Staatshaftung, Schadenersatz aus Art. 5 SchKG (Verfügung der Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern vom 11. Oktober 2022; 2022.DIJ.1578)

100.2022.345U

HAT/AEN/SRE

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 16. August 2024

Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Abteilungspräsidentin

Verwaltungsrichter Häberli

Gerichtsschreiberin Aellen

1.A.________

2.B.________

beide wohnhaft …

Beschwerdeführende

gegen

Kanton Bern

handelnd durch die Direktion für Inneres und Justiz, Münstergasse 2, Postfach, 3000 Bern 8

Beschwerdegegner

betreffend Staatshaftung; Schadenersatz aus Art. 5 SchKG (Verfügung der Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern vom 11. Oktober 2022; 2022.DIJ.1578)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.08.2024, Nr. 100.2022.345U, Seite 1

Prozessgeschichte:

A.

A.________ und B.________ gelangten am 20. Februar 2022 mit einem Staatshaftungsbegehren an den Kanton Bern. Sie machten geltend, eine übermässige Pfändung durch das Betreibungs­amt Bern-Mittelland habe zum Verlust ihrer Zusatzversicherung zur sozialen Krankenversicherung geführt. Der Kanton habe sie hierfür entweder mit ei­ner «lebenslänglichen Kostengutsprache» zu entschädigen oder «im Rah­men eines […] bestehenden Gruppenvertrags mit einer Kranken­ver­siche­rung [ihre] Versicherungsdeckung» wiederherzustellen. Mit Verfügung vom 11. Oktober 2022 ist die Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern (DIJ) auf das Gesuch um Ausrichtung von Schadenersatz nicht eingetreten; die DIJ hat zudem festgehalten, dass sie das Gesuch abweisen würde, wenn darauf einzutreten wäre.

B.

Am 2. November 2022 haben A.________ und B.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen sinngemäss, die Verfügung der DIJ vom 11. Oktober 2022 sei aufzuheben und der Kanton Bern zum Ersatz jener Gesundheitskosten zu verpflichten, die beim Fortbestand der privaten Versicherung von dieser übernommen worden wären. Am 16. November 2022 haben A.________ und B.________ zudem um unentgeltliche Rechtspflege ersucht.

Mit Beschwerdeantwort vom 8. Dezember 2022 beantragt die DIJ namens des Kantons Bern die Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. auch Art. 8 Abs. 1 des Einführungsgesetzes vom 16. März 1995 zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs [EGSchKG; BSG 281.1] i.V.m. Art. 104 Abs. 3 des Personalgesetzes vom 16. September 2004 [PG; BSG 153.01]). Die Beschwerdeführenden haben am vorin­stanz­li­chen Verfahren teilgenommen und sind durch die angefochtene Verfügung besonders berührt; im Ergebnis verfügen sie auch über ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung und haben form- und frist­ge­recht Beschwerde geführt (vgl. hinten E. 3; Art. 79 Abs. 1 und Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

2.1 Gemäss Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG; SR 281.1) haftet der Kanton für den Schaden, den die Beamten und Angestellten sowie ihre Hilfspersonen bei der Erfüllung der Aufgaben, die ihnen das SchKG zuweist, widerrechtlich verursachen. Dabei handelt es sich um eine – ausschliesslich auf Bundes­recht beruhende und dem kantonalen Staatshaftungsrecht vorgehende – öffentlich-rechtliche, primäre und exklusive Kausalhaftung des Kantons (vgl. Art. 5 Abs. 2 SchKG; weiterführend BGE 126 III 431 E. 1b; VGE 2011/232 vom 22.1.2013 E. 3; Dominik Gasser, in Basler Kommentar, 3. Aufl. 2021, Art. 5 SchKG N. 7 f.). Betreffend Schaden, Widerrechtlichkeit und Kausalzu­sammenhang gelten bei der Staatshaftung gemäss Art. 5 SchKG die im Rah­men der allgemeinen Deliktshaftung nach Art. 41 ff. des Schweizerischen Obligationenrechts (OR; SR 220) entwickelten Grundsätze analog (BGE 80 III 41 E. 3; Dominik Gasser, a.a.O., Art. 5 N. 6). Die Haftungs­vor­aussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein, wobei die objektive Beweislast für Tatfragen, die den genannten Haftungsvoraussetzungen zugrunde liegen, grundsätzlich die Geschädigten tragen (BGE 133 III 121 E. 3.1; BVR 2011 S. 97 E. 4.2.2).

2.2 Nach dem in Art. 12 des Bundesgesetzes vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördenmitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG; SR 170.32) verankerten Grund­satz der Einmaligkeit des Rechtsschutzes kann die Rechtmässigkeit formell rechtskräftiger Verfügungen und Entscheide in einem Staatshaf­tungs­ver­fah­ren nicht mehr überprüft werden. Bleibt ein Rechtsakt unangefochten oder wird er im Rechtsmittelverfahren bestätigt, so gilt er für das Staatshaftungs­verfahren von Gesetzes wegen als rechtmässig. Damit soll ein «Nachholen» versäumter und eine Kontrolle erfolgloser Rechtsmittel im Verantwortlich­keitsprozess ausgeschlossen werden. Dieser Grundsatz gilt auch für den Kanton (BVR 2014 S. 297 E. 4.3.1; Jürg Wichtermann, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2021, S. 121 Rz. 30). Allerdings gilt er nicht absolut und ist eine nachträgliche Überprüfung der Rechtmässigkeit von Rechtsakten im Rahmen eines Staatshaftungs­ver­fah­rens ausnahmsweise zulässig, wenn der primäre Rechtsschutz zu spät oder lückenhaft bzw. rechtlich oder faktisch unzulänglich war (BVR 2014 S. 297 E. 4.3.1; weiterführend Reto Feller, Das Prinzip der Einmaligkeit des Rechts­schutzes im Staatshaftungsrecht, Diss. Bern 2007, S. 191 ff.).

3.

Die DIJ ist unter Hinweis auf den Grundsatz der Einmaligkeit des Rechts­schutzes auf das Gesuch der Beschwerdeführenden nicht eingetreten (vgl. dazu hinten E. 4.2.1). Dabei hat sie übersehen, dass dem «Überprüfungs­verbot», das aus diesem Grundsatz resultiert, im kantonalen Staatshaftungs­verfahren nicht die Wirkung einer negativen Sachurteilsvoraussetzung bei­gemessen wird. Nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Praxis beschlägt der Grundsatz der Einmaligkeit des Rechtsschutzes vielmehr die Haftungs­voraussetzung der Widerrechtlichkeit und wird daher im Rahmen der ma­teriellen Beurteilung von Schadenersatzbegehren geprüft (anstatt vieler: BVR 2014 S. 297 E. 4.3; abweichend für den Geltungsbereich von Art. 12 VG: Reto Feller, a.a.O., S. 26 ff.). Ob die Vorinstanz aus diesem Grund hätte auf die Beschwerde eintreten und das Begehren der Beschwerdeführenden materiell prüfen müssen, kann jedoch offenbleiben: Die DIJ hat das Ersu­chen trotz des dispositivmässigen Nichteintretens einer (knappen) Prüfung unterzogen und dabei insbesondere die Haftungsvoraussetzung der Kau­sa­lität zwischen der als widerrechtlich beanstandeten staatlichen Handlung und dem behaupteten Schaden verneint. Bei diesen Gegebenheiten kann – um prozessualen Leerlauf und unnötige Verfahrensverzögerungen zu ver­meiden (vgl. BVR 2016 S. 65 E. 2.8.3, 2012 S. 481 E. 2.5; vgl. auch Christoph Bürki, Verwaltungsjustizbezogene Legalität und Prozessöko­no­mie, Diss. Bern 2010, S. 270 ff.) – so oder anders von der Aufhebung des Nichteintretensentscheids unter Rückweisung der Streitigkeit an die DIJ ab­gesehen werden: Zum einen hat die Vorinstanz den Grundsatz der Ein­malig­keit des Rechtsschutzes zwar abweichend von der Praxis des Verwaltungs­gerichts als Sachurteilsvoraussetzung verstanden, ihn bzw. das Element der Widerrechtlichkeit, das Teil der zwingenden Haftungsvoraussetzungen bildet, aber in der angefochtenen Verfügung geprüft. Zum andern hat sie in ihrer Eventualbegründung das Begehren der Beschwerdeführenden den­noch materiell beurteilt und dabei eine weitere Haftungsvoraussetzung ver­neint. Hinzu kommt, dass sich die Beschwerdeführenden in ihrer Verwal­tungsgerichtsbeschwerde vorab mit diesen materiell-rechtlichen Erwägun­gen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzen und das Nichteintre­ten auf ihr Gesuch jedenfalls nicht substanziiert beanstanden. So haben sie sich zwar hinreichend zur Sache geäussert, aber bei einer strikten Behand­lung der angefochtenen Verfügung als Nichteintretensentscheid wäre der Frage näher nachzugehen, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde den for­mellen Begründungserfordernissen genügt, obschon sie sich kaum zum Nichteintreten äussert (vgl. dazu Michel Daum, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 32 N. 27).

4.

Die vorliegende Streitigkeit beruht darauf, dass die Beschwerdeführenden geltend machen, im Pfändungsverfahren sei das Betreibungsamt Bern-Mittelland in verschiedener Hinsicht widerrechtlich vorgegangen, was dazu geführt habe, dass ihnen die Zusatzversicherungen zur obligatorischen Krankenversicherung gekündigt worden seien. Im Umfang der Leistungen, die diese Zusatzversicherungen erbringen würden und die sie nun selber zu bezahlen hätten, sei ihnen ein Schaden entstanden, der durch den Kanton zu ersetzen sei. – Wie die folgenden Erwägungen zeigen, gelingt es den Beschwerdeführenden offensichtlich nicht, in Bezug auf den Verlust ihrer Zu­satzversicherungen einen Entschädigungsanspruch darzutun:

4.1 Zunächst behaupten die Beschwerdeführenden eine Verletzung ihrer Rechte dadurch, dass das Betreibungsamt ihnen den Zugriff auf sämtliche flüssigen Mittel verwehrt habe. Alle ihre Bankkonten seien überraschend «blockiert» worden, sodass sie über kein Geld für die Bestreitung des tägli­chen Lebens und die Bezahlung der laufenden Auslagen mehr verfügt hät­ten. – Die angebliche Kontosperre ist nach eigenen Angaben der Beschwer­deführenden am 10. Oktober 2022 und mithin zu einem Zeitpunkt erfolgt, in dem der geltend gemachte Schaden bereits entstanden war, zumal die Be­schwerdeführenden ihr Staatshaftungsbegehren am 20. Februar 2022 ein­gereicht hatten. Selbst wenn es sich so zugetragen hat, wie die Beschwer­deführenden behaupten, liessen sich also Ansprüche im Zusammenhang mit dem Verlust der Zusatzversicherungen nicht aus der entsprechenden Konto­sperre ableiten.

4.2 Weiter rügen die Beschwerdeführenden, das Betreibungsamt habe im Pfändungsverfahren wiederrechtlich eine Berechnung ihres Existenz­minimums verweigert bzw. in Verletzung von Art. 93 SchKG insbesondere die Aufwendungen für die Wohnungsmiete und die Krankenkassenprämien unberücksichtigt gelassen. Dadurch sei die pfändbare Quote ihrer Einkünfte deutlich zu hoch angesetzt worden und ihnen hätten darum die Mittel gefehlt, um die Prämien der privaten Zusatzversicherung zu bezahlen. Sinngemäss machen sie geltend, dieser Umstand habe in der Folge zur Kündigung der Versicherungsverträge geführt und neue Zusatzversicherungen könnten sie aufgrund ihres fortgeschrittenen Alters nicht mehr abschliessen.

4.2.1 Die Vorinstanz hat erwogen, im Zusammenhang mit der Pfändung der Pension der Beschwerdeführerin bzw. des Erwerbseinkommens des Be­schwerdeführers hätten allfällige Rechtsverletzungen durch das Betrei­bungsamt innert Frist mittels betreibungsrechtlicher Beschwerde gemäss Art. 17 SchKG geltend gemacht werden müssen. Weil die Beschwerdefüh­renden dies unterlassen hätten, stehe der Grundsatz der Einmaligkeit des Rechtsschutzes einer nachträglichen Überprüfung der Rechtmässigkeit des Vorgehens des Betreibungsamts im Staatshaftungsprozess entgegen. Die Beschwerdeführenden wenden ein, als juristische Laien hätten sie von der Beschwerdemöglichkeit nach Art. 17 SchKG keine Kenntnis gehabt. Zudem hätten sie vom Betreibungsamt «keine Verfügung erhalten» bzw. die Anord­nungen des Betreibungsamts hätten keine Rechtsmittelbelehrung enthalten.

4.2.2 Sinngemäss machen die Beschwerdeführenden damit geltend, der Grundsatz der Einmaligkeit des Rechtsschutzes könne ihnen wegen Unzu­länglichkeiten des primären Rechtsschutzes im Pfändungsverfahren nicht entgegengehalten werden (vgl. vorne E. 2.2 a.E.). Zu Unrecht: Es gilt ganz allgemein, dass niemand Vorteile aus seiner Rechtsunkenntnis ableiten kann (statt vieler BGE 136 V 331 E. 4.2.3.1; BGer 2C_756/2017 vom 21.9.2017 E. 3.2; VGE 2022/228 vom 10.6.2024 E. 5.3.2 [noch nicht rechts­kräftig]). Ob die Beschwerdeführenden tatsächlich nicht um die Beschwerde­möglichkeit nach Art. 17 SchKG wussten, ist deshalb nicht entscheidend. Weiter steht fest, dass das Betreibungsamt sie auf die Beschwerde­mög­lich­keit hingewiesen hat, enthielten doch sowohl die verschiedenen ihnen zuge­stellten Pfändungsankündigungen als auch die Pfändungsurkunde jeweils neben den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen aus dem SchKG und dem Schweizerischen Strafgesetzbuch auch einen ausdrücklichen Hinweis darauf, dass wegen «Verletzung dieser Bestimmungen» bzw. gegen den Pfändungsvollzug und die Pfändungsurkunde innert 10 Tagen bei der zu­ständigen Aufsichtsbehörde Beschwerde nach Art. 17 SchKG erhoben wer­den kann (vgl. insb. act. 7A pag. 51 und 74, je die Rückseite). Ferner sind sowohl für die Beschwerdeführerin als auch für den Beschwerdeführer Be­rechnungen des Existenzminimums aktenkundig, wobei sich aus diesen Do­kumenten ergibt, dass das Betreibungsamt – trotz mehrmaliger Ermah­nung – wegen verweigerter Mitwirkung keine Zuschläge zum Grundbedarf der Beschwerdeführenden berücksichtigen konnte (act. 7A pag. 9 und 73). Es fehlte namentlich am Nachweis der Auslagen für Wohnungsmiete, Kran­kenkassenprämien und Berufskosten, weshalb der Beschwerdeführer am 10. Februar 2022 ausdrücklich zum Nachreichen von Verträgen sowie von Zahlungsnachweisen für die letzten drei Monate aufgefordert wurde. Nur ne­benbei sei erwähnt, dass das Betreibungsamt jedenfalls beim Be­schwer­de­führer – angesichts eines aktenkundigen monatlichen Einkommens von Fr. 35'000.-- (Ziff. 7 des Arbeitsvertrags vom 17.12.2021; act. 7A pag. 45) und eines in Betreibung gesetzten Betrags von gut Fr. 8'000.-- (vgl. act. 7A pag. 53 unten) – von einer sehr kurzen Dauer der Einkommenspfändung und einer entsprechend geringen Bedeutung der Berechnung des Existenzmini­mums ausgehen durfte.

4.2.3 Nach dem Erwogenen steht fest, dass die Beschwerdeführenden all­fällige Fehlleistungen des Betreibungsamts und insbesondere die geltend gemachte rechtsfehlerhafte Bestimmung der pfändbaren Quote ihres Ar­beitseinkommens bzw. ihrer Renten mit betreibungsrechtlicher Beschwerde hätten geltend machen können und müssen. Da sie dies unterliessen, sind die entsprechenden Rechtsakte des Betreibungsamts rechtsbeständig ge­worden; sie gelten für das Staatshaftungsverfahren als rechtmässig, sodass sich das Staatshaftungsbegehren der Beschwerdeführenden bereits man­gels einer wider­rechtlichen Verursachung des angeblichen Schadens für un­begründet erweist.

4.3 An diesem Ergebnis ändert nichts, dass die Beschwerdeführenden überdies in verschiedener Hinsicht Schikanen (bzw. ein «systematisches Bullying») durch Mitarbeitende des Betreibungsamts geltend machen. Ein Zusammenhang zwischen diesem behaupteten Verhalten und dem als Schaden geltend gemachten Verlust der Zusatzversicherungen ist weder dargetan noch ersichtlich.

5.

5.1 Im Ergebnis hält die angefochtene Verfügung demnach der Rechts­kontrolle stand. Die Beschwerde erweist sich als offensichtlich unbegründet und ist abzuweisen. Das Verwaltungsgericht beurteilt solche Rechtsmittel in Zweierbesetzung (Art. 56 Abs. 3 des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

5.2 Bei diesem Verfahrensausgang haben die Beschwerdeführenden an sich die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Sie haben in­des für das verwaltungsgerichtliche Verfahren um unentgeltliche Rechts­pfle­ge ersucht.

5.3 Auf Gesuch hin befreit die Verwaltungsjustizbehörde eine Partei von den Verfahrenskosten, wenn die Partei nicht über die erforderlichen Mittel verfügt und ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (Art. 111 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 117 der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272]). Ein Prozess ist nicht aussichtslos, wenn berechtigte Hoffnung besteht, ihn zu gewinnen. Das heisst, wenn Gewinnaussichten und Verlustgefahren sich ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese (statt vieler BGE 142 III 138 E. 5.1; BVR 2019 S. 128 E. 4.1; weiterführend zum Ganzen Lucie von Büren, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 111 N. 29 ff.). Hier bestanden indes von vornherein keine ernsthaften Gewinnaussichten, weshalb die Verwaltungsgerichts­be­schwerde als aussichtslos bezeichnet werden muss: Die Vorbringen der Be­schwerdeführenden gehen in weiten Teilen an der Sache vorbei und ihre Behauptungen sind Grossteils aktenwidrig. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist daher abzuweisen, ohne dass die Prozessarmut zu prüfen wäre.

5.4 Da über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege im Endent­scheid befunden wird und die Beschwerdeführenden deshalb keine Gele­genheit hatten, ihr Rechtsmittel nach Abweisung des Begehrens zurück­zu­ziehen und damit Kosten zu sparen, sind diese praxisgemäss bloss im Rah­men der üblichen Abschreibungsgebühr zu erheben (BVR 2014 S. 437 E. 7.9). Für das Gesuchsverfahren betreffend die unentgeltliche Rechtspfle­ge werden keine Kosten erhoben (Art. 112 Abs. 1 VRPG).

5.5 Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG).

6.

Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Verantwortlichkeitsansprüche nach Art. 5 SchKG unterliegen der Beschwerde in Zivilsachen nach Art. 72 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110; vgl. etwa BGer 5D_38/2010 vom 11.3.2010 E. 1.1), falls die Streitwertgrenze von Fr. 30'000.-- nach Art. 74 Abs. 1 Bst. b BGG erreicht wird. Ob dies hier zutrifft, ist unklar, weshalb auch auf das Rechtsmittel der subsidiären Verfassungsbeschwerde hinzuweisen ist. Diese ist zu ergreifen, wenn die Streitwertgrenze unterschritten wird und sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung i.S.v. Art. 74 Abs. 1 Bst. a BGG stellt.

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.

3. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine reduzierte Pauschalgebühr von Fr. 500.--, werden den Beschwerde­führenden auferlegt.

4. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

5. Zu eröffnen:

-Beschwerdeführende

-Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern

Die Abteilungspräsidentin:Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundes­gericht, 1000 Lausanne 14, subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 39 ff. und 113 ff. BGG oder, falls der Streitwert Fr. 30'000.-- erreicht bzw. sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in Zivilsachen gemäss Art. 39 ff., 72 ff. und 90 ff. BGG geführt werden. Gegebenenfalls ist die Höhe des Streitwerts zu nennen bzw. in der Begründung auszuführen, warum sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.