RA Nr. 110/2015/68 Bern, 10. August 2015
in der Beschwerdesache zwischen
Herrn Y.________ Beschwerdeführer
vertreten durch Herrn Rechtsanwalt X.________
und
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Aeschi, 3703 Aeschi
Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR), Nydeggasse 11/13, 3011 Bern
betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Aeschi b. Spiez vom 21. April 2015 (562/2015-03.000) und die Stellungnahme des AGR vom 16. März 2015; Neubau runder Gartenpavillon
I. Sachverhalt
1. Der Beschwerdeführer reichte am 19. Februar 2015 bei der Gemeinde Aeschi bei Spiez ein Baugesuch ein für den Neubau eines runden Gartenpavillons auf Parzelle Aeschi bei Spiez Grundbuchblatt Nr. Z.________. Die Parzelle liegt in der Landwirtschaftszone. Mit dem Baugesuch reichte der Beschwerdeführer daher zusätzlich ein Gesuch um Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art 24 ff. RPG1 ein.
Das Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) teilte mit Stellungnahme vom 16. März 2015 mit, dass die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG nicht erteilt werden könne. Mit Entscheid vom 21. April 2015 erteilte die Gemeinde Aeschi bei Spiez dem Vorhaben mit Verweis auf die negative Stellungnahme des AGR vom 16. März 2015 den Bauabschlag.
2. Dagegen reichte der Beschwerdeführer am 22. Mai 2015 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Er beantragt die Aufhebung des Bauentscheides vom 21. April 2015 und die Erteilung der Baubewilligung. Er macht geltend, dem Vorhaben sei zu Unrecht die Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG verweigert worden. Weiter sei der Gartenpavillon auch standortgebunden (Art. 24 RPG).
3. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet2, holte die Vorakten ein und führte den Schriftenwechsel durch. Mit Stellungnahme vom 22. Juni 2015 beantragt das AGR die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde stellt in ihrer Stellungnahme vom 23. Juni 2015 denselben Antrag.
4. Auf die Rechtsschriften wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Prozessvoraussetzungen
a) Bauentscheide können nach Art. 40 BauG3 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig.
b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchsteller, die Einsprecher im Rahmen ihrer Einsprachegründe und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Der Beschwerdeführer, dessen Baugesuch abgewiesen wurde, ist durch den vorinstanzlichen Entscheid beschwert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2. Fehlende Verfügung des AGR
a) In seiner Stellungnahme vom 16. März 2015 hielt das AGR fest, dass dem Bauvorhaben zum jetzigen Zeitpunkt keine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG erteilt werden könne. Es forderte deshalb die Gemeinde auf, dem Baugesuchsteller die Stellungnahme zu eröffnen und ihm Gelegenheit einzuräumen, dazu Stellung zu nehmen und allenfalls sein Gesuch zurückzuziehen oder eine Projektänderung einzureichen. Sollte ein anfechtbarer Entscheid gewünscht werden, habe die Gemeinde die Akten erneut dem AGR zuzustellen.
Mit Schreiben vom 18. März 2015 stellte die Gemeinde dem Beschwerdeführer die Stellungnahme des AGR zu und räumte ihm die Möglichkeit ein, innert 30 Tagen dazu eine Stellungnahme abzugeben, den Gesuchsrückzug zu erklären oder eine Projektänderung einzureichen. Innert der angesetzten Frist liess sich der Beschwerdeführer nicht vernehmen. Die Gemeinde ging deshalb davon aus, dass der Beschwerdeführer an seinem Baugesuch festhalte. Die Gemeinde verfügte sodann am 21. April 2015 den Bauabschlag, ohne jedoch vom AGR eine Verfügung verlangt zu haben. Der Bauabschlag wurde ausschliesslich mit Verweis auf die Stellungnahme des AGR vom 16. März 2015 erteilt.
b) Das AGR ist die zuständige kantonale Stelle für die Beurteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG (Art. 25 Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 12 Bst. e OrV JGK4). Im Zeitpunkt des Bauentscheides hatte das AGR noch gar nicht mittels Verfügung über die beantragte Ausnahmebewilligung entschieden. Es lag lediglich eine Stellungnahme vor. Dem vorinstanzlichen Baubewilligungsverfahren lastet somit ein formeller Mangel an. Es fragt sich deshalb, ob das Verfahren gestützt auf Art. 40 Abs. 1 VRPG5 aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzuschicken ist, damit diese beim AGR die fehlende Verfügung einholen kann.
c) Die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (BVE) ist nach Art. 40 Abs. 1 VRPG befugt, ein bei ihr hängiges Baubewilligungsverfahren von Amtes wegen aufzuheben, wenn wesentliche Verfahrensgrundsätze derart verletzt sind, dass die richtige Beurteilung unmöglich oder wesentlich erschwert wird.
Die Aufhebung (Kassation) eines Verfahrens von Amtes wegen soll die korrekte Verfahrensabwicklung gewährleisten mit dem Ziel, materiell richtige Erkenntnisse zu ermöglichen.6 Nicht jeder Verfahrensfehler kann zur Kassation führen. Es muss sich um gravierende Mängel handeln, welche die richtige Beurteilung ausschliessen oder wesentlich erschweren. Ausgeschlossen ist die korrekte Entscheidfindung z.B. dann, wenn die Justizbehörde Versäumtes nicht nachholen kann. So verhält es sich insbesondere, wenn sie nicht die gleiche Überprüfungsbefugnis hat wie die Vorinstanz und die Verfahrensfehler den weiteren Entscheidspielraum der Vorinstanz beschlagen. Weniger wichtige prozessuale Mängel soll die Rechtsmittelbehörde aus prozessökonomischen Gründen heilen.7
d) Vorliegend hat die Vorinstanz zwar einen formellen Fehler begangen, indem sie vom AGR keine Verfügung eingeholt hat. Dieser Mangel hat aber nicht zur Folge, dass die richtige Beurteilung ausgeschlossen wäre oder wesentlich erschwert würde. So hat sich das AGR – nach Vornahme eines Augenscheins am 12. März 2015 – in der Stellungnahme vom 16. März 2015 detailliert mit der Frage der Bewilligungsfähigkeit des Gartenpavillons unter Art. 24 ff. RPG auseinandergesetzt. Im Rechtsmittelverfahren hat es mit Stellungnahme vom 22. Juni 2015 nochmals bestätigt, dass eine Ausnahmebewilligung nicht erteilt werden kann. Damit ist klar, dass das AGR – bei korrektem Verfahrensablauf – auch in seiner Verfügung nicht zu einem anderen Ergebnis gekommen wäre. Weiter hatte der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren Gelegenheit, zur Einschätzung des AGR Stellung zu nehmen. Unter diesen Umständen macht es aus prozessökonomischer Sicht keinen Sinn, das Verfahren von Amtes wegen aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzuweisen, nur um die fehlende Verfügung einzuholen. Die Rückweisung würde einen unnötigen prozessualen Leerlauf darstellen. Dazu kommt, dass der BVE als Beschwerdeinstanz die volle Überprüfungsbefugnis zukommt (Art. 40 Abs. 3 BauG) und der Mangel mit dem vorliegenden Entscheid in der Sache geheilt werden kann. Eine Aufhebung von Amtes wegen ist damit nicht angezeigt.
3. Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG
a) Beim Hauptgebäude auf der Parzelle Aeschi bei Spiez Grundbuchblatt Nr. Z.________ (A.________strasse 22) handelt es sich um ein erhaltenswertes Bauernhaus, welches im Jahr 2011 gestützt auf eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG umfassend saniert wurde (Baubewilligung vom 22. Februar 2011, "Teilabbruch Wohnteil Bauernhaus und Neuaufbau in bisheriger Höhe mit geringfügiger Wohnraumerweiterung nach Osten"). Das Wohnhaus verfügt über zwei Wohnungen, wobei eine vom Beschwerdeführer selber bewohnt wird und die andere vermietet ist. Der projektierte Gartenpavillon soll in einer Distanz von ca. 46 m von diesem Hauptgebäude erstellt werden und einen Durchmesser von 3.3 m, eine Stehwandhöhe von 2.1 m und eine Gesamthöhe inkl. Haube von 3.33 m aufweisen.8 Gemäss Angaben im Baugesuch ist die Materialisierung der Fassaden in Glas und diejenige des Dachs in Alu/Plexiglas vorgesehen.9 Zwischen dem Hauptgebäude und dem vorgesehenen Standort des Gartenpavillons befindet sich ein Lagertunnel, welcher fremdvermietet ist und als Einstellraum für Gerätschaften dient. Auf dem Anwesen A.________strasse 22 wird gemäss Angaben des AGR (Stellungnahme vom 22. Juni 2015) eine hobbymässige Landwirtschaft betrieben.
b) Das AGR kam in seinen Stellungnahmen vom 16. März 2015 und vom 22. Juni 2015 zum Schluss, dass dem Vorhaben keine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG erteilt werden kann. Aufgrund der Distanz zwischen dem geplanten Gartenpavillon und der Hauptbaute fehle es am geforderten räumlichen Zusammenhang. Der Pavillon müsse daher als eigenständige Baute beurteilt werden.
Der Beschwerdeführer bringt vor, das AGR habe den räumlichen Zusammenhang zwischen der Hauptbaute und dem Gartenpavillon zu Unrecht verneint. So habe die Behörde bei dieser Prüfung den zwischen der Hauptbaute und dem geplanten Gartenpavillon befindliche Lagertunnel gänzlich ausser Acht gelassen. Sämtliche Bauten auf der betroffenen Parzelle würden in einem engen räumlichen Zusammenhang zur Hauptbaute stehen. Der jeweilige Standort der einzelnen Bauten sei so gewählt, dass die Betriebsabläufe effizient abgewickelt werden können. Die gesamte Garten- und Hofanlage stelle eine ästhetisch und optisch ansprechende Einheit dar, welche durch den geplanten Gartenpavillon optimal ergänzt würde. Der räumliche Zusammenhang des geplanten Gartenpavillons mit der Hauptbaute sei im Rahmen einer Gesamtbetrachtung der örtlichen Gegebenheiten somit klar gegeben. Ausserdem habe die Vorinstanz seiner Mieterin im Juli 2014 erlaubt, unmittelbar neben dem Standort des geplanten Gartenpavillons ohne Baubewilligung ein Gartenhaus zu errichten. Dementsprechend habe die Vorinstanz bezüglich des Gartenhauses den räumlichen Zusammenhang mit der Hauptbaute offenbar bejaht. Dass die Vorinstanz hinsichtlich des geplanten Gartenpavillons im Rahmen des erteilten Bauabschlages nun den räumlichen Zusammenhang verneint habe, erweise sich vor diesem Hintergrund als willkürlich.
c) Nach Art. 24c RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind (Abs. 2). In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 5). Nach Art. 42 RPV10 gilt eine Änderung als teilweise und eine Erweiterung als massvoll, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt (Abs. 1). Ob die Identität der Baute gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (Abs. 3). Für Erweiterungen sind dabei die quantitativen Grenzen zu beachten (Abs. 3 Bst. a und b).
Für die Beurteilung von baubewilligungspflichtigen Änderungen in der Umgebung unter Art. 24c RPG sind nach dem AGR folgende Grundsätze zu beachten11:
"Baubewilligungspflichtige Änderungen in der Umgebung sind in der Regel als eigenständige Bauvorhaben zu behandeln, wenn sie nicht einen körperlichen Zusammenhang mit der bestehenden Baute haben. […] Ein körperlicher Zusammenhang ist […] dann gegeben, wenn die Nebenfläche direkt an die Hauptbaute anstösst. Vom Erfordernis des (direkten) körperlichen Zusammenhangs kann ausnahmsweise dann abgewichen werden, wenn ein direktes Anbauen aus konstruktiven oder topografischen Gründen nicht möglich ist. Die Nebenfläche muss in diesem Fall organisatorisch und konzeptionell so angeordnet sein, dass sie eindeutig der Hauptbaute zugeordnet ist und nur dieser dienen kann. In Bezug auf das Erscheinungsbild hat sich die Nebenfläche der Hauptbaute unterzuordnen und einzufügen. Die Nebenfläche soll nicht als eigenständiges Bauwerk in Erscheinung treten. Je grösser die Distanz zwischen der Hauptbaute und der Nebenfläche ist, desto wesentlicher sind in der Regel die Auswirkungen auf das Erscheinungsbild und umso eher muss von einem eigenständigen Bauvorhaben ausgegangen werden. Liegt ein eigenständiges Bauvorhaben vor, muss dieses nach den Grundsätzen von Art. 24 RPG beurteilt werden."
d) Es ist unbestritten, dass das Wohnhaus grundsätzlich in den Anwendungsbereich von Art. 24c RPG fällt. Erweiterungen ausserhalb des Gebäudevolumens sind damit unter den Voraussetzungen von Art. 42 Abs 3 RPV möglich, wobei bei den flächenmässigen Erweiterungsmöglichkeiten nach Art. 42 Abs. 3 Bst. b RPV die bereits vorgenommenen Erweiterungen mit zu berücksichtigen sind (etwa diejenige aus dem Jahr 2011).
Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, der körperliche Zusammenhang sei vorliegend vorhanden. Dies ist jedoch bei einem Bauvorhaben in 46 m Entfernung vom relevanten Hauptbau klar zu verneinen, wie dies das AGR richtig festgestellt hat. Daran ändert auch der dazwischen liegende Lagertunnel nichts, ist doch einzig der körperliche Zusammenhang zwischen dem Art. 24c RPG unterstehenden Hauptgebäude und dem als Erweiterungsfläche geplanten Bauvorhaben relevant. Aufgrund der erwähnten Distanz ist es ausgeschlossen, dass der Gartenpavillon dem Wohnhaus zugeordnet werden könnte. Er tritt als eigenständiges Bauvorhaben in Erscheinung und kann entsprechend nicht als Erweiterungsfläche des Wohnhauses im Sinne von Art. 24c RPG gelten.
Das vom Beschwerdeführer angesprochene (letztlich nicht realisierte) Gartenhaus der Mieterin wurde von der Gemeinde als baubewilligungsfrei eingestuft. Der räumliche Zusammenhang zwischen diesem Gartenhaus und dem Wohnhaus wurde daher – entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers – gar nie geprüft und damit auch nie bejaht. Daraus kann der Beschwerdeführer damit nichts zu seinen Gunsten ableiten.
e) Insgesamt kann der geplante Gartenpavillon nicht als Erweiterungsfläche des Wohnhauses gelten. Damit kann offen bleiben, ob die quantitativen Grenzen einer Erweiterung gemäss Art. 42 Abs. 3 RPV eingehalten sind. Auch muss nicht geprüft werden, ob das Vorhaben mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vereinbar ist (Art. 24c Abs. 5 RPV). Der Beurteilung des AGR folgend kann dem Vorhaben keine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG erteilt werden.
4. Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
a) Der Beschwerdeführer bringt vor, der umstrittene Gartenpavillon sei standortgebunden. Das Bauvorhaben lasse sich aufgrund des abfallenden Terrainverlaufes und den betrieblich erforderlichen Bauten und Anlagen an keinem anderen Standort auf seinem Grundstück verwirklichen.
Das AGR verweist in seiner Stellungnahme vom 22. Juni 2015 auf die Ausführungen in der Stellungnahme vom 16. März 2015. Darin hält es fest, es sei kein Grund erkennbar, der eine Standortgebundenheit begründen würde.
b) Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG setzt voraus, dass der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (Standortgebundenheit, Art. 24 lit. a RPG) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 lit. b RPG). Die Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 lit. a RPG ist nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist (positive Standortgebundenheit), oder wenn ein Werk aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit). Dabei genügt eine relative Standortgebundenheit: Es ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt; es müssen jedoch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als viel vorteilhafter erscheinen lassen. Auf subjektive Vorstellungen und Wünsche von Einzelnen kann es ebensowenig ankommen wie auf die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit. Angesichts der vom RPG bezweckten Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet stellt die Praxis an die Voraussetzungen der Standortgebundenheit generell strenge Anforderungen.12
c) Ein Gartenpavillon ist als solcher in keiner Weise auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen. Es sind weder technische noch betriebswirtschaftliche Gründe ersichtlich, welche die Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 RPG begründen könnten. Gleiches gilt für den vom Beschwerdeführer geltend gemachten, abfallenden Terrainverlauf auf der Parzelle. Die Bodenbeschaffenheit kann nur zu einer positiven Standortgebundenheit führen, wenn ein Vorhaben aufgrund von besonderen Bodeneigenschaften an einem bestimmten Standort ausserhalb der Bauzone nur dort realisiert werden kann (klassisches Beispiel: Anlagen zur Rohstoffgewinnung, die nur am Standort eines Rohstoffvorkommens möglich sind13). Ebenso wenig ist das Vorhaben aus objektiven Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen.
Der Gartenpavillon stellt keine objektive Notwendigkeit dar, sondern dient einzig der Komfortsteigerung und der besseren Nutzbarmachung eines vom Beschwerdeführer beabsichtigten Sitzplatzes. Mit diesen Vorstellungen und Wünschen des Beschwerdeführers kann keine Standortgebundenheit begründet werden. Würden diese subjektiven Gründe berücksichtigt, so liesse sich praktisch jedes zonenfremde Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen rechtfertigen.
d) Der Gartenpavillon ist damit nicht standortgebunden und eine Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24 RPG kann ebenfalls nicht erteilt werden.
5. Zusammenfassung, Beweismittel und Kosten
a) Dem geplanten Gartenpavillon kann weder eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG noch eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG erteilt werden. Auch die übrigen Ausnahmen nach Art. 24 ff. RPG kommen nicht in Frage; diesbezüglich kann auf die unbestritten gebliebenen Ausführungen des AGR in der Stellungnahme vom 16. März 2015 verwiesen werden. Da im vorinstanzlichen Verfahren keine Verfügung des AGR erging (vgl. E. 2), wird im Dispositiv des vorliegenden Entscheids (erstmals) ausdrücklich verfügt, dass die Ausnahmebewilligung nach den Artikeln 24 ff. RPG zu verweigern ist. Der Bauabschlag der Gemeinde ist in Abweisung der Beschwerde zu bestätigen.
b) Die massgeblichen Sachverhaltselemente konnten anhand der zur Verfügung stehenden Akten genügend überprüft bzw. festgestellt werden. Auf die vom Beschwerdeführer beantragten Beweismittel (Augenschein, Parteiverhör) kann daher verzichtet werden, da von diesen Beweismitteln keine neuen relevanten Erkenntnisse zu erwarten waren.
c) Gemäss Stellungnahme des AGR vom 16. März 2015 wurde die Grundfläche für den geplanten Sitzplatz bereits erstellt (Waschbetonplatten). Die Gemeinde als zuständige Baupolizeibehörde wird diesen Sachverhalt zu prüfen haben. Falls notwendig hat sie diesbezüglich ein Wiederherstellungsverfahren im Sinne von Art. 46 BauG einzuleiten.
d) Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt der Beschwerdeführer. Er hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Diese werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1'000.00 (Art. 103 Abs. 2 VRPG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 GebV14). Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG).
III. Entscheid
1. Die Ausnahmebewilligung nach den Artikeln 24 ff. RPG wird verweigert.
2. Die Beschwerde wird abgewiesen und der Bauabschlag der Gemeinde Aeschi bei Spiez vom 21. April 2015 wird bestätigt.
3. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'000.00 werden dem Beschwerdeführer zur Bezahlung auferlegt. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
4. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Herrn Rechtsanwalt X.________, eingeschrieben
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Aeschi, A-Post
Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR), per Kurier
Regierungsstatthalteramt Frutigen-Niedersimmental, zur Kenntnis
BAU-, VERKEHRS- UND eNERGIEDIREKTION
Die Direktorin
Barbara Egger-Jenzer
Regierungsrätin
Rechtsmittelbelehrung
Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in vier Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.
Beilage: Kopie des Situationsplanes vom 6. Februar 2015
Rf