betr. Zulassungsbeschr. von Ärztinnen und Ärzten zur Tätigkeit zulasten der oblig. Krankenvers. im ambu-lanten Bereich gem. Art. 2 ZulaV; Vorliegen einer Allgemeinvfg (Beschluss des RR des KtsBE vom 22.11.2023 betr. Inkraftsetzung der ZulaV

100.2024.10U

DAM/REC/SRE

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteildes Einzelrichtersvom 30.Juli 2025

Verwaltungsrichter Daum, Abteilungspräsident

Gerichtsschreiberin Reichelt

1.A.________ Verein, handelnd durch die statutarischen Organe 2.Dr. med. ** B.________** 3.Dr. med. C.________ 4.Dr. med. D.________

5.Dr. med. ** E.________** 6.Dr. med. ** F.________** 7.Dr. med. G.________ 8.Dr. med. H.________ alle vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdeführende

gegen

Kanton Bern handelnd durch den Regierungsrat, vertreten durch die Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion, Generalsekretariat, Rathausplatz 1, Postfach, 3000 Bern 8

Beschwerdegegner

betreffend Zulassungsbeschränkung von Ärztinnen und Ärzten zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenversicherung im ambulanten Bereich gemäss Art. 2 ZulaV; Vorliegen einer Allgemeinverfügung (Beschluss des Regierungsrats des Kantons Bern vom 22. November 2023 betreffend Inkraftsetzung der ZulaV)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U, Seite 1

Prozessgeschichte:

A.

Der Regierungsrat des Kantons Bern erliess am 22. November 2023 im Rahmen der Umsetzung der Zulassungsbeschränkung für Ärztinnen und Ärzte, die zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätig sind, die Verordnung über die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (ZulaV; BSG 842.111.5). Diese Verordnung stützt sich unter anderem auf Art. 55a des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) und sieht insbesondere Folgendes vor:

1Allgemeine Bestimmungen

Art. 1

1Diese Verordnung legt die bedarfsgerechte und wirtschaftliche medizinische Versorgung im Kanton in Form von Höchstzahlen für Ärztinnen und Ärzte mit eidgenössischem Weiterbildungstitel fest, die zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) im ambulanten Bereich tätig sind (Zulassungsbeschränkung).

2Die Höchstzahlen werden pro medizinisches Fachgebiet und Region festgelegt.

3Das Gesundheitsamt (GA) der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion (GSI) publiziert und aktualisiert auf seiner Internetseite laufend die verfügbaren Vollzeitäquivalente im jeweiligen medizinischen Fachgebiet.

2Festlegung und Anpassung der Höchstzahlen

Art. 2 Festlegung der Höchstzahlen

1Der Regierungsrat bestimmt die Höchstzahlen nach Artikel 5 der Verordnung über die Festlegung der Höchstzahlen für Ärztinnen und Ärzte im ambulanten Bereich.

2Er legt die Regionen und den Versorgungsgrad fest, ab dem ein Zulassungsstopp erfolgt.

3Die Höchstzahlen pro medizinisches Fachgebiet und pro Region werden wie folgt festgelegt:

Medizinisches ** Fachgebiet**	** Region**	** Höchstzahlen in Vollzeitäquivalenten (bei Versorgungsgrad 115%)**
Allgemeine Innere Medizin	Bern-Mittelland	489,1

Medizinisches ** Fachgebiet**	** Region**	** Höchstzahlen in Vollzeitäquivalenten (bei Versorgungsgrad 115%)**
Chirurgie	Emmental-Oberaargau	16,7
Chirurgie	Biel-Seeland	16,4
Gastroenterologie	Bern-Mittelland	19,0
Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates	Bern-Mittelland	63,2
Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates	Emmental-Oberaargau	15,5
Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates	Oberland	21,1
Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates	Biel-Seeland	18,6
Pneumologie	Bern‑Mittelland	17,7

4Der maximale Versorgungsgrad für alle medizinischen Fachgebiete und Regionen wird auf 115 Prozent festgelegt.

Art. 3 Anpassung der Höchstzahlen

1Der Regierungsrat überprüft die Versorgungssituation periodisch und nimmt bei Bedarf eine Anpassung der Höchstzahlen vor, insbesondere wenn eine bedarfsgerechte und wirtschaftliche Versorgung in einem entsprechenden medizinischen Fachgebiet einer Region nicht gewährleistet ist.

[…]

Art.12 Inkrafttreten

1. Diese Verordnung tritt am 1. Januar 2024 in Kraft.

B.

Am 3. Januar 2024 haben der Verein A.________, Dr. med. B.________, Dr. med. C.________, Dr. med. D.________, Dr. med. E.________, Dr. med. F.________, Dr. med. G.________ und Dr. med. H.________ gegen verschiedene Bestimmungen der ZulaV Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen, die als Allgemeinverfügung zu qualifizierenden Bestimmungen in Art. 2 Abs. 3 und Abs. 4 ZulaV seien aufzuheben. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen sie, es sei festzustellen, dass der Beschwerde, soweit den Streitgegenstand bzw. die als Allgemeinverfügung angefochtenen Bestimmungen betreffend, von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukommt. Auf Anfrage der (damaligen) Abteilungspräsidentin teilten sie mit Eingabe vom 16. Januar 2024 zudem mit, dass sie am 8. Januar 2024 eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen die ZulaV beim Bundesgericht eingereicht haben (Verfahren 9C_14/2024).

Die GSI hat namens des Kantons Bern mit Beschwerdeantwort vom 1. März 2024 beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten.

Gemäss Verfügung vom 11. März 2024 ist das verwaltungsgerichtliche Verfahren bis zum Abschluss des bundesgerichtlichen Verfahrens 9C_14/2024 sistiert und auf den Antrag der Beschwerdeführenden betreffend Feststellung der aufschiebenden Wirkung nicht eingetreten worden.

Mit Verfügung vom 4. Juli 2024 hat das Bundesgericht im Verfahren 9C_14/2024 das Gesuch der Beschwerdeführenden um aufschiebende Wirkung abgewiesen. Darauf hat der Kanton Bern (GSI) mit Eingabe vom 27. September 2024 beantragt, das verwaltungsgerichtliche Verfahren sei wieder aufzunehmen und «aufgrund fehlender Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts […] abzuschreiben». In der Folge haben die Beschwerdeführenden dazu und beide Parteien zum Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde Stellung genommen.

Mit Urteil vom 31. März 2025 hat das Bundesgericht (III. öffentlich-rechtliche Abteilung) im Verfahren 9C_14/2024 die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten abgewiesen. Darauf hat die GSI namens des Kantons Bern den Antrag bestätigt, das Verfahren vor Verwaltungsgericht sei wieder aufzunehmen und abzuschreiben (Eingabe vom 12.5.2025). Mit Verfügung vom 13. Mai 2025 hat der Abteilungspräsident das verwaltungsgerichtliche Verfahren wieder aufgenommen. Die Beschwerdeführenden haben sich nochmals geäussert und halten an ihren Rechtsbegehren fest (Eingabe vom 10.7.2025).

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide, die sich auf öffentliches Recht stützen (Art. 74 Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21]). Es beurteilt ferner kantonal letztinstanzlich Beschwerden betreffend kantonale Wahl- und Abstimmungssachen nach den Vorschriften des Gesetzes vom 5. Juni 2012 über die politischen Rechte (PRG; BSG 141.1) sowie betreffend kommunale Erlasse, Wahl- und Abstimmungssachen sowie (weitere) kommunale Beschlüsse (Art. 74 Abs. 2 VRPG). Es prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 3 Abs. 4 und Art. 20a VRPG; statt vieler BVR 2021 S. 349 E. 1.1; Michel Daum bzw. Ruth Herzog, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 3 N. 22 bzw. Art. 74 N. 19).

1.2 Fraglich ist, ob ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt. Die Beschwerde richtet sich im Hauptstandpunkt gegen Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV. Die Beschwerdeführenden gehen davon aus, dass es sich bei diesen Vorschriften um generell‑konkrete Anordnungen des Regierungsrats handle (Allgemeinverfügung). Das Verwaltungsgericht sei zur Überprüfung solcher Anordnungen zuständig (Beschwerde S. 5 ff.; Eingabe vom 10.7.2025, act. 18). Der Kanton Bern argumentiert hingegen, es sei von generell-abstrakten Bestimmungen auszugehen (kantonaler Erlass). Sie könnten nicht beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Beschwerdeantwort, act. 6).

1.3 Aus der Zuständigkeitsbestimmung von Art. 74 VRPG ergibt sich, dass beim Verwaltungsgericht (Individual-)Verfügungen anfechtbar sind. Hingegen kennt der Kanton Bern auf kantonaler Ebene keine abstrakte Normenkontrolle kantonaler Erlasse (vorne E. 1.1; vgl. Ruth Herzog, a.a.O., Art. 74 N. 86 ff.). Dafür steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zur Verfügung (vgl. Art. 82 Bst. b und Art. 87 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]). Allgemeinverfügungen stehen zwischen Erlass und (Individual‑)Verfügung; sie haben das Merkmal des generellen Charakters mit den Rechtssätzen gemein, dasjenige der Konkretheit des Regelungsobjekts mit den Verfügungen (vgl. BGE 134 II 272 E. 3, 125 I 313 E. 2a; Markus Müller, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 49 N. 13). Sie können begriffsnotwendig ohne konkretisierende Anordnung angewendet werden und werden daher den gewöhnlichen Verfügungen gleichgestellt, womit sie sich durch direkte Anfechtbarkeit kennzeichnen (BGE 125 I 313 E. 2b und 4, 134 II 272 E. 3.2; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 60 N. 37). Für die Frage, ob ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt, ist daher entscheidend, ob Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV als Allgemeinverfügung oder Erlass zu qualifizieren sind.

2.

2.1 Die Allgemeinverfügung legt Rechte oder Pflichten für ein (anonymes) Personenkollektiv fest und bezieht sich auf ein konkretes Anordnungsobjekt (generell-konkret). Der Adressatenkreis einer Allgemeinverfügung ist typischerweise offen und umfasst auch künftige, im Verfügungszeitpunkt noch nicht bekannte Adressatinnen und Adressaten. Seltener weist die Allgemeinverfügung einen geschlossenen Adressatenkreis auf (zum Ganzen Markus Müller, a.a.O., Art. 49 N. 13 mit Hinweisen). Das Strukturelement «konkret» bringt zum Ausdruck, dass die Allgemeinverfügung Rechte und Pflichten mit Bezug auf einzelne individuell bestimmte Sachen gegenständlicher oder nichtgegenständlicher Natur regelt. Entscheidend ist somit die Bestimmtheit des Anordnungsobjekts (vgl. BGer 1C_109/2022 vom 28.8.2023, in ZBl 2025 S. 255 E. 4.2 f.). Als Anordnungsobjekt gilt jene Sache gegenständlicher oder nichtgegenständlicher Natur, auf die sich die den Adressatinnen und Adressaten auferlegten Rechte oder Pflichten beziehen. Verlangt wird, dass es sich beim Anordnungsobjekt um eine einzelne Sache handelt (Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, § 28 N. 691 ff. mit Hinweisen; Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, in ZBl 1984 S. 433 ff., 444). Beansprucht eine staatliche Anordnung für eine unbestimmte Vielzahl an Adressatinnen und Adressaten sowie Tatbeständen Verbindlichkeit, d.h. ohne Rücksicht auf einen Einzelfall, handelt es sich bei ihr um einen Erlass bzw. Rechtssatz (BGE 151 I 19 E. 6.1, 135 II 38 E. 4.3 mit Hinweisen).

2.2 Die Abgrenzung der Allgemeinverfügung gegenüber anderen Handlungsformen, insbesondere der Verordnung, gestaltet sich bisweilen komplex. Ursächlich dafür ist, dass sich das Strukturmerkmal «konkret» teilweise nicht leicht von einer abstrakten Anordnung unterscheiden lässt (Daniela Thurnherr, Allgemeinverfügungen im Kontext von Covid-19, in Arthur Brunner et al. [Hrsg.], nomois peithou – gehorche den Gesetzen, Liber amicorum für Hansjörg Seiler, 2022, S. 337 ff., 341). Das Bundesgericht behandelte das Reit- und Fahrverbot über rund 50 Kilometer entlang den Tössufern als Allgemeinverfügung, weil es sich auf einen bestimmten, wenn auch langen Strassenabschnitt bezog. Entscheidend für die Qualifizierung als Allgemeinverfügung war, dass die Anordnung einen bestimmten Gegenstand aufwies, nämlich den genau feststehenden Weg; ein Fahrverbot für eine bestimmte Strecke ist deshalb konkret und aus diesem Grund keine Verordnung (vgl. BGE 101 Ia 73; dazu jüngst auch BGer 1C_109/2022 vom 28.8.2023, in ZBl 2025 S. 255 E. 4). Das gilt auch für andere lokale Verkehrsanordnungen wie Geschwindigkeitsbeschränkungen und Parkverbote. Tarife sind dagegen grundsätzlich als Verordnungen zu qualifizieren, wenn sie sich auf Leistungen beziehen, die in unbestimmter Zahl und Variation erbracht werden, wie etwa ein Taxitarif (BGer 2C_940/2010 vom 17.5.2011 E. 1) oder Studiengebühren einer staatlichen Hochschule (BGE 121 I 273; zum Ganzen Tobias Jaag, Die Verordnung im schweizerischen Recht, in ZBl 2011 S. 629 ff., 631 f.). Erlasse liegen schliesslich auch bei Anordnungen vor, die aufgrund ihres spezifischen Regelungsgehalts zwar nur für einen beschränkten Personenkreis relevant sind, aber dennoch eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten normieren. So weist gemäss Bundesgericht die Ände­rung des Studienplans für die Abteilung Architektur der Eidgenössischen Technischen Hochschule (ETH) eine generell-abstrakte Struktur und damit Erlasscharakter auf (BGE 98 Ib 461; Daniela Thurnherr, a.a.O., S. 343).

2.3 Die ZulaV regelt in Art. 2 Abs. 3 und 4 die Höchstzahlen pro medizinisches Fachgebiet und pro Region im Kanton Bern (vorne Bst. A). Gemäss dem Vortrag zur ZulaV basieren die Kriterien zur Festlegung der Höchstzahlen auf dem bestehenden Angebot und dem Versorgungsgrad je medizinischem Fachbereich und Region. Ein Versorgungsgrad von über 100 Prozent bedeutet, dass die Versorgung überdurchschnittlich bzw. kostenintensiver ist, als dies anhand der Patientinnen und Patienten zu erwarten gewesen wäre. Der Zulassungsstopp erfolgt allerdings erst bei einem Versorgungsgrad von 115 Prozent, um einen gewissen Wettbewerb zu ermöglichen, in den nächsten Jahren anstehende Pensionierungen abzufedern und erste Erfahrungen in der Umsetzung des Zulassungsstopps zu sammeln. Die Festlegung der Höchstzahlen soll periodisch an die aktuelle Versorgungssituation und die vom Bund periodisch berechneten Versorgungsgrade angepasst werden (Vortrag der GSI zur ZulaV vom 22.11.2023, einsehbar unter: <www.rr.be.ch>, Rubriken «Beschlüsse/Beschlüsse nach Direktion/GSI/ 2023» [nachfolgend: Vortrag ZulaV], S. 5). Die Höchstzahlen werden festgelegt, indem das Angebot an Ärztinnen und Ärzten aufgrund der Arbeitszeit der Ärztinnen und Ärzte in Vollzeitäquivalenten ermittelt wird (Vortrag ZulaV, S. 3 mit Verweis auf Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 23. Juni 2021 über die Festlegung der Höchstzahlen für Ärztinnen und Ärzte im ambulanten Bereich [SR 832.107]).

2.4 Zuständig für den Vollzug der ZulaV ist das Gesundheitsamt der GSI (Art. 5 ZulaV). Es prüft bei jedem Zulassungsgesuch, Gesuch um zusätzliche Einstellung von Ärztinnen und Ärzten oder Gesuch um Erhöhung des Beschäftigungsgrads einer Ärztin oder eines Arztes, ob überhaupt Vollzeitäquivalente verfügbar sind (vgl. Art. 1 Abs. 3 ZulaV und dazu Vortrag ZulaV, S. 4). Daraus erhellt, dass von den Höchstzahlen nicht nur eine unbestimmte Vielzahl von Ärztinnen und Ärzte betroffen ist. Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV regeln auch eine unbestimmte Vielzahl von Tatbeständen. Im Zeitpunkt des Erlasses der ZulaV war weder bestimmt noch bestimmbar, wie viele Bewilligungen zukünftig gestützt auf die erwähnten Bestimmungen erteilt werden, legt die Verordnung doch lediglich die Höchstzahlen im Sinn von Vollzeitäquivalenten fest und können alte Bewilligungen auslaufen und neue wieder hinzukommen. Auch die Reduktion oder die Erhöhung von Arbeitspensen einzelner Ärztinnen und Ärzte wirkt sich auf die verfügbaren Vollzeitäquivalente aus. Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV beziehen sich daher nicht auf ein individuell bestimmtes Anordnungsobjekt. Mit Blick darauf können die Beschwerdeführenden aus Art. 6 Abs. 1 und 3 ZulaV, in denen die «Starrheit» der fixierten Höchstzahlen unter Ausschluss des Ermessens zum Ausdruck komme, nichts zu ihren Gunsten ableiten (Beschwerde S. 6).

2.5 Schliesslich hat auch das Bundesgericht mit Urteil 9C_14/2024 vom 31. März 2025, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden (Eingabe vom 10.7.2025, act. 18), ausdrücklich festgehalten, dass es sich bei der ZulaV um einen allgemeinen und abstrakten Rechtsakt handelt, der auf kantonaler Ebene nicht angefochten werden könne. Deshalb sei die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gemäss Art. 82 Bst. b BGG zulässig (E. 2.1 des Urteils).

2.6 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden sind Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV somit als (generell-abstrakte) Erlassbestimmungen und nicht als (generell‑konkrete) Allgemeinverfügung zu qualifizieren. Kantonale Erlasse (hier: des Regierungsrats) können beim Verwaltungsgericht wie dargelegt nicht angefochten werden (vgl. vorne E. 1.3).

3.

Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich nach dem Gesagten und insbesondere mit Blick auf das Urteil 9C_14/2024 des Bundesgerichts vom 31. März 2025 als offensichtlich unzulässig. Auf die Beschwerde ist folglich nicht einzutreten. Das Urteil fällt in die einzelrichterliche Zuständigkeit (Art. 57 Abs. 1 des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]). Mit dem instanzabschliessenden Entscheid erübrigt es sich zu beurteilen, ob der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen oder zu belassen ist (vgl. dazu auch Daum/Rechsteiner, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 68 N. 44).

4.

Bei diesem Prozessausgang haben die Beschwerdeführenden unter Solidarhaft die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 und Art. 106 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).

Demnach entscheidet der Einzelrichter:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 4ʹ000.--, werden den Beschwerdeführenden auferlegt.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

4. Zu eröffnen:

-Beschwerdeführende -Beschwerdegegner

Der Einzelrichter:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. BGG geführt werden.