Beurteilungsbericht; Nichteintreten auf Beschwerde (Entscheid der Bildungs- und Kulturdirektion des Kantons Bern vom 9. Februar 2022; 2021.BKD.20788/945285)

100.2022.73U

STN/REC/SPR

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil des Einzelrichters vom 2. März 2023

Verwaltungsrichter Stohner

Gerichtsschreiberin Reichelt

A.________ gesetzlich vertreten durch seine Eltern … vertreten durch Fürsprecher …

Beschwerdeführer

gegen

Einwohnergemeinde B.________

Beschwerdegegnerin

und

Bildungs- und Kulturdirektion des Kantons Bern Sulgeneckstrasse 70, 3005 Bern

betreffend Beurteilungsbericht; Nichteintreten auf Beschwerde (Entscheid der Bildungs- und Kulturdirektion des Kantons Bern vom 9. Februar 2022; 2021.BKD.20788/945285)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 02.03.2023, Nr. 100.2022.73U, Seite 1

Prozessgeschichte:

A.

A.________ besuchte im Schuljahr 2020/2021 die fünfte Klasse der Primar­schule in B.________. Anfang Juli 2021 übergab der Klassenlehrer der Mutter von A.________ den Beurteilungsbericht «5. Schuljahr der Primarstufe» vom 26. Juni 2021 für A.________ (nachfolgend Beurteilungsbericht). Darin vermerkt waren 14 entschuldigte und 502 unentschuldigte Absenzen. Am 21. Juli 2021 reichte die Schulkommission B.________ bei der Staatsanwalt­schaft Emmental-Oberaargau eine Strafanzeige gegen die Eltern von A.________ wegen Schulversäumnis ein.

Am 16. August 2021 erhob A.________, gesetzlich vertreten durch seine Eltern, diese vertreten durch ihren Rechtsanwalt, beim regionalen Schulin­spektorat Emmental-Oberaargau (nachfolgend Schulinspektorat) Beschwer­de gegen den Beurteilungsbericht. Er beantragte, der Beurteilungsbericht sei anzupassen (und die Absenzen seien nicht als unentschuldigt im Sinne der Volksschulgesetzgebung einzutragen) sowie die Strafanzeige wegen Schul­versäumnis sei zurückzuziehen.

Mit Entscheid vom 30. August 2021 trat das Schulinspektorat auf die Be­schwerde nicht ein, da diese verspätet erhoben worden sei.

B.

Gegen diesen Entscheid reichte A.________ am 22. September 2021 Be­schwerde bei der Bildungs-und Kulturdirektion des Kantons Bern (BKD) ein.

Mit Entscheid vom 9. Februar 2022 wies die BKD die Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat.

C.

Gegen den Entscheid der BKD hat A.________ am 10. März 2022 Verwal­tungsgerichtsbeschwerde erhoben. Er beantragt, der angefochtene Ent­scheid sei aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Eventuell sei der beanstandete Beurteilungsbericht vom 26. Juni 2021 da­hingehend anzupassen, dass die unentschuldigten Absenzen vollumfänglich gestrichen und durch entschuldigte Absenzen ersetzt werden.

Die BKD beantragt mit Vernehmlassung vom 25. März 2022, die Be­schwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Einwohnerge­meinde B.________ beantragt mit Beschwerdeantwort vom 6. April 2022 sinn­gemäss die Beschwerdeabweisung.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teil­ge­nommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt von E. 1.2 hiernach einzutreten.

1.2 Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht ist auf den Streitgegen­stand beschränkt. Ausgangspunkt für dessen Bestimmung bildet der an­ge­fochtene Entscheid, das sog. Anfechtungsobjekt. Dieses gibt den Rah­men des Streitgegenstands vor, d.h. der Streitgegenstand kann nicht über das hin­ausgehen, was die Vorinstanz geregelt hat (zum Begriff des Streit­gegen­stands vgl. BVR 2017 S. 514 E. 1.2, 2011 S. 391 E. 2.1). Hier hat die BKD allein das Nichteintreten des Schulinspektorats überprüft und zu Recht keine materielle Beurteilung vorgenommen (vgl. hinten E. 2.1). Soweit der Be­schwerdeführer vor dem Verwaltungsge­richt beantragt, der beanstandete Beurteilungsbericht vom 26. Juni 2021 sei dahingehend anzupassen, dass die unentschuldigten Absenzen durch entschuldigte Absenzen ersetzt wer­den, verlangt er eine inhaltliche Prüfung. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

1.3 Der angefochtene Entscheid hat einen Nichteintretensentscheid des Schulinspektorats zum Gegenstand und fällt daher in die einzelrichterliche Zustän­dig­keit (Art. 57 Abs. 2 Bst. c des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organi­sation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]; Praxisfestlegung der erweiterten Abteilungskonferenz vom 29.11.2010).

1.4 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.

2.1 Der Beschwerdeführer beantragte im vorinstanzlichen Verfahren, der Beurteilungsbericht sei anzupassen und die Strafanzeige sei zurückzuzie­hen. Die BKD trat auf diese Begehren nicht ein mit der Begründung, diese lägen ausserhalb des Streitgegenstands (vgl. angefochtener Entscheid E. 1.2).

Die Vorinstanz hat die Frage offengelassen, ob die Beschwerde an das Schulinspektorat rechtzeitig erhoben worden war (angefochtener Entscheid E. 2.2.1 a.E.). Sie hat erwogen, als Beschwerdebehörde wende sie das Recht von Amtes wegen an (Art. 20a Abs. 1 VRPG) und könne ihren Ent­scheid anders begründen als die Vorinstanz (sog. Motivsubstitution). Sie hat deshalb geprüft, ob das Schulinspektorat aus anderen Gründen nicht auf die Beschwerde hätte eintreten müssen. Anfechtungsobjekt sei einzig der Beur­teilungsbericht gewesen. Der Antrag, die Strafanzeige gegen seine Eltern wegen Schulversäumnis sei zurückzuziehen, habe im Verfahren vor dem Schulinspektorat ausserhalb des Anfechtungsobjekts gelegen und nicht Streitgegenstand bilden können, weshalb auf die Beschwerde im erstin­stanzlichen Verfahren in diesem Umfang nicht einzutreten gewesen wäre (angefochtener Entscheid E. 1.2 und 2.2.2).

Die Vorinstanz hat weiter ausgeführt, die Beschwerde an das Schulinspek­torat habe sich im Übrigen einzig gegen die im Beurteilungsbericht eingetra­genen unentschuldigten Absenzen des Beschwerdeführers gerichtet. Es sei nicht ersichtlich, dass dieser Eintrag selbständige Rechtswirkungen habe. Auf die Beschwerde vor dem Schulinspektorat wäre deshalb mangels Vor­liegens einer Verfügung nicht einzutreten gewesen. Im Ergebnis sei das Schulinspektorat folglich zu Recht nicht auf die Beschwerde eingetreten (an­gefochtener Entscheid E. 2.2.2).

2.2 Die Ausführungen der Vorinstanz zum Streitgegenstand und zur Zu­lässigkeit der Motivsubstitution sind zutreffend und werden vom Beschwer­deführer zu Recht nicht (substanziiert) bestritten.

Er stellt sich indes auf den Standpunkt, der Eintrag unentschuldigter Absen­zen entfalte selbständige Rechtswirkungen und habe Verfügungscharakter. Insbesondere könne sich der Eintrag auf künftige Schulübertritte und auf die Lehrstellensuche auswirken. Dementsprechend hätte das Schulinspektorat in diesem Punkt auf seine Beschwerde eintreten müssen (vgl. Beschwerde S. 15).

Gegenstand des Verfahrens vor Verwaltungsgericht bildet mithin die Beant­wortung der Frage, ob die Vorinstanz zu Recht geschlossen hat, dass das Festhalten von unentschuldigten Absenzen im Beurteilungsbericht keine Verfügung darstellt. Dies ist im Folgenden zu prüfen.

2.3

2.3.1 Ob eine Verfügung im Rechtssinn vorliegt, bestimmt sich nicht da­nach, ob ein Akt als Verfügung ausgestaltet ist (Form), sondern allein ob er die materiellen Strukturmerkmale einer Verfügung aufweist (Michel Daum, in Daum/Herzog [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 52 N. 1). Dass gemäss Rechtsmittelbelehrung der Beurteilungsbericht angefochten werden konnte, ist mithin nicht entscheidend. Eine Verfügung im Sinn des VRPG liegt nur vor, wenn eine Verwaltungs­handlung die vom Verfügungsbegriff geforderten Struk­turmerkmale auf­weist. Nach ständiger Praxis gilt als Verfügung ein indivi­dueller, an Ein­zelne gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete ver­waltungs­recht­liche Rechtsbeziehung in verbind­licher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Werden durch eine Anordnung oder einen Beschluss einer Behörde keine individuellen Rechte oder Pflich­ten gestaltend oder feststellend geregelt bzw. werden keine Rechtsfolgen ver­bindlich fest­gelegt, mangelt es an einem wesentlichen Verfügungsele­ment (vgl. BGE 135 II 328 E. 2.1 [= Pra 99/2010 Nr. 27]; BVR 2013 S. 301 E. 1.2 mit Hinweisen).

2.3.2 Einzelne Fachnoten stellen nach der Rechtsprechung im Allgemei­nen keine selbständig anfechtbaren Verfügungen dar, da sie grundsätzlich nur die (Begründungs-)Elemente sind, die zur Gesamtbe­urteilung führen, und daher regelmässig – anders als Prüfungsentscheide als solche – keinen Einfluss auf die Rechtsstellung der betroffenen Person haben. Ausnahms­weise können jedoch einzelne, auch genügende Noten ein selbständiges Anfechtungsobjekt bilden, wenn an deren Höhe bestimmte Rechtsfolgen ge­knüpft sind, so wenn etwa das Nichtbestehen oder ein Prädikat in Frage steht (BGE 136 I 229 E. 2.6). Auf eine Verfügung kann aber nicht schon im Hin­blick darauf geschlossen werden, dass eine Anstellung arbeitgeberseitig gege­benenfalls von der Notenhöhe abhängig gemacht werden könnte. Denn darin liegt eine lediglich faktische Auswirkung der Note auf die Berufs­chancen der Betreffenden (BVR 2013 S. 301 E. 2.1 mit Hinweisen; Markus Müller, in Daum/Herzog [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 49 N. 64).

Diese Überlegungen gelten nach der Rechtsprechung analog für Zeug­niseinträge über (unentschuldigte) Absenzen (vgl. JTA 2016/135 vom 16.11.2016 E. 2.3; siehe auch Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Land­schaft 810 15 238 vom 29.6.2016 E. 5.3 mit Hinweis auf den Entscheid des Regierungsrats des Kantons Schwyz EGV-SZ 2003 C.8.1 vom 2.9.2003 E. 2.1.3 f.).

2.3.3 Es ist nicht erkennbar und wird vom Beschwerdeführer auch nicht aufgezeigt, dass er durch den Eintrag unentschuldigter Absenzen im Beur­teilungsbericht «5. Schuljahr der Primarstufe» vom 26. Juni 2021 in seiner Rechtsstellung betroffen wäre. Er bringt pauschal vor, der Absenzeneintrag könne sich auf künftige Schulübertritte und auf die Lehrstellensuche auswir­ken.

Der Beschwerdeführer wird seit dem 1. August 2021 privat unterrichtet (Be­willigung Privatunterricht des Schulinspektorats vom 21.6.2021 [Beschwer­debeilage 4]) und ein Schulübertritt stand im Zeitpunkt des Beurteilungsbe­richts nicht unmittelbar bevor. Ohnehin ist aber nicht ersichtlich, dass der strittige Absenzeneintrag einen Einfluss auf einen allfälligen Schulübertritt haben könnte. Vor dem Hintergrund, dass die Absenzen als solche unbe­stritten sind – umstritten ist einzig, ob diese unentschuldigt oder entschuldigt waren – und die Absenzen auf einen Entscheid der Eltern und nicht des Be­schwerdeführers zurückzuführen sind, wird dieser Eintrag keinen Einfluss auf eine Beurteilung der Kompetenzen des Beschwerdeführers haben. Der Absenzeneintrag wirkt sich damit nicht auf die schulische Laufbahn des Be­schwerdeführers aus. Zudem ist bei einer allfälligen späteren Lehrstellensu­che des Beschwerdeführers nicht davon auszugehen, dass Lehrbetriebe auf den Beurteilungsbericht des fünften Schuljahrs der Primarstufe abstellen werden, liegt dieser zu diesem Zeitpunkt doch zu weit zurück, um bei der Stellenvergabe noch relevant zu sein (vgl. Vernehmlassung der Vorinstanz vom 25.3.2022 S. 3). Im Übrigen läge darin eine lediglich faktische (und keine rechtliche) Auswirkung des Absenzeneintrags auf die Berufschan­cen des Beschwerdeführers (vgl. vorne E. 2.3.2).

2.3.4 Soweit der Beschwerdeführer im Eintrag der unentschuldigten Ab­senzen in Bezug auf das Strafverfahren wegen Schulversäumnis selbstän­dige Rechtswirkungen erblickt, ist dies unzutreffend. So ist im Strafverfahren – welches sich im Übrigen nicht gegen den Beschwerdeführer, sondern ge­gen dessen Eltern richtet – der Rechtsschutz gewährleistet, können doch in diesem Rahmen die unentschuldigten Absenzen in Frage gestellt werden. Ohnehin gilt der Untersuchungsgrundsatz. Die Strafbehörden klären von Amtes wegen alle für die Beurteilung der Tat und der beschuldigten Person bedeutsamen Tatsachen ab; sie untersuchen die belastenden und entlas­tenden Umstände mit gleicher Sorgfalt (Art. 6 der Schweizerischen Strafpro­zessordnung vom 5. Oktober 2007 [Strafprozessordnung, StPO; SR 312.0]). Zusätzlich ist das Gericht in seiner Beweiswürdigung frei (Art. 10 Abs. 2 StPO). Damit steht durch den Absenzeneintrag im Beurteilungsbericht des Beschwerdeführers nicht fest, ob und inwiefern die Eltern ihren gesetzlichen Pflichten nachgekommen sind; dies wird im Strafverfahren zu klären sein (vgl. Vernehmlassung der Vorinstanz vom 25.3.2022 S. 3).

2.4 Zusammenfassend zeitigt der Absenzeneintrag demnach keine Rechtsfolgen, die seine Anfechtbarkeit rechtfertigen würden. Es liegt keine Verfügung und damit kein taugliches Anfechtungsobjekt vor.

Die weiteren Vorbringen des Beschwerdeführers (unrichtige Feststellung des Sachverhalts und damit zusammenhängende Verletzungen des rechtli­chen Gehörs) gehen an der Sache vorbei, weshalb sich weitere Ausführun­gen dazu erübrigen.

Die Vorinstanz hat den Nichteintretensentscheid des Schulinspektorats zu Recht im Ergebnis bestätigt.

3.

Der angefochtene Entscheid hält nach dem Erwogenen der Rechtskontrolle stand. Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist (vorne E. 1.2).

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der unterliegende Beschwerdefüh­rer kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Parteikosten sind keine zu spre­chen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).

4.

Da die vorliegende Streitigkeit nicht das Ergebnis von Prüfungen oder an­de­ren Fähigkeitsbewertungen im Sinn von Art. 83 Bst. t des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) beschlägt, dürfte gegen das vorliegende Urteil die Be­schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offenstehen. Es ist deshalb auf die­ses Rechtsmittel hinzuweisen.

Demnach entscheidet der Einzelrichter:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1'000.--, werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

4. Zu eröffnen:

-Beschwerdeführer

-Beschwerdegegnerin

-Bildungs- und Kulturdirektion des Kantons Bern

Der Einzelrichter:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun­desgericht (BGG; SR 173.110) gemäss Art. 39 ff. und 113 ff. BGG geführt werden.