Das Verwaltungsgericht hat mit VGE 2013/314 vom 4.12.2013 eine dagegen erhobene Beschwerde abgewiesen und das Bundesgericht hat diesen Entscheid bestätigt (BGer 1C_4/2014 vom 2.5.2014).
RA Nr. 110/2013/270 Bern, 21. August 2013
in der Beschwerdesache zwischen
Y.________ Beschwerdeführerin
vertreten durch Herrn Rechtsanwalt X.________
und
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Oberbipp, Gemeindeverwaltung, Kirchgasse 5, 4538 Oberbipp
betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Oberbipp vom 12. Februar 2013 (Baugesuch Nr. 44/2012; LED Bildschirm für digitale Plakatwerbung)
I. Sachverhalt
1. Am 2. Dezember 2011 reichte die Beschwerdeführerin bei der Gemeinde Oberbipp ein Baugesuch ein für einen freistehenden LED-Bildschirm für digitale Plakatwerbung mit wechselnden Bildern in 20-Sekunden-Intervallen, der auf der Parzelle Oberbipp-Grundbuchblatt-Nr. Z.________ erstellt werden soll. Die Parzelle liegt in der Wohn- und Gewerbezone WG2 an einer Kantonsstrasse. Gestützt auf einen Fachbericht des Strasseninspektorates Oberaargau des Oberingenieurkreises IV des Tiefbauamtes des Kantons Bern zur Verkehrssicherheit erteilte die Gemeinde mit Entscheid vom 12. Februar 2013 den Bauabschlag.
2. Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 15. März 2013 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie beantragt die Aufhebung des Entscheides vom 12. Februar 2013 und die Erteilung der Baubewilligung, eventualiter die Aufhebung des angefochtenen Entscheides und die Rückweisung an die Vorinstanz. Sie macht insbesondere geltend, entgegen der Beurteilung des Strassen-inspektorates liege keine Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit vor. Gleichartige LED-Bildschirme mit wechselnden Standbildern in 20-Sekunden-Intervallen seien in anderen Kantonen ohne Weiteres bewilligt worden. Da das Bundesrecht den Aspekt der Sicherheit im Strassenverkehr abschliessend regle, bestehe kein Raum für strengere Regelungen im Kanton Bern. Die Beschwerdeführerin rügt zudem, die Vorinstanz habe sich im angefochtenen Entscheid nicht mit ihren Argumenten auseinandergesetzt und nur pauschal auf den Bericht des Strasseninspektorates verwiesen; dadurch habe sie die Begründungspflicht und damit das rechtliche Gehör verletzt.
3. Das Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet1, edierte die Vorakten und führte den Schriftenwechsel durch. Danach führte es im Beisein der Parteien und einer Vertretung des Strasseninspektorates Oberargaau einen Augenschein mit Instruktionsverhandlung durch. Die Parteien erhielten Gelegenheit, sich zum Protokoll des Augenscheins zu äussern und Schlussbemerkungen einzureichen. Auf die Rechtsschriften und auf das Ergebnis des Augenscheins wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
a) Bauentscheide können nach Art. 40 BauG2 innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit für die Beurteilung der Beschwerde zuständig.
b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchsteller, die Einsprecher im Rahmen ihrer Einsprachegründe und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Die Beschwerdeführerin, deren Baugesuch abgewiesen wurde, ist durch den vorinstanzlichen Entscheid beschwert und daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2. Begründungspflicht
a) Nach Eingang des Baugesuches ersuchte die Vorinstanz das Strasseninspektorat Oberaargau im Sinne einer Voranfrage um eine erste Beurteilung des Bauvorhabens. Obwohl diese negativ ausfiel, hielt die Beschwerdeführerin an ihrem Baugesuch fest. Daraufhin holte die Vorinstanz einen Fachbericht des Strasseninspektorates ein. In seinem Bericht vom 6. Juli 2012 hielt der zuständige Strasseninspektor fest, er erachte das Bauvorhaben als nicht bewilligungsfähig und erläuterte, aufgrund welcher Kriterien er die Verkehrssicherheit als gefährdet betrachte. Die Vorinstanz stellte der Beschwerdeführerin diesen Bericht zu und hielt fest, sie schliesse sich der Beurteilung an. Nachdem die Beschwerdeführerin sich in einer Stellungnahme zu einer Einsprache zur Frage der Verkehrssicherheit äusserte, bat die Vorinstanz das Strasseninspektorat erneut um eine Beurteilung. Dieses hielt mit Schreiben vom 18. Januar 2013 an seiner negativen Einschätzung fest. Daraufhin erteilte die Vorinstanz den Bauabschlag und hielt in ihrem Entscheid als Begründung fest, sie unterstütze die Berichte des Strasseninspektorates vom 6. Juli 2012 und 18. Januar 2013. Die Beschwerdeführerin rügt nun, die Vorinstanz habe die Begründungspflicht verletzt, da sie nur auf den Fachbericht des Strasseninspektorates verwiesen und sich mit den Argumenten der Beschwerführerin zur Verkehrssicherheit nicht auseinandergesetzt habe.
b) Eine Verfügung muss die Tatsachen, Rechtssätze und Gründe enthalten, auf die sie sich stützt.3 Die Begründung muss so abgefasst sein, dass die Betroffenen den Entscheid sachgerecht anfechten können. Deshalb muss die Behörde mindestens kurz die Überlegungen nennen, von denen sie sich hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt. Sie muss sich dabei nicht ausdrücklich mit jeder Behauptung zum Sachverhalt und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken.4 Ein Anspruch auf eine ausführliche schriftliche Begründung besteht nicht.5 Umfang und Dichte der Begründung können nicht abstrakt definiert, sondern müssen im Einzelfall festgelegt werden, wobei der Verfügungsgegenstand, die Verfahrensumstände sowie die Interessen der Betroffenen zu berücksichtigen sind.6 Je komplexer oder umstrittener ein Sachverhalt ist, je stärker ein Verwaltungsakt in die individuellen Rechte eingreift und je grösser der Entscheidungsspielraum der Behörde ist, desto ausführlicher und differenzierter muss auch die Begründung ausfallen.7
c) Die Vorinstanz verwies in ihren Erwägungen auf die Berichte des Strasseninspektorates und hielt fest, sie unterstütze dessen Beurteilung. Aus diesem Verweis ergibt sich, zusammen mit den Ausführungen in den erwähnten Berichten, von welchen Überlegungen sich die Vorinstanz hat leiten lassen und aus welchen Gründen sie den Bauabschlag erteilte. Es war nicht erforderlich, dass die Vorinstanz in ihrem Entscheid nochmals im Detail begründete, wieso sie die Verkehrssicherheit als gefährdet betrachtet. Die Begründung eines Entscheides kann nämlich auch aus einem Verweis auf ein anderes Dokument, beispielsweise auf ein Sitzungsprotokoll oder auf einen Bericht, bestehen.8 Im vorliegenden Fall erfüllt der gemachte Verweis die Anforderungen an die Begründungspflicht, da sich mit hinreichender Klarheit ergibt, aus welchen Gründen das Strasseninspektorat und die Vorinstanz das Bauvorhaben ablehnen. Das Strasseninspektorat hat dies im Laufe des Baubewilligungsverfahrens nicht nur mehrmals schriftlich festgehalten, sondern der Beschwerdeführerin auch mündlich erläutert.9 Die Beschwerdeführerin konnte den Bauentscheid daher sachgerecht anfechten. Die Vorinstanz hat ihre Begründungspflicht nicht verletzt.
3. Verkehrssicherheit
a) Das Strasseninspektorat betrachtet die Verkehrssicherheit aufgrund einer Ablenkungswirkung durch den geplanten LED-Bildschirm als spürbar gefährdet. Es hielt in seinen Fachberichten10 und anlässlich des Augenscheins vom 11. Juni 2013 fest, am geplanten Standort sei das Verkehrsaufkommen hoch, es bestehe die Möglichkeit zu überholen und die geplante Reklame stehe in unmittelbarer Nähe einer Zufahrt und von Signalen. Ein entscheidendes Kriterium sei zudem die Wirkung des Spezialeffektes der wechselnden Bilder; ein Wechsel in 20-Sekunden-Intervallen sei nicht bewilligungsfähig. Die Vorinstanz ist gestützt auf diese Beurteilung des Strasseninspektorates Oberaargau zum Schluss gelangt, der geplante LED-Bildschirm für digitale Plakatwerbung beeinträchtige die Verkehrssicherheit und könne deshalb nicht bewilligt werden.
Die Beschwerdeführerin bestreitet dagegen, dass das Bauvorhaben die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnte. Sie ist der Auffassung, am geplanten Standort sei die Verkehrssituation sehr einfach und es gebe keine Signale oder Markierungen, deren Wirkung herabgesetzt werde. Daher erfordere die Verkehrssituation keine erhöhte Aufmerksamkeit der Autolenker. Die Praxis des Strasseninspektorates, bei Reklamen mit Bildwechseln generell von einer Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit auszugehen, sei übertrieben streng. Bei einem Wechsel in Intervallen von mindestens 20 Sekunden würden die Autofahrer höchstens einen Bildwechsel sehen. Dies beeinträchtige die Verkehrssicherheit nicht. So seien denn auch in mehreren anderen Kantonen LED-Reklamen mit wechselnden Werbebildern bewilligt worden.
b) Gemäss Art. 6 SVG11 sind im Bereich der für Motorfahrzeuge oder Fahrräder offenen Strassen Reklamen und andere Ankündigungen untersagt, die zu Verwechslungen mit Signalen oder Markierungen Anlass geben oder sonst, namentlich durch Ablenkung der Strassenbenützer, die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten. Konkretisiert wird diese Vorschrift in den Art. 95 – 100 SSV12. Art. 96 Abs. 1 SSV wiederholt den Grundsatz, wonach Strassenreklamen, welche die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten, nicht zulässig sind und zählt nicht abschliessend Umstände auf, bei denen typischerweise von einer solchen Beeinträchtigung auszugehen ist. So sind beispielsweise Reklamen untersagt, die das Erkennen anderer Verkehrsteilnehmender erschweren, wie im näheren Bereich von Fussgängerstreifen, Verzweigungen oder Ausfahrten, oder die die Wirkung von Signalen herabsetzen können. Weiter nennt Art. 96 Abs. 2 SSV jene Konstellationen, bei welchen Strassenreklamen stets untersagt sind, d.h. eine Bewilligung nicht in Frage kommt. In allen übrigen Fällen ist anhand der konkreten Umstände und der örtlichen Gegebenheiten im Einzelfall zu prüfen, ob die Reklame die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnte. Dabei misst das Bundesgericht bei der Anwendung von Art. 6 Abs. 1 SVG bzw. Art. 96 SSV dem Aspekt der Verkehrssicherheit grosses Gewicht bei. Bereits eine potentielle Beeinträchtigung oder eine entfernte, nicht einmal in der Regel eintretende mittelbare Gefährdung reicht aus, um die Verkehrssicherheit beeinträchtigen zu können.13 Laut Bundesgericht sollen die Kantone bei der Bewilligung von Reklamen einen strengen Massstab anwenden.14
c) Der geplante Standort des umstrittenen LED-Bildschirmes befindet sich auf der Parzelle Nr. Z.________ an der A.________strasse in Oberbipp. Der freistehende Bildschirm soll in Fahrtrichtung Oensingen rechts der Strasse mit einem Abstand von 16.5 m zum Fahrbandrand erstellt werden und hat eine Grösse von 3.84 x 2.41 m (9.25 m2). Die Beschwerdeführerin will auf dem Bildschirm jeweils von 06.00 bis 24.00 Uhr Werbebilder zeigen, die in 20-Sekunden-Intervallen wechseln.15 Gemäss Angaben der Beschwerdeführerin passe sich der Bildschirm automatisch dem Umgebungslicht an und sei in der Nacht etwa so hell wie ein Plakat, das von einem Strahler angestrahlt wird.16
Anlässlich eines Augenscheins konnte sich das Rechtsamt der BVE selbst ein Bild der Situation machen. Es hat sich gezeigt, dass auf der A.________strasse, einer Kantonsstrasse, die südlich der Ortschaft Oberbipp verläuft, eine hohe Verkehrsdichte besteht. Der geplante Bildschirm würde für die Verkehrsteilnehmer, die Richtung Oensingen/Olten fahren, sichtbar sein. Vor dem Standort des Bildschirmes passieren die Autolenker zunächst die Einmündung einer kleinen Strasse (B.________weg) und dann eine Tankstelle. Nach der Tankstelle weist die A.________strasse eine leichte Rechtskurve auf. Zu Beginn dieser Kurve, direkt nach der Tankstelle, befindet sich die Ausfahrt der Tankstelle und die Zu- und Wegfahrt zu dem Gewerbebetrieb, der sich auf der Standortparzelle des Bildschirmes befindet. Nach dieser Einmündung steht in Fahrtrichtung Oensingen links der Strasse ein Vorschriftssignal („Höchstgeschwindigkeit 60 km/h“) und rechts der Strasse ein Verbotssignal („Linksabbiegeverbot“).17 An dieser Stelle der A.________strasse existiert auf einer längeren Strecke keine Strassenbeleuchtung. Auch der Gewerbebetrieb auf der Standortparzelle weist weder eine Beleuchtung noch leuchtende Reklamen auf. Die benachbarte Tankstelle ist in der Nacht nicht speziell beleuchtet, einzig der rote Schriftzug und eine rote Linie sind bis etwa 21.30 Uhr und ein Werbepylon die ganze Nacht angeschaltet.18
d) Angesichts der geschilderten Umstände ist im Bereich der geplanten Strassenreklame von einer vergleichsweise komplexen Verkehrssituation auszugehen, die von den Fahrzeuglenkern eine erhöhte Aufmerksamkeit erfordert. Die Verkehrsteilnehmer müssen hier eine erhöhte Aufmerksamkeit nicht nur auf die stark befahrene Strasse mit einem unbestritten hohen Verkehrsaufkommen von rund 10'000 DTV19 und möglichen Überholmanöver lenken, sondern insbesondere auch auf die Ausfahrt der Tankstelle bzw. die Zu-/Wegfahrt zum benachbart gelegenen Gewerbebetrieb. Mit der Setzung zusätzlicher Sinnesanreize durch eine Reklame im Wahrnehmungsbereich der Verkehrsteilnehmer wird deren Aufmerksamkeit für die Verkehrssituation vermindert. Im vorliegenden Fall ist dabei mit einer starken Ablenkung zu rechnen, da der geplante Reklamebildschirm relativ gross und freistehend ist und quer zur Strasse stehen soll. Solche Reklamen lenken mehr ab als kleine Reklamen oder solche, die an Gebäudefassaden anliegend oder parallel zur Strasse erstellt werden. Zudem wird die Ablenkungswirkung verstärkt, wenn eine Reklame leuchtet oder beleuchtet ist. Bei der vorliegend umstrittenen Reklame handelt es sich zwar nicht um eine beleuchtete Reklame im eigentlichen Sinne, der LED-Bildschirm wirkt aber zumindest in der Dunkelheit wie eine angeleuchtete Reklame, was die Beschwerdeführerin selbst bestätigt. Da der Bildschirm an einer kaum erhellten Stelle errichtet werden soll, wo keine Strassenbeleuchtung existiert und es in der Nähe ausser dem Schriftzug und dem Pylon der Tankstelle keine beleuchteten Gebäude gibt, würde der Blick der Verkehrsteilnehmer insbesondere nach Einbruch der Dunkelheit stark von der Reklame angezogen. Dies hätte in der hier zu beurteilenden Situation speziell verkehrsgefährdende Auswirkungen, da der Bildschirm etwas weiter von der Strasse entfernt steht. Dies bewirkt, dass die Fahrzeuglenker die Reklame zunächst nur „aus den Augenwinkeln“ wahrnehmen und unter Umständen – teilweise auch ungewollt und automatisch – den Kopf nach rechts abdrehen, um den Bildschirm besser wahrzunehmen. Die grosse Ablenkungswirkung des Bildschirmes kann zusätzlich durch den geplanten Wechsel der Standbilder verstärkt werden. Es ist zwar der Beschwerdeführerin darin Recht zu geben, dass ein Autolenker bei einem Wechsel in 20-Sekunden-Intervallen höchstens einen Bildwechsel wahrnimmt. Dies kann aber bereits ausreichen, um die Ablenkungswirkung für einen Teil der Autofahrer noch mehr zu verstärken.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die komplexe Verkehrssituation im Bereich der Standortparzelle der geplanten Reklame eine erhöhte Aufmerksamkeit der Verkehrsteilnehmer erfordert und die Reklame zu einer Ablenkung führen kann, welche die Verkehrssicherheit gefährdet. Aufgrund der Ablenkungswirkung kann zudem die Wirkung der beiden in der Nähe stehenden Signale beeinträchtigt werden. Aus diesen Gründen ist der geplante Bildschirm gemäss Art. 6 SVG nicht zulässig. Die Vorinstanz hat daher zu Recht den Bauabschlag erteilt. Aus diesen Gründen ist die Beschwerde abzuweisen.
Daran vermag auch die Kritik der Beschwerdeführerin an der Praxis des TBA zu wechselnden Reklamebildern und den Beizug von Arbeitshilfen sowie ihr Verweis auf Bauentscheide in anderen Kantonen nichts zu ändern: Da für jede Reklame eine Beurteilung im Einzelfall unter Berücksichtigung der konkreten Verkehrssituation vorzunehmen ist, kann die Beschwerdeführerin aus der Bewilligung von LED-Bildschirmen mit Bildwechseln in anderen Kantonen nichts zu ihren Gunsten ableiten. Auch die Praxis des TBA, bei Reklamen einen Bildwechsel pro Tag als unproblematisch einzustufen und häufigere Wechsel von Fall zu Fall einer strengen Prüfung zu unterziehen, ist nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nimmt das TBA bei Bildwechseln nicht „stereotyp“ eine Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit an, sondern verweist auf die Einzelfallbeurteilung.20 So hat denn auch das Strasseninspektorat im vorliegenden Fall zwar den häufigen Bildwechsel als wichtiges Kriterium genannt, aber in erster Linie die konkrete Verkehrssituation untersucht und als Ergebnis einer Gesamtbetrachtung eine negative Beurteilung abgegeben. Dass die Fachstelle und die Baubewilligungsbehörde bei der Beurteilung zusätzlicher Ablenkungsfaktoren wie beispielsweise Beleuchtung oder Bildwechsel einen strengen Massstab anwenden, entspricht der Vorgabe des Bundesgerichts.21 Dass dabei die Ablenkungsgefahr umso grösser eingestuft wird, je häufiger ein Bildwechsel stattfindet, ist naheliegend. Eine generelle Festlegung, bis zu welchen Zeitintervallen ein Wechsel zulässig ist oder nicht, ist aber nicht möglich; die Frage des Bildwechsels ist im Einzelfall unter Berücksichtigung aller konkreter Faktoren zu beurteilen. Als Hilfsmittel für diese Beurteilung existiert im Kanton Bern eine BSIG-Information mit einer Checkliste zur Verkehrssicherheit bei Strassenreklamen und die „Interkantonale Arbeitsgruppe zur einheitlichen Beurteilung sowie Anwendung von Werbung und Reklamen im Strassenraum“ hat ein Merkblatt herausgegeben. Es handelt sich dabei entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht um Rechtsquellen, die weitergehende Regelungen enthalten als Bundesrecht. Die genannten Arbeitshilfen enthalten nur eine plausible Auflistung von Kriterien, die bei der Beurteilung von Verkehrssicherheit massgebend sind, und bezwecken eine einheitliche Beurteilung der Verkehrssicherheit bei Strassenreklamen durch die Fach- und Baubewilligungsbehörden.
4. Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin. Sie hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Diese werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 600.00 (Art. 103 Abs. 2 VRPG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 GebV22). Für den Augenschein vom 11. Juni 2013 wird in Anwendung von Art. 20 Abs. 1 GebV eine zusätzliche Gebühr von Fr. 300.00 erhoben. Die Verfahrenskosten im Beschwerdeverfahren betragen somit Fr. 900.00. Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1 und Abs. 4 VRPG).
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird abgewiesen. Der Bauentscheid der Gemeinde Oberbipp vom 12. Februar 2013 wird bestätigt.
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 900.00 werden der Beschwerdeführerin zur Bezahlung auferlegt. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Herrn Rechtsanwalt X.________, als GU
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Oberbipp, Gemeindeverwaltung, als GU
Strasseninspektorat Oberaargau, Tiefbauamt des Kantons Bern, Oberingenieurkreis IV, zur Kenntnis
Regierungsstatthalteramt Oberaargau, zur Kenntnis
BAU-, VERKEHRS- UND eNERGIEDIREKTION
Die Direktorin
B. Egger-Jenzer, Regierungsrätin