RA Nr. 110/2009/119 Bern, 7. Mai 2010
in der Beschwerdesache zwischen
Frau A.________
Beschwerdeführerin 1
Herrn B.________
Beschwerdeführer 2
alle vertreten durch Herrn Fürsprecher C.________
und
Regierungsstatthalteramt Interlaken-Oberhasli, Schloss 1, Postfach 276,
3800 Interlaken
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Lauterbrunnen, Gemeindeverwaltung, Haus Adler, 3822 Lauterbrunnen
betreffend die Verfügung des Regierungsstatthalters von Interlaken vom 1. September 2009 (bbew 89/2009; Personalhaus Hotel E.________, Attikageschoss)
I. Sachverhalt
1. Die Beschwerdeführer reichten am 30. Oktober 2008 bei der Gemeinde Lauterbrunnen für die Aufstockung des Wohnhauses (Personalhaus) auf Parzelle Lauterbrunnen Grundbuchblatt-Nr. D.________ ein Baugesuch ein. Das Wohnhaus ist mit dem Hotel E.________ auf Parzelle Lauterbrunnen Grundbuchblatt-Nr. F.________ über Eck zusammengebaut. Das Hotel ist im Bauinventar als schützenswertes Objekt eingetragen; das Wohnhaus aus den 1980er Jahren ist nicht inventarisiert.
2. Das Bauvorhaben betrifft die Kernzone von Wengen. Nach Art. 38 i.V.m. Art. 60 des Gemeindebaureglements (GBR) der Gemeinde Lauterbrunnen vom 2. April 1998 sind in der Kernzone maximal drei Geschosse sowie eine Gebäudelänge von 30 Metern zulässig. Art. 25 Abs. 2 GBR schreibt für Hauptgebäude im ganzen Gemeindegebiet geneigte Dächer vor. Projektiert ist, auf dem Wohnhaus ein zusätzliches Vollgeschoss mit Flachdach zu erstellen. Das Bauvorhaben wurde mit dem Hinweis auf die benötigte Ausnahme von Art. 25 GBR (Dachgestaltung) publiziert; Einsprachen gingen keine ein. Die Denkmalpflege des Kantons Bern stimmte dem Vorhaben mit Bericht vom 19. Januar 2009 zu. Der Gemeinderat von Lauterbrunnen beschloss am 9. Februar 2009, die benötigten Ausnahmen vom GBR nicht zu gewähren, da keine besonderen Verhältnisse ersichtlich und öffentliche Interessen durch die Aufstockung betroffen seien.
3. Nach einer Anpassung der geschätzten Baukosten für das Vorhaben von 800'000.-- Franken auf 1.5 Millionen Franken wechselte die Zuständigkeit für die Beurteilung des Gesuchs zum Regierungsstatthalteramt von Interlaken. Dieses erteilte am 1. September 2009 den Bauabschlag mit der Begründung, besondere Verhältnisse, die eine Ausnahme von den kommunalen Vorschriften zu Dachgestaltung und maximaler Geschosszahl rechtfertigen könnten, lägen nicht vor.
4. Die Beschwerdeführer reichten am 25. September 2009 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Sie beantragen, die Baubewilligung sei zu erteilen. Sie machen insbesondere geltend, eine Ausnahme von der vorgeschriebenen Dachgestaltung rechtfertige sich, weil ein Flachdach aus denkmalpflegerischer Sicht an dieser Stelle die einzig mögliche Lösung sei.
5. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVE leitet1, führte den Schriftenwechsel durch, edierte die Vorakten und holte eine ergänzende Stellungnahme der kantonalen Denkmalpflege ein. Diese bestätigte mit Schreiben vom 14. Dezember 2009, an diesem Standort komme nur ein Flachdach in Frage und ein Satteldach sei ausgeschlossen; eine Ausnahme von der vorgeschriebenen Dachform und Geschosszahl rechtfertige sich daher aus ihrer Sicht. Die anschliessende vertiefte Prüfung der Unterlagen durch das Rechtsamt zeigte, dass der bestehende Gebäudekomplex von Hotel und angebautem Wohnhaus die maximal zulässige Gebäudelänge von 30 Metern überschreitet. Die Beteiligten erhielten Gelegenheit, sich zu diesem Punkt zu äussern und anschliessend Schlussbemerkungen zum Verfahren einzureichen.
6. Auf die Rechtsschriften und den Fachbericht wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
II. Erwägungen
1. Sachurteilsvoraussetzungen
Nach Art. 11 Abs. 1 KoG2 kann ein Gesamtentscheid unabhängig von den geltend gemachten Einwänden einzig mit dem für das Leitverfahren massgeblichen Rechtsmittel angefochten werden. Leitverfahren war im vorliegenden Fall das Baubewilligungsverfahren (Art. 5 KoG). Bauentscheide können nach Art. 40 Abs. 1 BauG innert 30 Tagen mit Baubeschwerde bei der BVE angefochten werden. Die BVE ist somit zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. Die Beschwerdeführer sind als abgewiesene Baugesuchsteller durch den vorinstanzlichen Entscheid beschwert und somit befugt, dagegen Beschwerde zu führen. Auf ihre Beschwerde, die form- und fristgerecht eingereicht wurde, wird eingetreten.
2. Besitzstandsgarantie
a) Die beiden über Eck zusammengebauten Volumen von Hotel und Wohnhaus überschreiten die in der Kernzone zulässige Gebäudelänge von 30 Metern um rund 19 Meter. Mit der Baubewilligung vom 21. Juli 1976 für das Wohnhaus wurde unter anderem auch eine Ausnahme von der maximal zulässigen Gebäudelänge bewilligt.
b) Die Beschwerdeführer argumentieren, der bestehende Gebäudekomplex werde durch das Bauprojekt nicht verlängert, daher seien die baurechtlichen Bestimmungen betreffend maximale Gebäudelänge gar nicht betroffen. Bisher bewilligte Bauten seien in ihrem Bestand geschützt und stellten keine Rechtswidrigkeit dar. Infolgedessen könne ein Umbau oder eine Erweiterung des Bauvolumens nach Art. 3 BauG erfolgen. Die Gemeinde stellt sich dagegen auf den Standpunkt, die Aufstockung verstärke die Rechtswidrigkeit der Baute; das Bauvorhaben könne nicht im Rahmen der Besitzstandsgarantie bewilligt werden.
c) Die Eigentumsgarantie und das Verbot der Rückwirkung von Gesetzen gebieten, rechtmässig erstellte Bauten und Anlagen in ihrem Bestand zu schützen. Der bernische Gesetzgeber hat diesem Prinzip mit dem Erlass von Art. 3 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG)3 Rechnung getragen. Gemäss Art. 3 BauG werden aufgrund bisherigen Rechts bewilligte oder bewilligungsfreie Bauten und Anlagen in ihrem Bestand durch neue Vorschriften und Pläne nicht berührt (Art. 3 Abs. 1 BauG). Sie dürfen unterhalten, zeitgemäss erneuert und – soweit dadurch ihre Rechtswidrigkeit nicht verstärkt wird – auch umgebaut oder erweitert werden (Art. 3 Abs. 2 BauG). Mit der Befugnis, bestehende Anlagen umzubauen und zeitgemäss zu erneuern, will das Gesetz die sinnvolle Weiterverwendung vorhandener Bausubstanz fördern.4 Das GBR enthält keine weitergehenden Bestimmungen zum Besitzstand.
Nach dem Wortlaut von Art. 3 Abs. 1 BauG bezieht sich die Besitzstandsgarantie nur auf Fälle, in denen eine Baute aufgrund geänderter Vorschriften rechtswidrig geworden ist. Eigentümer einer bewilligten, jedoch in Widerspruch zu öffentlichrechtlichen Vorschriften stehenden Baute können sich aber nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts5 auch dann auf die Besitzstandsgarantie berufen, wenn die Rechtslage nicht geändert hat. Somit ist in Bezug auf die überschrittene Gebäudelänge zu prüfen, ob das Vorhaben im Rahmen von Art. 3 BauG bewilligt werden kann.
Der Begriff„zeitgemäss erneuern“ in Art. 3 Abs. 2 BauG drückt aus, dass Renovationen auch Anpassungen an moderne Komfortansprüche beinhalten können (z.B. verbesserte sanitäre oder technische Einrichtungen oder Isolation).6 Als „Erweiterung“ gilt die Vergrösserung des bestehenden Bauvolumens: An- oder Aufbauten sowie das Ersetzen eines Flachdachs durch ein Walmdach fallen zum Beispiel unter diesen Begriff, ebenso die Unterkellerung und der Einbau von Untergeschossen.7 Unter „Umbau“ ist beispielsweise die innere Umgestaltung durch das Verschieben von Wänden, das Herausbrechen neuer Tür- und Fensteröffnungen usw. zu verstehen; bautechnisch oder äusserlich kann dies das Bauwerk erheblich verändern.8 Nicht mehr unter die Besitzstandsgarantie fallen dagegen „neubauähnliche Umgestaltungen“: Als solche gelten durchgreifende, meist mit wesentlichen Umbauten verbundene Veränderungen innerhalb der Gebäudehülle; dabei werden wesentliche Eingriffe in die Substanz und in die Grundstruktur der Baute vorgenommen.9
d) Die Beschwerdeführer wollen ein zusätzliches Wohngeschoss erstellen. Dies geht über den blossen Unterhalt oder eine zeitgemässe Erneuerung hinaus. Es stellt sich demnach die Frage, ob das Bauvorhaben bloss eine Erweiterung im Sinne von Art. 3 Abs. 2 BauG darstellt oder aber eine – nicht mehr unter die Besitzstandsgarantie fallende – neubauähnliche Umgestaltung. Das bestehende Gebäude soll um ein Geschoss erhöht werden; die Dachform bleibt gleich. Der Grundriss des Gebäudes bleibt im Wesentlichen gleich, einzig an der Nordseite soll ein neues Treppenhaus angebaut werden. Damit kann die Aufstockung zwar noch als Erweiterung im Rahmen von Art. 3 Abs. 2 BauG betrachtet werden. Durch die Besitzstandsgarantie gedeckt ist eine solche Erweiterung aber nur dann, wenn die Rechtswidrigkeit der Baute dadurch nicht verstärkt wird. Die Rechtswidrigkeit wird verstärkt, wenn das öffentliche oder nachbarliche Interesse, das durch die nicht eingehaltene Norm geschützt werden soll, durch den Umbau oder die Erweiterung noch stärker beeinträchtigt würde als bisher. Nicht entscheidend ist, ob die massgebende Vorschrift zusätzlich verletzt würde, denn dafür braucht es ohnehin eine Ausnahmebewilligung. Eine Verstärkung der Rechtwidrigkeit in einem bestimmten Punkt (z.B. zu Lasten des Nachbarn) kann nicht ohne weiteres durch die Verbesserung in einem andern Punkt (z.B. der Ästhetik) kompensiert werden.10
Anders als die Beschwerdeführer argumentieren, betrifft das geplante zusätzliche Geschoss auch die Gebäudelänge: Die negativen Auswirkungen (z.B. Schattenwurf, städtebauliche „Riegelwirkung“) des überlangen Baukörpers würden durch die Aufstockung verstärkt. Das Vorhaben betrifft daher den Schutzbereich der kommunalen Vorschrift zur maximalen Gebäudelänge. Mit der Aufstockung würde die Abweichung vom normalerweise Erlaubten noch grösser, was sinngemäss bedeutet, dass die Rechtswidrigkeit nach Art. 3 Abs. 2 BauG verstärkt würde.11 Daher ist das Bauvorhaben nicht mehr durch die Besitzstandsgarantie von Art. 3 BauG gedeckt. Das kommunale Recht sieht keine erweiterte Besitzstandsgarantie vor. Eine Bewilligung der Aufstockung im Rahmen der Besitzstandgarantie ist daher ausgeschlossen. Nachfolgend ist zu prüfen, ob für das Vorhaben allenfalls eine Ausnahme von der maximalen Gebäudelänge bewilligt werden kann.
3. Ausnahmegesuch
a) Die Beschwerdeführer haben im Baubewilligungsverfahren Ausnahmegesuche für die Überschreitung der maximalen Geschosszahl sowie für eine von den Vorschriften von Art. 25 GBR abweichende Dachform eingereicht. In diesem Beschwerdeverfahren beantragen sie mit Eingabe vom 15. März 2010 zusätzlich eine Ausnahme von der maximal zulässigen Gebäudelänge, falls das Vorhaben nicht unter die Besitzstandsgarantie fallen sollte. Daher ist zu prüfen, ob eine Ausnahmebewilligung für die Gebäudelänge erteilt werden kann.
b) Die Beschwerdeführer bringen vor, das Bedürfnis nach einer Ausnahmebewilligung sei notwendige Folge der 1976 erteilten Ausnahmebewilligung: Das Wohnhaus könne gar nicht aufgestockt werden, ohne die zulässige Gebäudelänge zu überschreiten. Bereits in der Bewilligung von 1976 sei festgestellt worden, dass öffentliche oder nachbarliche Interessen durch die Überlänge nicht betroffen seien. Ausserdem verbessere die geplante Aufstockung das Erscheinungsbild des Gebäudekomplexes und diene damit sowohl den öffentlichen als auch den privaten Interessen. Die Gemeinde ist der Ansicht, keine der beantragten Ausnahmen sei durch besondere Verhältnisse im Sinn von Art. 26 BauG gerechtfertigt.
c) Nach Art. 26 BauG können Ausnahmen von einzelnen Bauvorschriften gewährt werden, wenn besondere Verhältnisse es rechtfertigen und keine öffentlichen Interessen beeinträchtigt werden. Ausnahmen dürfen überdies keine wesentlichen nachbarlichen Interessen verletzen, es sei denn, die Beeinträchtigung könne durch Entschädigung vollwertig ausgeglichen werden. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Eine Ausnahmebewilligung soll die gesetzliche Regelung, die im Interesse der Rechtssicherheit sowie der Rechtsgleichheit die tatsächlichen Verhältnisse generalisierend erfasst, einzelfallgerecht verfeinern. Ausnahmegründe beziehen sich deshalb auf den Zweck, den Umfang oder die Gestaltung eines Bauvorhabens, wenn diese in den geltenden Vorschriften nicht genügend berücksichtigt sind. Sie müssen mit den Besonderheiten des Baugrundstücks oder des Bauvorhabens zusammenhängen. Unter Umständen können aber auch Besonderheiten, die sich aus den subjektiven Verhältnissen der bauwilligen Personen ergeben, eine Ausnahme begründen. Rein finanzielle Interessen, der Wunsch nach einer Ideallösung oder intensives Ausnützungsstreben rechtfertigen aber keine Ausnahmebewilligung. Es geht vielmehr darum, ausgesprochene Unbilligkeiten und Unzweckmässigkeiten zu vermeiden, die die strikte Anwendung der Vorschrift für die Bauwilligen zur Folge hätte. Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass der Ausnahmegrund keine absolute Grösse ist. Ob ein Sachverhalt als Ausnahmegrund genügen kann, hängt von drei Komponenten ab: vom Interesse des Bauherrn an der Ausnahme, von der Bedeutung der Vorschrift, von der abgewichen werden soll, und von Art und Mass der verlangten Abweichung.12
d) Besondere Verhältnisse, die ein Überschreiten der maximalen Gebäudelänge rechtfertigen könnten, sind vorliegend nicht ersichtlich. Dass im Jahr 1976 eine Ausnahmebewilligung von der Gebäudelänge gewährt wurde, spielt für die heutige Beurteilung keine Rolle: Für die geplante Aufstockung muss erneut überprüft werden, ob besondere Verhältnisse im Sinn von Art. 26 BauG die zusätzliche Abweichung vom normalerweise Erlaubten rechtfertigen. Die Beschwerdeführer bringen einzig vor, dass für die Aufstockung zwingend eine Ausnahme von den Vorschriften zur Gebäudelänge nötig sei, weil sonst das Vorhaben nicht verwirklicht werden könne. Dies genügt aber nicht als Ausnahmegrund. Dass das bestehende Gebäude die zulässige Länge bereits überschreitet und nur mit verschiedenen Ausnahmebewilligungen erstellt werden konnte, stellt für sich allein keine objektive Besonderheit dar, die eine Ausnahme rechtfertigen könnte. Sonst könnten Bauten, die bereits früher Ausnahmen benötigten, ohne Weiteres zusätzliche Ausnahmen beanspruchen. Andere Gründe, wie z.B. betriebliche Notwendigkeiten, die eine Aufstockung des Wohnhauses nötig machen, bringen die Beschwerdeführer dagegen keine vor. Allein der Wunsch nach einer optimalen Nutzung oder einer Ideallösung genügt nach der Rechtsprechung als Ausnahmegrund nicht13. Hinzu kommt, dass die Abweichung vom Zulässigen nicht gering ist: Immerhin beträgt die Überlänge rund 19 Meter.
Da besondere Verhältnisse, die das Überschreiten der maximal zulässigen Gebäudelänge durch die Aufstockung rechtfertigten könnten, nicht ersichtlich sind, kann die benötigte Ausnahme nicht bewilligt werden. Es erübrigt sich deshalb zu prüfen, ob zudem öffentliche oder allenfalls nachbarliche Interessen der beantragten Ausnahme entgegenstehen.
4. Gleichbehandlung im Unrecht
a) Schliesslich berufen sich die Beschwerdeführer auf den Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Sie bringen vor, dass die Gewährung einer Ausnahme von der maximalen Gebäudelänge bei Anbauten an bestehende Hotelliegenschaften der gängigen Praxis im östlichen Berner Oberland entspreche. Sie verweisen auf eine Baubewilligung des Hotels G.________ in Grindelwald.
b) Nach dem Gleichbehandlungsgrundsatz von Art. 8 Abs. 1 BV14 und Art. 10 Abs. 1 KV15 ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. „Das Gleichheitsprinzip verbietet einerseits unterschiedliche Regelungen, denen keine rechtlich erheblichen Unterscheidungen zu Grunde liegen, und untersagt andererseits die rechtliche Gleichbehandlung von Fällen, die sich in tatsächlicher Hinsicht wesentlich unterscheiden. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht grundsätzlich nicht. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz bedingt das Vorliegen vergleichbarer Fälle, eine eigentliche gesetzwidrige Praxis sowie den Willen der Behörde, an dieser Praxis festzuhalten. Selbst bei Vorliegen einer gesetzwidrigen Praxis hat der Anspruch, ebenfalls gesetzwidrig behandelt zu werden, zurückzutreten, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen im Einzelfall eine gesetzeskonforme Entscheidung verlangen. Bei solchen Interessenkonflikten hat eine Abwägung im Einzelfall zu erfolgen“.16
c) Die Beschwerdeführer verweisen einzig auf einen Fall aus Grindelwald. Fälle aus der Gemeinde Lauterbrunnen, die bei der maximalen Länge von Hotelbauten auf eine gesetzeswidrige Praxis der Gemeinde deuten würden, legen sie keine vor. Auch hat sich die Gemeinde in ihrer Stellungnahme vom 26. März 2010 dagegen ausgesprochen, eine Ausnahme zu gewähren. Somit kann von einer bestehenden gesetzeswidrigen Praxis, an der die zuständige Behörde festhalten will, nicht die Rede sein. Die Überschreitung der Gebäudelänge durch das Vorhaben kann daher auch unter dem Titel der Gleichbehandlung im Unrecht nicht bewilligt werden.
5. Zusammenfassung
a) Die geplante Aufstockung kann wegen der maximal zulässigen Gebäudelänge nach Art. 60 GBR nicht bewilligt werden: Da das zusätzliche Geschoss die Rechtswidrigkeit im Sinn von Art. 3 Abs. 2 BauG verstärken würde, ist die Aufstockung nicht mehr durch die Besitzstandsgarantie gedeckt. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 26 BauG kann für die Überschreitung der maximalen Gebäudelänge nicht gewährt werden, weil besondere Verhältnisse nicht ersichtlich sind. Auch unter dem Titel der Gleichbehandlung im Unrecht kann die benötigte Ausnahme nicht bewilligt werden, da keine gesetzeswidrige Praxis der Gemeinde besteht.
b) Bei diesem Ergebnis erübrigt sich zu prüfen, ob die für das Vorhaben zusätzlich benötigten Ausnahmen von der vorgeschriebenen Dachgestaltung und von der maximal zulässigen Geschosszahl gewährt werden könnten. Es kann offenbleiben, ob die von der kantonalen Denkmalpflege dargelegten Argumente für ein Flachdach als „besondere Verhältnisse“ im Sinn von Art. 26 BauG zu würdigen sind. Der im Beschwerdeverfahren eingeholte, ergänzende Fachbericht der kantonalen Denkmalpflege erweist sich insofern als unnötig, was bei der Festlegung der Verfahrenskosten zu berücksichtigen ist.
6. Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Beschwerdeführer. Sie haben die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG17). Diese werden bestimmt auf eine Pauschalgebühr von 1'400.-- Franken (Art. 103 Abs. 2 VRPG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 1 GebV18). Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 104 Abs. 4 VRPG).
III. Entscheid
1. Die Beschwerde wird abgewiesen. Der Gesamtbauentscheid (Bauabschlag) des Regierungsstatthalters von Interlaken vom 1. September 2009 wird bestätigt.
2. Die Verfahrenskosten werden auf 1'400.-- Franken bestimmt und den Beschwerdeführern zur Bezahlung auferlegt. Die Beschwerdeführer haften solidarisch für den gesamten Betrag. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV. Eröffnung
Herrn Fürsprecher C.________, mit Gerichtsurkunde
Regierungsstatthalteramt Interlaken-Oberhasli, A-Post
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Lauterbrunnen, Gemeindeverwaltung, mit Gerichtsurkunde
Denkmalpflege des Kantons Bern, zur Kenntnis
BAU-, VERKEHRS- UND eNERGIEDIREKTION
Die Direktorin
B. Egger-Jenzer, Regierungsrätin