschied zur Strasse und die Begehbarkeit ohne akrobatische Anstrengungen und ohne Zuhilfenahme der Hände massgeblich.
c) Soweit das Dach mit dem neu festzusetzenden Neigungsgrad begehbar ist, muss geprüft werden, ob Schutzvorrichtungen gegen die Absturzgefahr angebracht werden müssen. Eine Gefährdung durch Absturz ist im Allgemeinen anzunehmen, wenn die Absturzhöhe mehr als 1 m beträgt. Als Absturzhöhe wird die am Rand der begehbaren Fläche gemessene Höhendifferenz zur angrenzenden tieferen Fläche verstanden.12
Auf seiner Westseite ist der Anbau an den bestehenden Schopf angebaut. Auf der Süd- und Ostseite soll der Anbau gemäss den Baugesuchsunterlagen zwischen 2,30 m und 2 m hoch sein13. Es besteht daher gegenwärtig eine Absturzgefährdung. Die Strasse, von der aus das Dach bestiegen werden könnte, verläuft auf dessen Nordseite und ist deutlich höher gelegen als die Bauparzelle. Das Dach des Anbaus kommt zwischen 40 cm und 1 m höher zu liegen als die Strasse; dadurch besteht auch die Gefahr eines Sturzes auf die Strasse. Auch wenn die Dachneigung bei der Ziegeleindeckung angepasst werden muss, dürfte die Absturzhöhe auf der Süd-, Ost- und Nordseite 1 m nicht unterschreiten. Ohne geeignete Schutzvorrichtung ist daher das Bauvorhaben nicht bewilligungsfähig. Eine Sicherung, sei es in Form eines Geländers oder einer Aufstiegssicherung, wird jedenfalls vonnöten sein, soweit die Dachfläche als begehbar zu betrachten ist.
d) Es ist daher zunächst zu ermitteln, wie die Auflage bezüglich der Dachgestaltung ergänzt werden muss, damit die Anforderung bezüglich Ziegeleindeckung umgesetzt werden kann. Ästhetische Überlegungen bezüglich des heute sichtbaren Mauerstreifens am Schopf sind dabei einzubeziehen. Die Baubewilligung ist mit einer entsprechenden Auflage bezüglich der Dachneigung zu ergänzen. Weiter ist zu prüfen, ob das Dach in der neuen Ausgestaltung als begehbar zu betrachten ist. Soweit dies zu bejahen ist, muss die Bewilligung mit einer Bedingung oder Auflage versehen werden, wonach eine Absturz- oder Aufstiegssicherung angebracht werden muss. Diese Bedingung oder Auflage muss mit den Gestaltungsvorschriften vereinbar sein.
5. Ergebnis und Kosten
a) Nach dem Gesagten sind die gestalterischen Auflagen des angefochtenen Entscheids unvollständig. Zudem besteht beim Bauvorhaben eine Absturzgefährdung. Die Bewilligung des Bauvorhabens setzt voraus, dass die sicherheitsbezogenen Bedenken mit entsprechenden Auflagen und Bedingungen ausgeräumt werden können. Dabei ist den Gestaltungsvorschriften Rechnung zu tragen.
Die Gemeinde hat bei ihrer Entscheidung keine Abklärungen hinsichtlich der Sicherheitsfragen getroffen. Damit erweist sich die Angelegenheit als nicht entscheidreif. Es ist nicht Aufgabe der BVE als Rechtsmittelinstanz, diese Abklärungen erstmals im Baubeschwerdeverfahren vorzunehmen. Es rechtfertigt sich daher, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Akten gestützt auf Art. 72 Abs. 1 VRPG zur Fortsetzung des Verfahrens an die Gemeinde zurückzuweisen. Der Beschwerdeführer 1 hat zwar lediglich die Auflagen bezüglich der Dachgestaltung angefochten. Die BVE kann aber gestützt auf Art. 40 Abs. 3 BauG auch unangefochtene Teile des Bauentscheids aufheben, wenn der Entscheid erhebliche Mängel aufweist. In diesem Fall kann sie den Entscheid auch ohne entsprechenden Antrag der Gegenpartei zum Nachteil einer Partei abändern.14 Die Parteien hatten Gelegenheit zur vorgängigen Stellungnahme.
Die Gemeinde muss im Hinblick auf ihre neue Entscheidung die Auflage bezüglich der Dachgestaltung mit einer Vorgabe bezüglich Dachneigung ergänzen. Zudem muss sie die Notwendigkeit von Schutzvorrichtungen klären und prüfen, ob diesbezüglich geeignete, erforderliche und zumutbare Bedingungen oder Auflagen ohne Konflikt mit den Gestaltungsvorschriften verfügt werden können. Sollten sich die sicherheitsbezogenen Bedenken nicht durch Bedingungen und Auflagen oder durch eine Projektänderung ausräumen lassen oder stünden diese in einem unvermeidbaren Konflikt mit den Gestaltungsvorschriften, muss der Bauabschlag erteilt werden.
b) Aufgrund der vorstehenden Erwägungen wird der angefochtene Entscheid von Amtes wegen aufgehoben. Bei diesem Verfahrensausgang sind nach Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG weder vom Beschwerdeführer 1 noch von der Gemeinde Verfahrenskosten zu erheben. Diese werden vom Kanton getragen. Gegenüber der Beschwerdeführerin 2 ist aufgrund des geringen Aufwandes, den ihre Beschwerde verursacht hat, auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten. Parteikosten sind nicht angefallen.
Die amtlichen Kosten für das erstinstanzliche Baubewilligungsverfahren vor der Vorinstanz müssen in diesem Entscheid nicht geregelt werden. Zwar werden der angefochtene Entscheid und damit auch die entsprechende Kostenverfügung aufgehoben. Die Sache geht jedoch zur Fortsetzung des Verfahrens zurück an die Gemeinde, so dass sie diese Kosten im Rahmen des neu zu fällenden Entscheides liquidieren kann.
III. Entscheid
1. Auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 wird nicht eingetreten.
2. Der Bauentscheid der Gemeinde Brenzikofen vom 26. August 2016 wird aufgehoben. Die Sache wird zur Fortsetzung des Verfahrens und zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
3. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Frau B.________ und Herrn A.________, eingeschrieben
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Brenzikofen, Gemeindeverwaltung, eingeschrieben
Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) (G.-Nr. AGR 381 16 2218), per Kurier
BAU-, VERKEHRS- UND ENERGIEDIREKTION
Die Direktorin
Barbara Egger-Jenzer
Regierungsrätin