Baubewilligung; Neubau einer Mobilfunkanlage (Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern vom 25. September 2024; BVD 110/2021/215)

100.2024.332U

NYR/SCN/SRE

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 22. September 2025

Verwaltungsrichter Daum, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichter Nyffenegger, Verwaltungsrichter Stohner

Gerichtsschreiberin Schaller

1.A.________ 2.B.________ 3.C.________ alle p.A.A.________

Beschwerdeführende

gegen

Sunrise GmbH handelnd durch die statutarischen Organe, Thurgauerstrasse 101B, 8152 Glattpark (Opfikon) vertreten durch Rechtsanwalt … und Rechtsanwalt …

Beschwerdegegnerin

und

Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3013 Bern

sowie

Einwohnergemeinde Bern Bauinspektorat, Bundesgasse 38, Postfach, 3001 Bern

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 22.09.2025, Nr. 100.2024.332U, Seite 1

betreffend Baubewilligung; Neubau einer Mobilfunkanlage (Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern vom 25. September 2024; BVD 110/2021/215)

Prozessgeschichte:

A.

Die Sunrise GmbH (nachfolgend Sunrise) reichte am 25. August 2020 beim Bauinspektorat der Stadt Bern ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage mit zwei Tripod-Masten von 3,5 m Höhe mit je zwei Antennenebenen auf dem Flachdach des Gebäudes an der … strasse …, 3006 Bern ein. Das betroffene Grundstück Bern Kreis 4 Gbbl. Nr. 1________ liegt in der Wohnzone und ist der Bauklasse 3 zugewiesen. Gemäss Standortdatenblatt vom 8. Juli 2020 (Rev. 1.4) sollen an den zwei Masten neun Antennen betrieben werden; drei davon im Frequenzband 700-900 MHz, drei im Frequenzband 1'800-2'600 MHz und drei adaptive Antennen im Frequenzband 3'600 MHz. Die Hauptstrahlrichtungen liegen bei Azimut 90°, 200° und 350°. Die Anwendung eines Korrekturfaktors ist nicht vorgesehen. Das Amt für Umwelt und Energie des Kantons Bern (AUE), Abteilung Immissionsschutz, hielt im Fachbericht Immissionsschutz vom 12. Oktober 2020 fest, die geplante Mobilfunk-Basisstation erfülle alle gesetzlichen Anforderungen, der Anlagegrenzwert sei bei sämtlichen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten.

Gegen das Bauvorhaben erhoben unter anderen A.________, B.________ und C.________ am 8. April 2021 Einsprache. Am 19. Oktober 2021 erteilte die Einwohnergemeinde (EG) Bern die Baubewilligung. Aufgrund einer fehlerhaften Eröffnung widerrief sie die Baubewilligung mit Verfügung vom 10. November 2021 und erteilte sie neu.

B.

Gegen den Bauentscheid vom 10. November 2021 erhoben A.________, B.________ und C.________ gemeinsam mit weiteren Personen Beschwerde bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD). Diese hiess die Beschwerde am 25. September 2024 teilweise gut und ergänzte das Dispositiv des Bauentscheids vom 10. November 2021 wie folgt:

«BEDINGUNGEN/AUFLAGEN

Immissionsschutz

Der Fachbericht Immissionsschutz und die Bedingungen/Auflagen des Amts für Umwelt und Energie des Kantons Bern AUE, Abteilung Immissionsschutz, vom 12.10.2020 gelten als hier wiedergegeben und sind Bestandteil dieser Baubewilligung. Zusätzlich zu den in Ziff. E. 1 dieses Fachberichts genannten OMEN ist am OMEN 5 eine Abnahmemessung durchzuführen.»

Im Übrigen wies sie die Beschwerde ab.

C.

Dagegen haben A.________, B.________ und C.________ am 28. Oktober 2024 bzw. am 10. November 2024 mit verbesserter Eingabe (eigenhändige Unterschrift von C.________) gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen, die Baubewilligung vom 10. November 2021 sowie der Entscheid der BVD vom 25. September 2024 seien aufzuheben und die Bewilligung für das Bauvorhaben sei zu verweigern (Bauabschlag). Eventuell sei die Sache zur Anpassung der Baugesuchsunterlagen an die zuständige Baubewilligungsbehörde zurückzuweisen. Subeventuell seien nach Inbetriebnahme der Antennenanlage mindestens drei weitere (Abnahme-)Messungen betreffend die Sendeleistung, namentlich an den OMEN Nrn. 3, 4, 5, 6, 7 und 8 durch ein spezialisiertes, unabhängiges und akkreditiertes Unternehmen nach anerkannten wissenschaftlichen Grundsätzen auf Kosten der Sunrise anzuordnen und es seien die Beschwerdeführenden über die tatsächlichen Ergebnisse der Messungen zu informieren. Weiter beantragen sie, ihnen sei Einsicht in die Akten zu gewähren.

Die Sunrise beantragt mit Beschwerdeantwort vom 10. Dezember 2024 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist. Die BVD schliesst mit Vernehmlassung vom 21. November 2024 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde. Die EG Bern hat mit Schreiben vom 9. Dezember 2024 auf eine Stellungnahme verzichtet und auf den erstinstanzlichen Entscheid sowie die Vorakten verwiesen. A.________, B.________ und C.________ und die Sunrise haben sich am 28. Februar und am 17. März 2025 nochmals zur Sache geäussert (Schlussbemerkungen).

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Ihr Wohnort liegt zudem innerhalb des Einspracheperimeters von 438 m (vgl. Standortdatenblatt für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen vom 8.7.2020, Rev. 1.4 [nachfolgend: Standortdatenblatt] Ziff. 6 S. 5, Vorakten Bauinspektorat Bern pag. 1 ff.). Die Beschwerdeführenden sind daher durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 40 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Die Bestimmungen über Form und Frist sind – hinsichtlich der Form mit der verbesserten Beschwerde vom 10. November 2024 (vorne Bst. C) – eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung einzutreten (vgl. auch hinten E. 7).

1.2 Die Beschwerdeführenden beantragen neben der Aufhebung des Entscheids der BVD auch die Aufhebung der Baubewilligung vom 10. November 2021 der EG Bern. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Der Entscheid der BVD ist an die Stelle der Baubewilligung der Gemeinde getreten (sog. Devolutiveffekt der Beschwerde; statt vieler BVR 2022 S. 515 E. 1.7; Ruth Herzog, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 74 N. 26, Art. 84 N. 3 und 19 mit Hinweisen).

1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.

Die Beschwerdeführenden beantragen in ihrer Beschwerde Akteneinsicht, da sie «offensichtlich nicht über alle Akten verfügen, welche der Vorinstanz bei ihrem Entscheid vorgelegen hatten» (Beschwerde S. 10). Auf welche Aktenstücke sie dabei Bezug nehmen, ist nicht klar. Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung fest, den Beschwerdeführenden seien sämtliche während des Beschwerdeverfahrens eingegangenen Eingaben zugestellt worden (Vernehmlassung vom 21.11.2024, act. 6). Mit Verfügung vom 9. Januar 2025 hat der Abteilungspräsident die Beschwerdeführenden darauf hingewiesen, dass sie die amtlichen Akten des Beschwerdeverfahrens einsehen können (act. 9 S. 2). Die Beschwerdeführenden haben auf Akteneinsicht verzichtet. In ihren Bemerkungen vom 28. Februar 2025 erwähnen sie diesen Punkt nicht mehr, so dass sich Ausführungen hierzu erübrigen.

3.

In der Sache bringen die Beschwerdeführenden zunächst vor, die Baubewilligung verletze das Vorsorgeprinzip im Sinn der Umweltschutzgesetzgebung.

3.1 Gemäss den Beschwerdeführenden ist der Standort der Mobilfunkanlage aus funktechnischer Sicht völlig ungeeignet, da das betroffene Gebäude mit einer Dachhöhe von 560 m.ü.M. das niederste Gebäude in der Umgebung sei. Die Positionierung der Antennen auf dem Dach dieses Gebäudes und die Ausrichtung eines der Antennenpanels auf die Fassaden der umliegenden Gebäude führe zu einer direkten Bestrahlung ihrer Wohnung bzw. des Schlafzimmers des Sohnes aus einer Distanz von nur 27 m sowie der umliegenden Wohnungen. Die Anlage halte zwar die Anlagegrenzwerte ein; rund die Hälfte der erzeugten Strahlung würde aber durch umliegende Mauern, Wände und Dächer in unmittelbarer Nähe der Antenne absorbiert, was gezwungenermassen dazu führe, dass mit erhöhter Leistung durch nahegelegenen Beton, erwachsene Personen und Kinder gestrahlt werden müsse. Diese sinnlose Produktion von (übermässiger) Strahlung sei trotz eingehaltener Grenzwerte nicht mit dem Vorsorgeprinzip vereinbar (Beschwerde S. 3 ff., 7 ff.; Schlussbemerkungen Beschwerdeführende S. 8 ff.).

3.2 Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) und den gestützt darauf erlassenen Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 1 Abs. 1 USG soll das Umweltschutzgesetz Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen sowie die natürlichen Lebensgrundlagen dauerhaft erhalten. Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, sind im Sinn der Vorsorge frühzeitig zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2 USG). Die Emission von Strahlen wird durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen, Art. 11 Abs. 1 USG), unter anderem durch den Erlass von Emissionsgrenzwerten (Art. 12 Abs. 1 Bst. a USG), die durch Verordnungen oder unmittelbar auf das Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben werden (Art. 12 Abs. 2 USG). Im Rahmen der Vorsorge sind Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, werden die Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung schädlicher oder lästiger Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG).

3.3 Für den Schutz der menschlichen Gesundheit vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) erlassen. Diese sieht zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermischen Wirkungen Immissionsgrenzwerte vor, die überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG bzw. Art. 74 Abs. 1 Satz 1 der Bundesverfassung (BV; SR 101) hat der Bundesrat ausserdem Anlagegrenzwerte festgesetzt, die unterhalb der Immissionsgrenzwerte liegen und (lediglich) an den OMEN eingehalten werden müssen (Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang 1 Ziff. 65 NISV). Die Anlagegrenzwerte sind keine Gefährdungswerte, sondern eine vorsorgliche Emissionsbegrenzung, welche die Strahlung auf das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren soll (Art. 4 NISV). Mit deren Festsetzung hat der Bundesrat im Hinblick auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge geschaffen (BGE 128 II 378 E. 6.2.2, 126 II 399 E. 3b; BGer 1C_307/2023 vom 9.12.2024 E. 3.1 [zur Publikation vorgesehen], 1C_100/2021 vom 14.2.2023 E. 5.3.1 f.). Art. 4 NISV regelt die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abschliessend und in der Absicht, im Interesse der Rechtssicherheit festzulegen, was zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich ist. Weitergehende Emissionsbegrenzungen im Einzelfall können aus diesem Grund nicht verlangt werden (BGE 126 II 399 E. 3c).

3.4 Ist die neue Anlage – wie hier – noch nicht errichtet und in Betrieb genommen worden, kann die Einhaltung der Immissions- und der Anlagegrenzwerte nicht gemessen, sondern nur berechnet werden. Grundlage der rechnerischen Prognose ist das von der Inhaberin oder vom Inhaber der geplanten Anlage gemäss Art. 11 NISV eingereichte Standortdatenblatt. Dieses muss namentlich Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung an den drei OMEN enthalten, an denen diese Strahlung am stärksten ist (Art. 11 Abs. 2 Bst. c Ziff. 2 NISV). Gemäss Anhang 1 Ziff. 64 NISV beträgt der Anlagegrenzwert je nach verwendeten Frequenzbereichen 4, 5 oder 6 Volt pro Meter (V/m). Die streitbetroffene Mobilfunkanlage soll Frequenzen zwischen 700 und 3'600 MHz nutzen (vgl. vorne Bst. A; Standortdatenblatt Zusatzblatt 2 S. 8, Vorakten Bauinspektorat Bern pag. 4 Rückseite). Für sie gilt daher ein Anlagegrenzwert von 5 V/m, was unbestritten ist. Es ist ebenfalls unbestritten, dass die Anlagegrenzwerte an sämtlichen OMEN rechnerisch eingehalten sind (Standortdatenblatt Zusatzblatt 4a S. 10 ff., Vorakten Bauinspektorat Bern pag. 5 ff.; Beschwerde S. 3; Beschwerdeantwort S. 5).

3.5 Hält die projektierte Mobilfunkanlage die Anlagegrenzwerte an den OMEN rechnerisch ein, können von der Beschwerdegegnerin gestützt auf das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip im Baubewilligungsverfahren keine weiteren Massnahmen zur Emissionsbegrenzung verlangt werden und damit auch keine Änderungen der Höhenlage der Antennen oder ein anderer Standort (dazu unten E. 4) oder ein Verzicht auf die Erstellung oder den Betrieb der Anlage. Darauf weist der angefochtene Entscheid zutreffend hin (E. 4c). Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, aufgrund der niedrigen Position der Antennen müsse die Anlage «gezwungenermassen mit erhöhter Leistung durch nahegelegenen Beton, erwachsene Personen und Kinder» strahlen (Beschwerde S. 5), sind sie darauf hinzuweisen, dass die im Standortdatenblatt deklarierte Sendeleistung ERPn (Effective Radiated Power) für die Beschwerdegegnerin verbindlich ist und mit der umstrittenen Baubewilligung keine höhere Sendeleistung ERPn erlaubt wird, als der rechnerischen Prognose zugrunde liegt (angefochtener Entscheid E. 4b; vgl. auch BGer 1C_590/2023 vom 6.1.2025 E. 4.2 mit Hinweisen). Es liegt somit keine Verletzung des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips vor.

4.

Weiter stellen die Beschwerdeführenden die Zonenkonformität der Mobilfunkanlage in Abrede und schlagen verschiedene Alternativstandorte sowie eine Höherpositionierung der Antenne vor.

4.1 Die Beschwerdeführenden machen vor Verwaltungsgericht geltend, die in Richtung Süden sendenden Antennen (Azimut 200°) würden durch die umliegenden, höheren Gebäude abgeschirmt und die dahinter liegenden Quartiere könnten so kaum oder nur lückenhaft versorgt werden. Durch die zurückgeworfene Strahlung würden auch die anderen Senderichtungen gestört. Insgesamt sei aufgrund des schlecht gewählten Standorts eine sinnvolle Mobilfunkversorgung gar nicht möglich. Aus diesem Grund erfülle die Mobilfunkanlage ihren Zweck nicht und sei somit auch nicht zonenkonform (Beschwerde S. 3 ff., 7 ff.; Schlussbemerkungen Beschwerdeführende S. 8 ff.).

4.2 Baubewilligungsvoraussetzung ist unter anderem, dass Bauten und Anlagen dem Zweck der betroffenen Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]). Mobilfunkanlagen sind in der Bauzone grundsätzlich zonenkonform, soweit sie dazu dienen, die Telekommunikation in der Bauzone oder einem Bauzonenteil sicherzustellen (BGE 142 I 26 E. 4.2 [Pra 105/2016 Nr. 87], 141 II 245 E. 2.1, 133 II 353 E. 4.2). Die Abdeckung mit diesen technischen Infrastrukturanlagen bildet einen notwendigen Bestandteil der Wohn-, Industrie- und Gewerbezone (vgl. Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Diss. Zürich, 2. Aufl. 2008, S. 94 f.). – Ob der gewählte Standort auch aus funktechnischer Sicht sinnvoll ist, ist hier nicht zu beurteilen; die Entscheidung über die Qualität der Mobilfunkversorgung und die Standortplanung liegen grundsätzlich bei der Mobilfunkbetreiberin (BGer 1C_590/2023 vom 6.1.2025 E. 5.1; Benjamin Wittwer, a.a.O., S. 96 f.). Eine funktechnisch günstige Lage einer Mobilfunkanlage ist keine Bewilligungsvoraussetzung. Mangels Relevanz erübrigt es sich damit, auf die Ausführungen der Beschwerdeführenden zur «Fresnel Zone» und der «Dämpfungstheorie» einzugehen; die Verantwortung für solche Fragen liegt bei der Mobilfunkbetreiberin, nicht bei der Baubewilligungsbehörde. Die Beschwerdegegnerin weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass allfällige Hindernisse durch umliegende Gebäude in die Berechnungen einbezogen worden seien (Beschwerdeantwort S. 5). Sie hat aus ökonomischen Gründen ohnehin kein Interesse daran, eine Mobilfunkanlage zu bauen, die gar nichts zur Mobilfunkversorgung beitragen kann. Die Beschwerdeführenden bestreiten zudem zu Recht nicht, dass die Anlage hauptsächlich die umliegende Wohnzone versorgen soll. Somit dient die Anlage nach dem Gesagten der Sicherstellung der Telekommunikation in der Bauzone und ist damit zonenkonform.

4.3 Soweit die Beschwerdeführenden die Höherpositionierung der Antennen oder die Prüfung von Alternativstandorten fordern, ist auf die zutreffen­den Erwägungen der Vorinstanz zu verweisen (angefochtener Entscheid E. 4d). Sie hat zum Standort der Mobilfunkantenne und der Prüfung von Alternativstandorten erwogen, es sei in erster Linie Sache der Mobilfunkbetreiberinnen, ihre Mobilfunknetze zu planen und die geeigneten Antennenstandorte hierfür auszuwählen. Die Kantone und Gemeinden könnten dabei im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Raumplanung und des Bauwesens allenfalls Einfluss auf den Standort von Mobilfunkanlagen nehmen, indem sie im kantonalen bzw. kommunalen Recht und der Nutzungsplanung festlegen, in welchen Zonen Infrastrukturbauten generell zulässig seien bzw. ausnahmsweise zugelassen werden könnten. Hier sehe aber weder das kantonale noch das kommunale Bau- und Planungsrecht eine Prüfung von Alternativstandorten vor. Art. 68 Abs. 2 der Bauordnung der Stadt Bern vom 24. September 2006 (BO; SSSB 721.1) sehe lediglich in der Altstadt, im Aaretalschutzgebiet und an schützenswerten Gebäuden vor, dass Mobilfunkantennen in die bestehenden Dachaufbauten integriert werden müssten. Da auch von Bundesrechts wegen die Errichtung von Mobilfunkanlagen innerhalb der Bauzone keine Prüfung von Alternativstandorten erfordere, sei nicht von Bedeutung, ob für die umstrittene Mobilfunkanlage ein anderer Standort allenfalls besser geeignet wäre.

Die Beschwerdeführenden legen nicht dar, inwiefern diese Erwägungen nicht zutreffend wären. Die Bauparzelle liegt in der Bauzone, aber ausserhalb der Altstadt und des Aaretalschutzgebiets. Das Gebäude an der …strasse … ist nicht schützenswert. Art. 68 Abs. 2 BO, der eine in erster Linie ästhetisch motivierte bauliche Integration von Antennen in bestehende Dachaufbauten fordert, findet daher keine Anwendung. Es gibt keine kommunalen oder kantonalen Bestimmungen, welche die Mobilfunkbetreiberin hier in der Wahl des Antennenstandorts beschränken oder eine bestimmte Höhe der Antenne vorschreiben. Auch das Bundesrecht verlangt innerhalb der Bauzone keine Prüfung von Alternativstandorten (BGer 1C_261/2023 vom 9.12.2024 E. 10.2, 1C_314/2022 vom 24.4.2024 E. 8.1, je mit Hinweisen). Die Beschwerdegegnerin musste daher keine Alternativstandorte evaluieren; die Rügen der Beschwerdeführenden sind unbegründet. Allein mit dem Hinweis auf einen «vergleichbaren Entscheid in Aarwangen» der BVD zeigen sie zudem keine andere Praxis auf (Schlussbemerkungen Beschwer­deführende S. 3), ganz abgesehen davon, dass das Verwaltungsgericht ohnehin nicht daran gebunden wäre.

5.

Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, die Reflexionen würden bei der rechnerischen Prognose vollständig unberücksichtigt bleiben, weshalb die Einhaltung der Anlagegrenzwerte nicht sichergestellt werden könne.

5.1 In ihren Schlussbemerkungen bringen die Beschwerdeführenden erstmals vor, die Strahlung Richtung Süden (Azimut 200°) treffe direkt auf die Oberfläche eines teilweise aus Beton gebauten Gebäudes. Dadurch werde ein grosser Teil der Strahlung vollständig reflektiert, was direkte Auswirkungen auf die Wohngebäude in entgegengesetzter Richtung habe. Die Strahlung könne so punktuell verdoppelt werden. Da nur an einzelnen Orten Abnahmemessungen geplant seien, könne es durchaus sein, dass andere Orte deutlich über dem Anlagegrenzwert belastet würden (Schlussbemerkungen Beschwerdeführende S. 6, 8 ff.).

Es ist grundsätzlich zulässig, dass eine Partei – im Rahmen des Streitgegenstands – ihre rechtliche Argumentation im Laufe des Anfechtungsstreitverfahrens ergänzt oder ändert, denn das Verwaltungsgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 20a VRPG; vgl. Michel Daum, in Herzog/ Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 20a N. 22, Art. 25 N. 4). Die Beschwerdegegnerin hat zur neuen Argumentation der Beschwerdeführenden am 17. März 2025 Stellung genommen.

5.2 Das Bundesgericht hat sich mit der Problematik von Reflexionen von elektromagnetischer Strahlung bei (adaptiven) Antennen bereits befasst und anerkannt, dass diese zu substanziellen Abweichungen von den berechneten elektrischen Feldstärken führen können. Es hat deshalb festgehalten, dass insbesondere zu erwartende Reflexionen an grossen Flächen im Rahmen der rechnerischen Prognose nicht unberücksichtigt bleiben dürften. Entsprechend sei die rechnerische Prognose, soweit technisch und im Rahmen eines verhältnismässigen Aufwands möglich, weiterzuentwickeln und den neuen Gegebenheiten anzupassen. Es werde Aufgabe des Bundesamts für Umwelt (BAFU) sein zu prüfen, ob zumindest die wesentlichen Reflexionen mit verhältnismässigem Aufwand erfasst werden können und ob seine Vollzugsempfehlung in diesem Sinn anzupassen ist. Bis es soweit sei, kompensiere die Empfehlung, nach Inbetriebnahme der Anlage in der Regel eine NIS-Abnahmemessung durchzuführen, wenn gemäss rechnerischer Prognose der Anlagegrenzwert an einem OMEN zu 80 % erreicht wird, in einem gewissen Umfang die Nichtberücksichtigung von Reflexionen im Rahmen der rechnerischen Prognose. Ergebe die Abnahmemessung eine höhere NIS-Belastung als die rechnerische Prognose, dann habe das Ergebnis der Messung Vorrang. Stelle sich also heraus, dass der Anlagegrenzwert beim Betrieb mit der bewilligten Sendeleistung überschritten werde, verfüge die Behörde eine Reduktion der Sendeleistung oder eine sonstige Anpassung der Anlage (Vollzugsempfehlung zur NISV des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL; heute: BAFU] «Mobilfunk- und WLL-Basisstationen» aus dem Jahr 2002 [nachfolgend: Vollzugsempfehlung BUWAL], Kap. 2.1.8 S. 20 und Nachtrag «Adaptive Antennen» zur Vollzugsempfehlung BUWAL des BAFU vom 23.2.2021 [nachfolgend: Nachtrag Vollzugsempfehlung], S. 14, beide einsehbar unter: <www.bafu.admin.ch>, Rubriken «Themen/Elektrosmog/Rechtsetzung und Vollzug/Vollzugshilfen»; BGer 1C_279/2023 vom 6.2.2025 E. 8.1, 1C_307/2023 vom 9.12.2024 E. 8.2 [zur Publikation vorgesehen], 1C_100/2021 vom 14.2.2023 E. 7.2.4).

5.3 Vor diesem Hintergrund werden Reflexionen bei der rechnerischen Prognose vorläufig nicht berücksichtigt, da die Vollzugsempfehlung des BAFU noch nicht angepasst ist. Zu prüfen bleibt aber in diesem Zusammenhang, ob sich allenfalls die Anordnung weiterer Abnahmemessungen aufdrängt, wie die Beschwerdeführenden sie – wenn auch ohne Begründung – fordern (Subeventualantrag Beschwerde S. 1 f.).

5.3.1 Die Vorinstanz hat sich in E. 5 des angefochtenen Entscheids mit dem (identischen) Rechtsbegehren für weitere Abnahmemessungen auseinandergesetzt und ist zum Schluss gekommen, dass bei der betroffenen Anlage in Übereinstimmung mit der Vollzugsempfehlung BUWAL bzw. des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung Abnahmemessungen angezeigt seien. Das AUE hatte in seinem Fachbericht vom 12. Oktober 2020 an den OMEN Nrn. 3, 6, 7 und am höchstbelasteten Ort für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA) bereits Abnahmemessungen angeordnet (Fachbericht Immissionsschutz vom 12.10.2020 Ziff. E, Vorakten Bauinspektorat Bern pag. 25 Rückseite). Die Vorinstanz hat zudem in teilweiser Gutheissung der Beschwerde gestützt auf die Stellungnahme des AUE vom 9. Juni 2023 beim OMEN Nr. 5 eine weitere Abnahmemessung angeordnet (vorne Bst. B). Die Anordnung dieser Abnahmemessungen bestreiten die Parteien nicht und sie sind nachvollziehbar begründet.

5.3.2 Der Subeventualantrag (vorne Bst. C) der Beschwerdeführenden kann sich somit nur noch auf die OMEN Nrn. 4 und 8 beziehen, wo keine Abnahmemessungen angeordnet wurden. Beim OMEN Nr. 4 ist der Anlagegrenzwert nur zu 62.6 % ausgeschöpft (3.13 V/m bei einem Anlagegrenzwert von 5 V/m; Standortdatenblatt Zusatzblatt 4a S. 12, Vorakten Bauinspektorat Bern pag. 6 Rückseite). Zudem wies die Vorinstanz zutreffend auf die Ausführungen des AUE hin, wonach sich die Abschwächung durch die Distanz zwischen Mobilfunk-Basisstation und OMEN proportional zur Richtungsabschwächung zum OMEN Nr. 3 verhalte, wo eine Abnahmemessung vorgesehen sei. Wenn beim OMEN Nr. 3 der Anlagegrenzwert messtechnisch eingehalten werden könne, so werde er auch beim OMEN Nr. 4 eingehalten (angefochtener Entscheid E. 5c und 5d; Fachbericht Immissionsschutz vom 12.10.2020 Ziff. E, Vorakten Bauinspektorat Bern pag. 25; Stellungnahme AUE vom 9.6.2023, Akten BVD pag. 75 f.). Inwiefern diese nachvollziehbaren und plausiblen Ausführungen nicht zutreffend sein sollen, legen die Beschwerdeführenden nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Beim OMEN Nr. 4 ist somit keine Abnahmemessung notwendig.

5.3.3 Beim OMEN Nr. 8 hingegen ist der Anlagegrenzwert zu 87.2 % ausgeschöpft (4.36 V/m bei einem Anlagegrenzwert von 5 V/m; Standortdatenblatt Zusatzblatt 4a S. 16, Vorakten Bauinspektorat Bern pag. 8 Rückseite). Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Vollzugsempfehlung BUWAL bzw. dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung müsste hier grundsätzlich eine Abnahmemessung durchgeführt werden (vgl. vorne E. 5.2). Das AUE und die Vorinstanz haben von einer Abnahmemessung beim OMEN Nr. 8 abgesehen, weil der leicht südöstlich vom OMEN Nr. 8 liegende OMEN Nr. 7 in der Hauptstrahlrichtung der Senderichtung Azimut 200° liege; mit der Abnahmemessung beim OMEN Nr. 7 werde aufgrund der zusätzlichen Richtungsabschwächung sichergestellt, dass der Anlagegrenzwert auch beim OMEN Nr. 8 eingehalten werde (angefochtener Entscheid E. 5c; Stellungnahme AUE vom 9.6.2023 S. 2 f., Vorakten BVD pag. 75 f.). Die Beschwerdegegnerin äussert sich, anders als beim OMEN Nr. 4, nicht konkret zu einer Abnahmemessung am OMEN Nr. 8, stellt sich aber auf den Standpunkt, dass von allfälligen Reflexionen nur die in den Hauptstrahlrichtungen liegenden OMEN Nrn. 3, 5 und 7 betroffen wären und dass hier Abnahmemessungen angeordnet sind (Schlussbemerkungen Beschwerdegegnerin S. 2 f.).

Die horizontale Distanz zwischen dem OMEN Nr. 8 und der südlichen Antenne ist mit 24,2 m etwas geringer als beim OMEN Nr. 7 (29,3 m). Hingegen liegt der OMEN Nr. 8 anders als der OMEN Nr. 7 nicht in der Hauptstrahlrichtung, sondern in einem Winkel von 40 Grad dazu, was beim OMEN Nr. 8 zu einer grösseren horizontalen Richtungsabschwächung (2,7 bis 3,5 dB) führt als beim OMEN Nr. 7 (0 dB). Die vertikale Richtungsabschwächung ist bei beiden OMEN gleich (0 dB). Die Erwägungen der Vorinstanz, wonach die Strahlungsbelastung beim OMEN Nr. 8 nicht höher sei kann als beim OMEN Nr. 7, leuchten daher ein. Die Beschwerdeführenden wenden dagegen ein, dass es an den gegen die Antenne gerichteten Hausfassaden des in der Hauptstrahlrichtung gelegenen Gebäudes Nr. … (Grundstück Bern Kreis 4 Gbbl. Nr. 2________) zu Reflexionen kommen kann, welche die Strahlenbelastung beim OMEN Nr. 8 (nordwestlich benachbartes Gebäude Nr. … auf dem Grundstück Bern Kreis 4 Gbbl. Nr. 3________ der Beschwerdeführerin 2) entgegen der rechnerischen Prognose erhöhen könnten. Die Beschwerdeführenden nehmen mit diesen Ausführungen auf die konkrete Lage der Antenne und der betroffenen Gebäude Bezug und substanziieren ihren Einwand insoweit genügend. Wird in Betracht gezogen, dass adaptiv betriebene Antennen – wie sie hier geplant sind – im Unterschied zu konventionellen Antennen ihr Abstrahlungsmuster auf die beste Signalübertragung ausrichten, unter anderem unter gezielter Ausnutzung der Reflexionen, erscheint der Einwand der Beschwerdeführenden jedenfalls nicht unplausibel. Da der Anlagegrenzwert beim OMEN Nr. 8 zudem rechnerisch zu mehr als 80 % ausgeschöpft ist und vor dem Hintergrund, dass gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts die Abnahmemessung nach Inbetriebnahme der Anlage die fehlende Berücksichtigung der Reflexionen im Rahmen der rechnerischen Prognose in einem gewissen Umfang kompensieren soll, rechtfertigt sich eine Abnahmemessung am OMEN Nr. 8. Der angefochtene Entscheid ist daher in teilweiser Gutheissung der Beschwerde mit einer Auflage zu ergänzen, dass beim OMEN Nr. 8 eine weitere Abnahmemessung durchzuführen ist.

5.4 Unbegründet ist dagegen der Antrag der Beschwerdeführenden, die Baubewilligung mit einer Auflage für die Einsicht in die Protokolle der Abnahmemessungen zu ergänzen (vgl. Subeventualantrag Beschwerde S. 1 f.; vorne Bst. C). Die Frage, inwiefern Betroffene bzw. die Öffentlichkeit während der Betriebsphase einer Anlage ein Recht auf Information und Einsicht in Umweltinformationen besitzen, ist nicht Gegenstand des Baubewilligungsverfahrens (vgl. Art. 10e ff. USG; BGer 1C_324/2022 vom 16.6.2023 E. 6).

6.

Weiter ist umstritten, ob die Mobilfunkanlage mit dem Ortsbild- und Denkmalschutz vereinbar ist.

6.1 Die Vorinstanz hat sich im angefochtenen Entscheid detailliert mit dem Ortsbild- und Denkmalschutz auseinandergesetzt (E. 7 und 8). Sie kam gestützt auf den Bericht der Stadtbildkommission der Stadt Bern (SKB) vom 8. Juni 2024 (Vorakten BVD pag. 82 ff.) zum Schluss, es könne nicht von einer störenden Beeinträchtigung des Orts- bzw. Quartierbilds im Sinn von Art. 9 Abs. 1 BauG und Art. 17 Abs. 1 der Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV; BSG 721.1) gesprochen werden. Die ästhetischen Auswirkungen auf das Quartierbild seien gering, weshalb die geplante Mobilfunkanlage auch mit der kommunalen Gestaltungsvorschrift von Art. 6 BO vereinbar sei (angefochtener Entscheid E. 8g).

6.2 Die Beschwerdeführenden bringen dagegen lediglich vor, die Antenne mit Senderichtung Azimut 200° trage praktisch nichts zur besseren Mobilfunkversorgung bei, weshalb sie keine «Legitimation» habe, das Ortsbild zu beeinträchtigen (Beschwerde S. 10). Zudem könne es nicht sein, dass die ästhetische Perspektive, die Antennen möglichst tief gelegen im Quartier zu positionieren, höher als das Vorsorgeprinzip gewichtet werde (Beschwerde S. 4). Es sei unverständlich, weshalb die Stadt beispielsweise die viel höhere Mobilfunkanlage an der …strasse …, nur 415 m entfernt, zugelassen habe, eine höher gelegene Mobilfunkantenne im hier umstrittenen Fall aber ablehne (Schlussbemerkungen Beschwerdeführende S. 13 f.).

6.3 Die Vorinstanz hat bei der SKB einen ausführlichen Bericht mitsamt Fotodokumentation zur Ästhetik der Mobilfunkanlage am hier zu beurteilenden Standort eingeholt (vgl. Bericht vom 8.6.2024, Vorakten BVD pag. 82 ff.). Die SKB ist eine aus anerkannten Fachleuten zusammengesetzte und verwaltungsunabhängige Kommission, die unter anderem Bauvorhaben auf ihre Vereinbarkeit mit dem Stadtbild beurteilt (vgl. Art. 90 BO; Anhang III Ziff. 1 der Verordnung vom 29. November 2000 über die Kommissionen des Gemeinderats [Kommissionsverordnung; KoV; SSSB 152.211]). Berichten und Einschätzungen solcher Fachkommissionen in ästhetischen Belangen wird ein erheblicher Stellenwert eingeräumt (BVR 2009 S. 328 E. 5.7; Michel Daum, a.a.O., Art. 19 N. 58). Die Beschwerdeführenden zeigen mit ihren sehr kurz gehaltenen Äusserungen nicht auf, weshalb vom Bericht der SKB abzuweichen wäre und inwiefern sich die Vorinstanz nicht auf den schlüssigen und nachvollziehbaren Bericht hätte stützen dürfen (angefochtener Entscheid E. 8f). Die Ausführungen der Vorinstanz, wonach das Vorhaben weder das Orts- und Quartierbild noch die Umgebung von Baudenkmälern beeinträchtigt, sind somit nicht zu beanstanden. Der Ortsbild- und Denkmalschutz steht einer Baubewilligung hier nicht entgegen.

7.

Schliesslich ist weder ersichtlich noch dargetan, weshalb eine Rückweisung der Sache an die zuständige Baubewilligungsbehörde «zur Anpassung der Baugesuchsunterlagen» angezeigt wäre (Eventualantrag, Beschwerde S. 1; vorne Bst. C). Die Beschwerdeführenden begründen ihren Antrag nicht und es ist nicht ersichtlich, welcher Teil der Baugesuchsunterlagen angepasst oder ergänzt werden müsste. Die Beschwerde ist diesbezüglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist (Art. 32 Abs. 2 VRPG).

8.

Zusammenfassend ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Am OMEN Nr. 8 ist eine weitere Abnahmemessung nach Inbetriebnahme der Mobilfunkanlage anzuordnen. Der angefochtene Entscheid wird um eine entsprechende Auflage ergänzt. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist (vgl. vorne E. 1.2 und 7).

9.

9.1 Die Kosten für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht sind grundsätzlich nach dem Unterliegerprinzip zu verlegen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Als unterliegend gilt, wer mit seinen Anträgen nicht durchdringt. Es liegt im Ermessen der urteilenden Gerichtsbehörde, ob sie ein (teilweises) Unterliegen oder Obsiegen von bloss untergeordneter Bedeutung bei der Kostenverlegung berücksichtigt oder nicht (Ruth Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 4 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführenden dringen nur mit einem kleinen Teil ihres Subeventualbegehrens durch. Unter diesen Umständen wirkt sich das Obsiegen von lediglich untergeordneter Bedeutung kostenmässig nicht zu Gunsten der Beschwerdeführenden aus. Es rechtfertigt sich mithin nicht, sie von der Pflicht zur Bezahlung der Verfahrenskosten teilweise zu entbinden. Für die ihnen gemeinsam auferlegten Verfahrenskosten haften sie solidarisch (Art. 106 VRPG).

9.2 Die Parteikosten werden nach dem gleichen Prinzip verlegt (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die Beschwerdeführenden haben der anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin unter solidarischer Haftbarkeit ihre Parteikosten zu ersetzen (Art. 104 Abs. 1 und Art. 106 VRPG). Die Kostennote des Rechtsvertreters gibt grundsätzlich zu keinen Bemerkungen Anlass. Nicht zu berücksichtigen ist allerdings die geltend gemachte Mehrwertsteuer. Da die Beschwerdegegnerin selber mehrwertsteuerpflichtig ist, kann sie die ihrer Rechtsvertretung geschuldete MWSt als Vorsteuer in Abzug bringen (vgl. Unternehmens-Identifikationsnummer-Register, einsehbar unter: <www.uid.admin.ch>; BVR 2015 S. 541 E. 8.2, 2014 S. 484 E. 6).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Ziff. 1 des Entscheids der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern vom 25. September 2024 wird wie folgt ergänzt:

«BEDINGUNGEN/AUFLAGEN

Immissionsschutz

Der Fachbericht Immissionsschutz und die Bedingungen/Auflagen des Amts für Umwelt und Energie des Kantons Bern AUE, Abteilung Immissionsschutz, vom 12.10.2020 gelten als hier wiedergegeben und sind Bestandteil dieser Baubewilligung. Zusätzlich zu den in Ziff. E. 1 dieses Fachberichts genannten OMEN sind an den OMEN Nrn. 5 und 8 Abnahmemessungen durchzuführen.»

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 4'000.--, werden den Beschwerdeführenden auferlegt und dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe entnommen.

3. Die Beschwerdeführenden haben der Beschwerdegegnerin die Parteikosten für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf Fr. 3'924.30 (inkl. Auslagen), zu ersetzen.

4. Zu eröffnen:

-Beschwerdeführende -Beschwerdegegnerin -Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern

-Einwohnergemeinde Bern

-Bundesamt für Umwelt

und mitzuteilen:

Amt für Umwelt und Energie, Abteilung Immissionsschutz

Der Abteilungspräsident:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes­gericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.